彭軍　唐震宇

【摘要】劃定生態(tài)控制線是保障城市基本生態(tài)安全，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)性、完整性和連續(xù)性，優(yōu)化國土空間格局，引導(dǎo)城市健康、精明發(fā)展的有效手段。隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入，對生態(tài)控制線的實(shí)操性要求越來越高。本文通過對生態(tài)控制線實(shí)踐的分析總結(jié)，提出對生態(tài)控制線劃定工作的建議：強(qiáng)化城市發(fā)展需求研究、針對劃定目標(biāo)及自然環(huán)境特征優(yōu)化劃定對象識別、借助“多規(guī)合一”開展生態(tài)控制線劃定工作、增強(qiáng)生態(tài)控制線范圍內(nèi)“用”的引導(dǎo)。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)控制線；實(shí)操性；動態(tài)調(diào)整；因地制宜

改革開放以來，中國在社會、經(jīng)濟(jì)等多方面取得了舉世矚目的成就。但粗放式城鎮(zhèn)化模式、“唯GDP論”的政績考核模式以及“先污染后治理”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀所積累的問題與矛盾日益突出。黨的十八大正式提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出 “要堅(jiān)定不移地實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全空間規(guī)劃體系，科學(xué)合理布局和整治生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”重要發(fā)展戰(zhàn)略。

生態(tài)控制線，即是為了保障城市基本生態(tài)安全，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)性、完整性和連續(xù)性，防止城市無序蔓延，在尊重城市自然生態(tài)系統(tǒng)和合理環(huán)境承載力的前提下，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際情況劃定的保護(hù)范圍界限[1]，是我國當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。當(dāng)前已形成各地區(qū)城市共同認(rèn)可的劃定工作的方法，但隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入，對生態(tài)控制線的實(shí)操性要求越來越高，不同地形、氣候、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展階段、發(fā)展規(guī)模的城市對生態(tài)控制線的劃定的要求存在差別。

1、生態(tài)控制線實(shí)踐情況

1.1 國外相關(guān)概念發(fā)展

國外無明確的“生態(tài)控制線”的概念，相關(guān)概念可追溯至美國19世紀(jì)中期的城市公園運(yùn)動，以及20世紀(jì)30年代英國倫敦提出“綠帶”政策、20世紀(jì)70年代美國提出城市增長邊界（Urban Growth Boundary，簡稱UGB），和20世紀(jì)90年代北美地區(qū)提出以綠色基礎(chǔ)設(shè)施（GI）為代表的“精明保護(hù)”理念 [2]。上述理念的提出和實(shí)踐，為我國生態(tài)控制線的概念的提出提供了理論基礎(chǔ)和借鑒經(jīng)驗(yàn)。

1.1.1 城市公園運(yùn)動

城市公園運(yùn)動發(fā)源于19世紀(jì)后期紐約中央公園的修建。美國經(jīng)歷了兩次工業(yè)革命，城市的人口和土地規(guī)模迅速膨脹，導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施的落后和環(huán)境質(zhì)量的惡化，不同種族、文化、信仰的人群集聚在同一混亂的城市，城市內(nèi)部矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。在此背景下，紐約州議會于1853年批準(zhǔn)了在曼哈頓建立中央公園，以提供一個(gè)可休閑、運(yùn)動、交流同時(shí)改善城市環(huán)境質(zhì)量的綠色公共空間，中央公園的建立對緩解城市矛盾的效果明顯，之后，美國多個(gè)城市掀起了建設(shè)城市公園的高潮[3]。

1.1.2 “綠帶”政策

1935年大倫敦地區(qū)規(guī)劃委員會首次提出環(huán)倫敦都市綠帶概念，1938年英國制定《綠帶法》，用法律形式保護(hù)倫敦和附近各郡城市周圍的大片地區(qū)，限制城市用地過渡擴(kuò)張。二戰(zhàn)后，為疏解倫敦、曼切斯特等大城市的人口壓力，英國采取以“衛(wèi)星城”的模式開展新城建設(shè)，在此背景下提出了大倫敦規(guī)劃，將倫敦行政區(qū)周圍劃分四個(gè)環(huán)線地帶，由內(nèi)向外依次為內(nèi)城環(huán)、近郊環(huán)、綠帶環(huán)、農(nóng)業(yè)環(huán)，其中第三層“綠帶環(huán)”寬度為11至16公里，作為倫敦的農(nóng)業(yè)和休憩地區(qū)，實(shí)行嚴(yán)格的開發(fā)控制，保持綠帶的完整性，阻止城市的過度蔓延[4]。

