李國(guó)敬

在我國(guó)隨著社會(huì)的發(fā)展，信訪(fǎng)工作中遇到的新情況、新問(wèn)題層出不窮，現(xiàn)行信訪(fǎng)工作法規(guī)與社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)不相適應(yīng)的情況逐步顯現(xiàn)。因此，完善信訪(fǎng)立法，使信訪(fǎng)工作早日走上法治化軌道已勢(shì)在必行。

一、當(dāng)前我國(guó)信訪(fǎng)工作面臨的問(wèn)題

（一）信訪(fǎng)總量始終高位運(yùn)行，各類(lèi)矛盾糾紛交織復(fù)雜

近年來(lái)，信訪(fǎng)部門(mén)受理信訪(fǎng)案件數(shù)量始終居高不下，且呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。政法、城建、紀(jì)監(jiān)、國(guó)土、人社、三農(nóng)等六類(lèi)信訪(fǎng)案件多發(fā)高發(fā)、集中顯現(xiàn)。與此同時(shí)，一些上訪(fǎng)群體，雖然來(lái)自不同地區(qū)、上訪(fǎng)訴求不同，但是在利益的驅(qū)使下，相互串聯(lián)聚集、“抱團(tuán)”上訪(fǎng)，使各種矛盾糾紛交織疊加、錯(cuò)綜復(fù)雜，處理難度和成本明顯加大。

（二）纏訪(fǎng)鬧訪(fǎng)等違法行為增多，以鬧求決、以訪(fǎng)壓法現(xiàn)象突出

少數(shù)信訪(fǎng)人在利己思想的驅(qū)使下，認(rèn)為只要把事情鬧大，上級(jí)就會(huì)重視、解決，他們吃準(zhǔn)了政府要穩(wěn)定、怕出亂子的“軟肋”，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的手段在實(shí)踐中屢試不爽，一旦未能達(dá)到他們的期望，就采取集體上訪(fǎng)、越級(jí)上訪(fǎng)等極端方式給黨委、政府施壓。有些信訪(fǎng)群眾在上訪(fǎng)過(guò)程中喊口號(hào)、打標(biāo)語(yǔ)、穿狀衣，有的甚至采取攔截領(lǐng)導(dǎo)同志車(chē)輛、堵塞交通、自殺自殘、傷害他人、報(bào)復(fù)社會(huì)等極端方式，嚴(yán)重?cái)_亂信訪(fǎng)秩序和社會(huì)安全穩(wěn)定。

（三）復(fù)查復(fù)核制度功能弱化，許多信訪(fǎng)事項(xiàng)終而不結(jié)、無(wú)限申訴

從現(xiàn)實(shí)情況看，信訪(fǎng)人不服信訪(fǎng)處理意見(jiàn)，絕大多數(shù)選擇越級(jí)上訪(fǎng)甚至進(jìn)京非正常上訪(fǎng)。有的地方對(duì)復(fù)查復(fù)核和依法終結(jié)工作認(rèn)識(shí)不到位、工作不規(guī)范、結(jié)果不執(zhí)行，造成復(fù)查復(fù)核信訪(fǎng)事項(xiàng)缺乏公信力和權(quán)威性；有的地方和單位為了息事寧人，往往會(huì)突破相關(guān)法律和政策，滿(mǎn)足信訪(fǎng)人一些過(guò)高或無(wú)理要求。一些信訪(fǎng)群眾錯(cuò)誤地認(rèn)為，最便捷的救濟(jì)途徑并非復(fù)查復(fù)核而是越級(jí)上訪(fǎng)，使復(fù)查復(fù)核的職能作用日益削弱，許多信訪(fǎng)事項(xiàng)終而不結(jié)、無(wú)限申訴。

（四）信訪(fǎng)部門(mén)職能界限不清，存在“小馬拉大車(chē)”現(xiàn)象

從制度設(shè)計(jì)上，信訪(fǎng)部門(mén)的職能就是接待群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)，解答有關(guān)政策法規(guī)，然后交辦給有關(guān)單位、部門(mén)來(lái)解決，承擔(dān)著“分流”和“督促”的功能。而現(xiàn)在信訪(fǎng)卻成了老百姓的“萬(wàn)能鑰匙”，信訪(fǎng)工作“包打天下”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)已在許多上訪(fǎng)群眾心中根深蒂固。由于職能界限不清，大量社會(huì)矛盾涌入信訪(fǎng)渠道，導(dǎo)致“小馬拉大車(chē)”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，影響了信訪(fǎng)工作主要功能的發(fā)揮。

