張仁國

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，商業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地之間的矛盾逐漸凸顯，為了確保糧食安全，需要修改土地利用總體規(guī)劃，為此本文通過闡述土地利用總體規(guī)劃修改存在的問題，指出土地利用總體規(guī)劃修改需要注意的問題，同時提出相應(yīng)的政策建議，進(jìn)而為修改土地利用總體規(guī)劃提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃；土地利用；政策建議

引言

隨著當(dāng)前工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，使土地供需和結(jié)構(gòu)方面發(fā)生了巨大的變化，當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目用地不符合土地利用總體規(guī)劃，但又屬于《土地管理法》第26條規(guī)定情形時可以進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃的修改，在建設(shè)用地預(yù)審時須編制土地利用總體規(guī)劃修改方案。因此土地利用總體規(guī)劃修改方案成果質(zhì)量直接關(guān)系到土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，顯得尤為重要。

1土地利用總體規(guī)劃修改存在的問題

1.1土地利用總體規(guī)劃修改頻繁。

土地利用總體規(guī)劃雖然一經(jīng)批準(zhǔn)具有法定效力，不得隨意修改，但當(dāng)符合法律法規(guī)規(guī)定的條件時，適當(dāng)?shù)耐恋乩每傮w規(guī)劃修改是不可避免的，但在實(shí)際操作中，土地利用總體規(guī)劃修改過于頻繁，一方面是由于土地利用總體規(guī)劃本身在編制時受規(guī)劃約束性指標(biāo)的限制，建設(shè)用地布局考慮不周全，前瞻性不夠，科學(xué)性不強(qiáng)，適用性不足，另一方面是由于地方政府急于招商引資發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，對項(xiàng)目選址把關(guān)不嚴(yán)。

1.2土地利用總體規(guī)劃修改成果質(zhì)量不佳。

由于目前土地利用總體規(guī)劃修改有關(guān)管理辦法、技術(shù)規(guī)范還不夠完善、健全，承擔(dān)規(guī)劃修改的人員素質(zhì)良莠不齊，缺乏資質(zhì)管理，地方政府對規(guī)劃修改重視程度不夠，規(guī)劃修改的前期準(zhǔn)備工作不足，實(shí)地調(diào)研、踏勘少，與現(xiàn)行規(guī)劃脫節(jié)等現(xiàn)象時有發(fā)生，以上多方面因素導(dǎo)致規(guī)劃修改成果不高。

1.3土地利用總體規(guī)劃修改后續(xù)管理脫節(jié)。

規(guī)劃修改的頻率在一定程度上跟地方政府招商引資項(xiàng)目落地?cái)?shù)量呈正比，因此，規(guī)劃修改的次數(shù)越多，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃約束性指標(biāo)的變動就越大，而目前對多次規(guī)劃修改后成果的后續(xù)管理沒有統(tǒng)一規(guī)范，管理滯后，并缺乏相關(guān)部門的有效監(jiān)管，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃中的約束性指標(biāo)超標(biāo)，未達(dá)到土地利用總體規(guī)劃對建設(shè)用地的控制和對耕地保護(hù)的目的。

2、土地利用總體規(guī)劃修改應(yīng)把握的幾個關(guān)鍵問題

2.1把握好土地利用總體規(guī)劃修改堅(jiān)持的主要原則。

土地利用總體規(guī)劃的修改必須符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，且在修改時要重點(diǎn)把握好五個原則一是保持現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量不減少；二是保持基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積不減少；三是控制新增建設(shè)用地規(guī)模不增加，保持規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)不增加；四是優(yōu)化用地布局與結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；五是符合規(guī)劃修改條件，確需修改規(guī)劃。

2.2把握好土地利用總體規(guī)劃的修改條件。

土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，具有法定效力，只有滿足《土地管理法》第26條規(guī)定的情形“經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。經(jīng)國務(wù)批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國務(wù)的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級人民政府的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃”，才能進(jìn)行修改。