1.1.3 城市增長邊界（UGB）

城市增長邊界就是城市土地和農(nóng)村土地的分界線 ，其概念最早是由美國俄勒岡州的塞勒姆市提出的，其目標(biāo)可以概括為：保護(hù)基本農(nóng)田、提供充足的公共設(shè)施、減少空氣、水和土地的污染、圈定明確的城區(qū)邊界。其劃定方法是通過控制城市非建設(shè)用地來達(dá)到控制城市建設(shè)用地的目的[5]。

1.1.4 綠色基礎(chǔ)設(shè)施（GI）“精明保護(hù)”

20世紀(jì)90年代在北美地區(qū)逐漸形成一種以綠色基礎(chǔ)設(shè)施（Green Infrastructure，簡稱GI）為代表的，將土地保護(hù)與發(fā)展結(jié)合的“精明保護(hù)”理論。GI提出了采用高效的有彈性的生態(tài)保護(hù)框架，并在此基礎(chǔ)上評價(jià)保護(hù)優(yōu)先級以便于實(shí)施管理的新思路。通過保護(hù)整體景觀格局的關(guān)鍵“樞紐”（hubs）和“連接廊道”（links）來實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展[6]。

1.2 國內(nèi)生態(tài)控制線實(shí)踐

國內(nèi)生態(tài)控制線相關(guān)研究廣泛興起于2005年之后。核心理論引用國外的“綠帶”、“UGB”、“精明保護(hù)”等理念，結(jié)合國內(nèi)實(shí)情，從城市邊界的“精明增長”和對重要資源的“精明保護(hù)”正反兩方面控制城市蔓延和保護(hù)土地資源[2]。深圳、廣州、武漢、廈門、東莞、無錫、長沙等城市相繼開展了生態(tài)控制線的劃定工作。2013年，廣東率先提出全省推廣生態(tài)控制線劃定，省住建廳于2014年出臺《廣東省城市生態(tài)控制線劃定工作指引》，指導(dǎo)生態(tài)控制線的劃定工作。

1.2.1 深圳市生態(tài)控制線劃定

深圳在2005年率先劃定了生態(tài)控制線。經(jīng)過連續(xù)多年快速擴(kuò)張，城市發(fā)展受到土地和發(fā)展空間、能源和水資源、城市人口承載力和環(huán)境承載力等“四個(gè)難以為繼”的制約[7]。劃定生態(tài)控制線，在生態(tài)約束條件下走可持續(xù)的、和諧發(fā)展的道路是必然的選擇。

深圳借鑒引用國外“綠帶”、“UGB”、“精明保護(hù)”等理念的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合市域詳細(xì)的生態(tài)本底摸查，將市域內(nèi)一級水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、森林及郊野公園、坡度大于25%的山林地、特區(qū)內(nèi)海拔高于50米特區(qū)外海拔高于80米的高地、主干河流、水庫、濕地、島嶼、濱海陸域、生態(tài)廊道和綠地等總計(jì)974平方公里（約占市域面積50%）用地納入生態(tài)控制線。通過“同線不同地”的原則將各要素融合形成統(tǒng)一邊界的生態(tài)管控界線，出臺《深圳市生態(tài)控制線管理規(guī)定》，以法律的形式強(qiáng)化生態(tài)控制線的管控措施。以“保持控制線內(nèi)總量規(guī)模不減”為基本原則，根據(jù)實(shí)際的發(fā)展條件和需求的變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。2013年開展生態(tài)控制線進(jìn)行優(yōu)化工作，調(diào)入山體林地和公園綠地等生態(tài)用地約l 5 平方公里，調(diào)出基本生態(tài)控制線劃定前已建成的工業(yè)區(qū)、公益性及市重大項(xiàng)目建設(shè)用地約15平方公里[7]。