二、當(dāng)前信訪(fǎng)工作面臨問(wèn)題的原因分析

（一）信訪(fǎng)法律制度不健全，對(duì)違法信訪(fǎng)行為缺乏有效處置手段

由于《信訪(fǎng)條例》屬于行政法規(guī)，不能設(shè)定限制人身自由的行政處罰，違法信訪(fǎng)行為是否構(gòu)成治安管理處罰的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為模糊。雖然公安部印發(fā)了《關(guān)于公安機(jī)關(guān)處置信訪(fǎng)活動(dòng)中違法犯罪行為適用法律的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，但作為部門(mén)文件約束力有限，加之公安機(jī)關(guān)對(duì)可能引發(fā)輿論炒作、復(fù)議訴訟的顧慮，使違法信訪(fǎng)行為的處置乏力，在一定程度上助推了某些信訪(fǎng)人纏訪(fǎng)鬧訪(fǎng)、非正常上訪(fǎng)現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）信訪(fǎng)部門(mén)職能定位不準(zhǔn)，且權(quán)責(zé)不平衡

但現(xiàn)階段，許多信訪(fǎng)人甚至部分領(lǐng)導(dǎo)干部把信訪(fǎng)工作等同于信訪(fǎng)部門(mén)的工作，發(fā)生信訪(fǎng)問(wèn)題不是要求職能部門(mén)依法解決，而是統(tǒng)統(tǒng)把信訪(fǎng)部門(mén)作為解決問(wèn)題的主體，指派信訪(fǎng)部門(mén)去處理。此外，一些地方信訪(fǎng)部門(mén)對(duì)信訪(fǎng)工作理解簡(jiǎn)單化、外延擴(kuò)大化，過(guò)于攬權(quán)、托大，導(dǎo)致信訪(fǎng)部門(mén)“越位”甚至“錯(cuò)位”問(wèn)題突出。

（三）存在信訪(fǎng)不信法、信上不信下的思想

目前大多數(shù)信訪(fǎng)人都是來(lái)自社會(huì)底層的弱勢(shì)群體，他們反映的問(wèn)題也確有因基層干部不作為、亂作為造成的，導(dǎo)致信訪(fǎng)人對(duì)基層部門(mén)和基層干部失去信任，或者認(rèn)為基層干部職低權(quán)小辦不成事。久而久之，就形成了“信訪(fǎng)不信法”、“信上不信下”的怪圈。

（四）宣傳教育力度不夠，群眾依法逐級(jí)信訪(fǎng)意識(shí)淡薄

當(dāng)前，信訪(fǎng)工作是做得多、說(shuō)得少，信訪(fǎng)法規(guī)宣傳和輿論引導(dǎo)工作在不少地方仍是薄弱環(huán)節(jié)，缺乏主動(dòng)性、針對(duì)性和實(shí)效性，法規(guī)宣傳和輿論引導(dǎo)形式單一、途徑狹窄、效果不明顯，正面、主流聲音不夠強(qiáng)大。這導(dǎo)致群眾對(duì)依法逐級(jí)走訪(fǎng)的相關(guān)政策知之甚少，或者是僅僅知曉此事但并未真正深入人心。

三、完善信訪(fǎng)立法，推進(jìn)信訪(fǎng)工作改革發(fā)展

（一）信訪(fǎng)立法要界定“三個(gè)邊界”

1.程序設(shè)計(jì)要科學(xué)。一是解決信訪(fǎng)事項(xiàng)辦理質(zhì)量不高的問(wèn)題，從嚴(yán)設(shè)計(jì)登記、告知、轉(zhuǎn)送、交辦、督辦、回復(fù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立初信初訪(fǎng)首辦責(zé)任制，防止“初轉(zhuǎn)重”、“信轉(zhuǎn)訪(fǎng)”。二是解決公開(kāi)透明問(wèn)題，推行“網(wǎng)上受理、網(wǎng)下辦理、網(wǎng)上回復(fù)”的信訪(fǎng)事項(xiàng)辦理新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)辦理過(guò)程和結(jié)果信訪(fǎng)人隨時(shí)可查詢(xún)、可跟蹤、可督辦、可評(píng)價(jià)，打造“陽(yáng)光信訪(fǎng)”。三是解決“第二郵局”問(wèn)題，真正落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、職能部門(mén)責(zé)任、基層屬地責(zé)任“三個(gè)責(zé)任制”，徹底消除信訪(fǎng)事項(xiàng)在信訪(fǎng)部門(mén)和責(zé)任單位之間轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去的現(xiàn)象。四是解決缺乏實(shí)體正義的問(wèn)題，健全完善督查督辦工作機(jī)制，改變責(zé)任單位“自己充當(dāng)自己的法官”的現(xiàn)象。