2.3把握好土地利用總體規(guī)劃修改方案達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。

土地利用總體規(guī)劃修改方案是建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審審查的重要內(nèi)容之一，必須要通過專家的審查，達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)一是規(guī)劃修改成果的完整性成果應(yīng)包含規(guī)劃修改方案的文本、圖件和完整的規(guī)劃修改實(shí)施影響評估報告；二是規(guī)劃修改程序的合法性規(guī)劃修改是否符合法定條件，是否履行了法定程序，即編制規(guī)劃修改方案寅組織專家進(jìn)行評審寅組織對修改方案進(jìn)行聽證寅上報備案審批；三是規(guī)劃修改方案的合理性規(guī)劃修改方案要體現(xiàn)土地節(jié)約集約利用原則，要有利于耕地保護(hù)尤其是基本農(nóng)田的保護(hù)，有利于保障經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展；四是規(guī)劃修改方案的可行性要與現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃保持良好的銜接，并取得當(dāng)?shù)卣凸姷闹С?，不影響?dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)；五是規(guī)劃修改成果的規(guī)范性規(guī)劃修改成果（含文本、圖件）要符合土地利用總體規(guī)劃修改成果制作的規(guī)范和要求。

2.4規(guī)劃修改方案中應(yīng)注意的問題。

一是規(guī)劃修改涉及占用耕地或基本農(nóng)田時，修改方案從選址的唯一性和特殊要求方面充分說明需要占用耕地、不能避開基本農(nóng)田、必須修改規(guī)劃的理由，同時對占用和補(bǔ)充的耕地、基本農(nóng)田的位置、片塊編號、數(shù)量、農(nóng)用地等級等情況進(jìn)行詳細(xì)描述，真正達(dá)到補(bǔ)充耕地和補(bǔ)劃基本農(nóng)田的目的。二是按照國家2010年下發(fā)的市（地）級、縣級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程要求，土地利用總體規(guī)劃中新增了建設(shè)用地管制區(qū)的內(nèi)容，因此，在規(guī)劃修改時，應(yīng)對土地用途區(qū)和建設(shè)用地管制區(qū)同時進(jìn)行調(diào)整，并注重規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的及時修改和更新，保證土地利用總體規(guī)劃的連續(xù)性。

3建議

土地利用總體規(guī)劃修改工作應(yīng)盡快建立相應(yīng)的規(guī)范機(jī)制，制定全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，同時規(guī)范市場，加強(qiáng)規(guī)劃隊(duì)伍管理，建立統(tǒng)一的規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)管理辦法，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃資質(zhì)、市場監(jiān)管等方面加強(qiáng)管理，才能對土地利用總體規(guī)劃形成強(qiáng)有力的支撐，更好的發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用。土地利用總體規(guī)劃的編制是由上而下，層層分解下達(dá)各類指標(biāo)，每個區(qū)域的各類指標(biāo)都受到上級指標(biāo)的嚴(yán)格控制，而一些大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往占地面積較大，范圍較廣，往往涉及幾個縣、十幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃修改方案就必須對涉及的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都進(jìn)行修改，而且都要完成規(guī)劃修改方案、對規(guī)劃修改方案進(jìn)行聽證、還有相關(guān)部門和專家論證的規(guī)劃修改方案等一整套資料，對于人員、規(guī)劃技術(shù)力量并不太強(qiáng)的國土資源部門來說難以負(fù)擔(dān)。

因此，建議在縣級以上規(guī)劃中增設(shè)建設(shè)用地機(jī)動規(guī)模，不落實(shí)到具體地塊，只保留建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)和規(guī)模，當(dāng)遇到一些區(qū)域跨度大、國家重點(diǎn)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地時開辟綠色通道，可以使用省級或縣級預(yù)留指標(biāo)，只需修改縣級以上的規(guī)劃，不用大規(guī)模地修改各級土地利用總體規(guī)劃，并指定由有資質(zhì)的規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)承擔(dān)規(guī)劃修改工作，項(xiàng)目涉及地方的國土資源部門加以配合，避免各級土地利用總體規(guī)劃頻繁修改，減少涉及面及工作量。建議各級國土資源部門建立“規(guī)劃修改臺賬”，就是針對土地利用總體規(guī)劃修改后的成果建立臺賬，對土地利用總體規(guī)劃中耕地保有量、基本農(nóng)田、新增建設(shè)用地、新增建設(shè)用地占用耕地、補(bǔ)充耕地等五項(xiàng)約束性控制指標(biāo)在規(guī)劃期間因規(guī)劃修改導(dǎo)致的變化情況進(jìn)行跟蹤記錄，以確保五項(xiàng)約束性指標(biāo)不突破，保證土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性和連續(xù)性。

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