1.2.2 國內(nèi)其他城市生態(tài)控制線劃定

國內(nèi)其他城市生態(tài)控制線劃定基本以深圳為藍(lán)本，主要集中在珠三角、華東、華中地區(qū)的發(fā)達(dá)城市。

2、生態(tài)控制線劃定工作中存在的問題

經(jīng)過近年的實(shí)踐，國內(nèi)生態(tài)控制線的劃定方法已形成一定制式。2014年廣東省住建廳出臺的《廣東省城市生態(tài)控制線劃定工作指引》（以下簡稱《指引》），將近年來國內(nèi)生態(tài)控制線實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行匯總和總結(jié)，形成一部較為系統(tǒng)、全面的指導(dǎo)生態(tài)控制線劃線劃定工作的工作指引。但該指引的劃定內(nèi)容靈活性不足，在面對不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和階段，不同等級和規(guī)模，不同地形和氣候的城市時(shí)，不能與各城市發(fā)展需求契合。具體表現(xiàn)在劃定目的、劃定對象識別、劃定邊界落定以及管控措施制定四個(gè)方面。

2.1核心劃定目的不明確

《指引》中對劃定的目的概述為 “進(jìn)一步明確城市開發(fā)建設(shè)的邊界，防止城市無序蔓延，引導(dǎo)城市健康發(fā)展及精明增長”，缺乏對所處不同的發(fā)展背景下的城市發(fā)展需求與生態(tài)管控之間關(guān)系的研究，各城市的生態(tài)控制線的劃定的核心目的不明確。

筆者認(rèn)為，一線城市、城鎮(zhèn)化率領(lǐng)先的城市，更側(cè)重“防止城市無需蔓延”，以保護(hù)城市生態(tài)空間底線不被侵蝕；二三線城市、城鎮(zhèn)化率中等的城市，更側(cè)重“引導(dǎo)城市健康發(fā)展及精明增長”，以避免快速發(fā)展階段重走彎路；經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后、城鎮(zhèn)化率較低的城市，更側(cè)重“進(jìn)一步明確城市開發(fā)建設(shè)的邊界”，以確定未來城市拓展方向。

2.2劃定對象識別無針對性

《指引》中將劃定對象歸納為“生態(tài)保育用地”、“休閑游憩用地”、“安全防護(hù)用地”和“墾殖生產(chǎn)用地”[9]四大類，主要包括：水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、一定坡度和高度的山地及高地、主干河流、水庫、濕地、島嶼、濱水陸域、森林及郊野公園、風(fēng)景名勝區(qū)、高速公路、快速路、鐵路以及重大市政公用設(shè)施的防護(hù)綠地、生態(tài)廊道和綠地、集中成片的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等。劃定對象內(nèi)容全面，但對不同城市所處的自然環(huán)境特征和各城市不同的劃定目的缺乏針對性。

筆者認(rèn)為，以保護(hù)城市底線生態(tài)空間、提升城市環(huán)境品質(zhì)為目的的城市，應(yīng)針對城市核心生態(tài)要素和可用作為城市綠色開敞空間的斑塊的進(jìn)行識別；以引導(dǎo)城市健康、精明快速拓展為目的的城市，應(yīng)針對城市快速發(fā)展對用地的實(shí)際需求，減少生態(tài)控制線對城市空間拓展的掣肘；以明確城市禁建區(qū)為目的的城市，應(yīng)針對“生態(tài)保育用地”的核心生態(tài)要素進(jìn)行識別；以山地、丘陵為主的城市，應(yīng)針對適宜建設(shè)用地較少的實(shí)際，減少與用地需求的沖突；河流、湖泊眾多以及海濱城市，應(yīng)針對不同區(qū)位、與建成區(qū)的關(guān)系、功能、規(guī)模、生態(tài)價(jià)值等進(jìn)行識別，兼顧水資源的保護(hù)與利用。