2.受理范圍要理清。信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)著力在三個(gè)方面發(fā)揮作用：一是對(duì)于其他權(quán)利救助途徑無(wú)法解決的問(wèn)題，包括疑難復(fù)雜信訪(fǎng)問(wèn)題、歷史遺留問(wèn)題以及需要多個(gè)部門(mén)聯(lián)合辦理的重大信訪(fǎng)事項(xiàng)，為信訪(fǎng)人搭建平臺(tái)。二是切實(shí)履行好“改進(jìn)工作、完善政策、給予處分”三項(xiàng)建議權(quán)，依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)辦理信訪(fǎng)事項(xiàng)，督促責(zé)任單位依法按期解決信訪(fǎng)事項(xiàng)。三是通過(guò)信訪(fǎng)收集社情民意，匯總社會(huì)不同層面、不同群體的利益訴求，形成合理化意見(jiàn)建議和形勢(shì)分析，一方面為黨委、政府提供科學(xué)決策參考，另一方面為信訪(fǎng)人提供政策咨詢(xún)服務(wù)。

3.信訪(fǎng)功能要界定。具體要實(shí)現(xiàn)“一收一放”：“一收”，就是收攏信訪(fǎng)工作作為承載化解社會(huì)矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能，把不應(yīng)有的職能從信訪(fǎng)工作中剝離出去，將矛盾糾紛引入法治化解決軌道；“一放”，就是放大信訪(fǎng)工作作為公民政治參與和利益表達(dá)的主渠道作用，使信訪(fǎng)工作回歸其法定職能，真正做到不越位、不錯(cuò)位、不缺位。

（二）信訪(fǎng)立法應(yīng)堅(jiān)持“四個(gè)原則”

1.要堅(jiān)持踐行法治精神，利于推動(dòng)信訪(fǎng)工作制度改革的原則。2.要堅(jiān)持有理推定，利于推動(dòng)“事要解決”的原則。3.要堅(jiān)持“雙向規(guī)范”，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的原則。4.要堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，維護(hù)信訪(fǎng)群眾合法權(quán)益的原則。

（三）信訪(fǎng)立法要解決“五個(gè)問(wèn)題”

1.解決越級(jí)上訪(fǎng)重復(fù)登記問(wèn)題。嚴(yán)格落實(shí)首辦責(zé)任制，引導(dǎo)基層切實(shí)把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到狠抓初信初訪(fǎng)辦理質(zhì)量上來(lái)，方能有效減少重復(fù)信訪(fǎng)、越級(jí)走訪(fǎng)。

2.解決纏訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)、非正常訪(fǎng)引發(fā)的“示范效應(yīng)”問(wèn)題。對(duì)纏訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)行為科學(xué)界定，區(qū)分與違法信訪(fǎng)的行為邊界。同時(shí)，對(duì)纏訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)、非正常上訪(fǎng)等違法信訪(fǎng)行為分別明確依法教育、規(guī)訓(xùn)、處理的責(zé)任單位，堅(jiān)決防止失之于寬、失之于軟。

3.解決上訪(fǎng)職業(yè)化問(wèn)題。進(jìn)一步明確責(zé)任、理清路子、準(zhǔn)確定性，做到有法可依、依法處置，絕不能亂開(kāi)口子，姑息遷就。

4.解決信訪(fǎng)終而不結(jié)問(wèn)題。通過(guò)立法，明確信訪(fǎng)終結(jié)范圍，只有無(wú)法進(jìn)入法定渠道的信訪(fǎng)事項(xiàng)，才能啟動(dòng)信訪(fǎng)辦理、復(fù)查、復(fù)核程序；嚴(yán)格信訪(fǎng)終結(jié)程序，對(duì)工作流程不規(guī)范的，制定并落實(shí)詳細(xì)的程序性規(guī)定；提高信訪(fǎng)終結(jié)質(zhì)量，凡是經(jīng)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府復(fù)查復(fù)核工作結(jié)構(gòu)審核認(rèn)定辦結(jié)或已經(jīng)復(fù)查復(fù)核終結(jié)備案的信訪(fǎng)事項(xiàng)，各級(jí)人民政府信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理，確保信訪(fǎng)程序一經(jīng)終結(jié)，信訪(fǎng)人心服口服，息訴罷訪(fǎng)。

5.解決群眾信訪(fǎng)不信法問(wèn)題。關(guān)鍵是要提高司法的權(quán)威性和公信力，讓當(dāng)事人切實(shí)感到只要依法按程序就能公正有效解決問(wèn)題。要將信訪(fǎng)立法同司法體制改革結(jié)合起來(lái)，真正把部分社會(huì)矛盾的解決導(dǎo)向司法渠道，實(shí)現(xiàn)以法定途徑優(yōu)先，司法救濟(jì)與行政救濟(jì)同樣管用的效果。