2.3劃線邊界落定不精確

《指引》提出采用“多規(guī)合一”的基本思路，將不同劃定對象分別從不同部門的專業(yè)規(guī)劃中進(jìn)行提取，通過GIS平臺進(jìn)行要素疊加融合。當(dāng)前的國土、環(huán)保、林業(yè)、規(guī)劃等部門的資料存在格式、精確度、坐標(biāo)系、年代的不統(tǒng)一，疊加融合必然存在部分劃定對象邊界與實(shí)際存在誤差，降低了生態(tài)控制線的科學(xué)性和合理性。

2.4管控措施與城市實(shí)際發(fā)展需求存在脫節(jié)

《指引》將劃定對象按對區(qū)域生態(tài)安全格局的重要性劃分為“一級管控區(qū)”和“二級管控區(qū)”。一級管制區(qū)內(nèi)，實(shí)行最嚴(yán)格的管控，除生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程以及其他與生態(tài)保護(hù)及修復(fù)不沖突和必要的項(xiàng)目外，不得進(jìn)行其他項(xiàng)目的建設(shè)，對管控區(qū)范圍內(nèi)與生態(tài)保護(hù)及修復(fù)無關(guān)的項(xiàng)目進(jìn)行逐步清退；二級管控區(qū)管控嚴(yán)格程度相對較低，在一級管控區(qū)內(nèi)允許的項(xiàng)目上，增加農(nóng)村生產(chǎn)生活相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，除此之外其他確實(shí)需要建設(shè)的項(xiàng)目，需要按相關(guān)程序經(jīng)市政府同意方可進(jìn)行。管控措施側(cè)重于生態(tài)保護(hù)，對生態(tài)控制線范圍內(nèi)的農(nóng)村居民點(diǎn)的處理、生態(tài)管控與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的結(jié)合、城市范圍內(nèi)生態(tài)板塊的合理利用等城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際需求的適應(yīng)性不足。

3、生態(tài)控制線劃定工作的建議

綜合對生態(tài)控制線概念發(fā)展的認(rèn)識及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的分析，從增強(qiáng)生態(tài)控制線實(shí)操性的角度出發(fā)，提出生態(tài)控制線劃定工作的四點(diǎn)建議：

3.1強(qiáng)化城市發(fā)展需求研究

從城市自身的區(qū)域地位、發(fā)展階段、發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢等多角度分析城市的發(fā)展需求，研究城市發(fā)展需求與生態(tài)管控之間的關(guān)系，通過發(fā)展需求判定生態(tài)控制線的核心劃定目的。

3.2針對劃定目標(biāo)及自然環(huán)境特征優(yōu)化劃定對象識別

在明確的生態(tài)控制線劃定目標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市的地形地貌、氣候條件、生態(tài)要素分布特征，有針對性選取劃定對象，使生態(tài)控制線能夠“因地制宜”，達(dá)到與城市發(fā)展需求契合。

3.3 借助“多規(guī)合一”開展生態(tài)控制線劃定工作

借助各地開展的“多規(guī)合一”工作的契機(jī)開展生態(tài)控制線劃定工作，或通過“動態(tài)調(diào)整”機(jī)制，開展生態(tài)控制線調(diào)整工作，減少因部門間的專業(yè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一導(dǎo)致的劃線邊界落定不精準(zhǔn)。

3.4增強(qiáng)生態(tài)控制線范圍內(nèi)“用”的引導(dǎo)

在制定生態(tài)管控“負(fù)面清單”的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際發(fā)展需求和條件細(xì)化“準(zhǔn)入清單”，并根據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略、現(xiàn)有政策、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃等內(nèi)容，細(xì)化農(nóng)村居民點(diǎn)的處理、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)管控的結(jié)合、建成區(qū)內(nèi)生態(tài)板塊的合理利用等內(nèi)容。

結(jié)語：

在生態(tài)文明建設(shè)城市發(fā)展理念不斷深入的重要時(shí)期，增強(qiáng)生態(tài)控制線的實(shí)操性是實(shí)現(xiàn)劃定目標(biāo)的重要保障。因此，應(yīng)依據(jù)“因地制宜”、“動態(tài)調(diào)整”兩大核心原則，不斷提升生態(tài)控制線與城市發(fā)展的契合度，保障城市健康、精明發(fā)展。

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