劉洪林

摘要：PPP模式能夠積極地促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。PPP模式的順利開(kāi)展需要完善的政府政策和體制來(lái)支持，PPP模式應(yīng)建立合理有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、激勵(lì)互存機(jī)制，將政府的支出責(zé)任納入到政府的財(cái)務(wù)規(guī)劃中。本文對(duì)此進(jìn)行了一些有益探討，以供參考。

關(guān)鍵詞：PPP模式；政府性債務(wù)；財(cái)務(wù)規(guī)劃；預(yù)算機(jī)制

目前政府采購(gòu)或公共投資的過(guò)程中存在著預(yù)算超支、進(jìn)度超期、效率較低等現(xiàn)象。通過(guò)對(duì)比，PPP（公私合作伙伴關(guān)系、政府與社會(huì)資本合作）模式具有很大的優(yōu)勢(shì)，不但可以推進(jìn)項(xiàng)目的執(zhí)行、降低項(xiàng)目的成本，而且還能提升項(xiàng)目質(zhì)量和完善公共管理。目前，在我國(guó)推行PPP模式具有現(xiàn)實(shí)需求和深層改革意義。根據(jù)我國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)劃，政府的投資越來(lái)越大，而政府的債務(wù)也隨之增加。一方面，城鎮(zhèn)新規(guī)劃需要大量資金，另一方面政府融資管控不嚴(yán)，積累大量的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，所以，政府迫切需要完善相應(yīng)的融資體系。當(dāng)前，我國(guó)的PPP模式還具有很大的發(fā)展空間。PPP模式的大范圍應(yīng)用能夠適當(dāng)?shù)販p緩政府的債務(wù)壓力和解決部分城鎮(zhèn)化投資需求。從總體發(fā)展的角度來(lái)看，政府的融資體系缺乏市場(chǎng)和預(yù)算約束，管理還不是特別規(guī)范。推行PPP模式可以提升政府的治理水平和推進(jìn)市場(chǎng)化改革，同時(shí)，PPP模式還可改變以往單一年度的預(yù)算收支管理機(jī)制，逐漸向長(zhǎng)遠(yuǎn)的財(cái)務(wù)規(guī)劃轉(zhuǎn)換。

PPP模式在實(shí)施過(guò)程中存在著很多爭(zhēng)議，它的投資只是財(cái)政投入的補(bǔ)充并不是代替。我國(guó)推行PPP模式能夠推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但并不代表政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和支出責(zé)任的轉(zhuǎn)移。目前，我國(guó)地方政府性債務(wù)還沒(méi)有納入到全面預(yù)算，也沒(méi)有構(gòu)建相應(yīng)的跨年度預(yù)算機(jī)制，加重了地方政府財(cái)務(wù)負(fù)債管理的工作。目前，我國(guó)主要以年度預(yù)算為主，長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃剛開(kāi)始推行。所以，必須明確PPP模式的政府性財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和支出責(zé)任，將PPP模式置于長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃和預(yù)算工作中。

一、PPP模式的政府性債務(wù)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和分類(lèi)預(yù)算

（1）構(gòu)建政府性債務(wù)理清與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。PPP模式的項(xiàng)目合約大部分是不完全契約，在效率和風(fēng)險(xiǎn)中存在著極大的不確定性。PPP模式的合作項(xiàng)目在各個(gè)階段都需要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段就有設(shè)計(jì)不當(dāng)、成本超支等風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目執(zhí)行階段存在原材料供應(yīng)和價(jià)格變化、工期延誤和環(huán)境污染等風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目的生命周期內(nèi)就有政策變化、通貨膨脹等風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府與私人部門(mén)的博弈是必然存在的。為了使項(xiàng)目具有可行性，政府通常都需要提供融資、擔(dān)保和補(bǔ)貼等方面的支持，這些責(zé)任就形成了政府的隱藏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如若不能合理地處理這些債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)導(dǎo)致政府通過(guò)PPP模式分離債務(wù)的愿望落空。如果將項(xiàng)目完全市場(chǎng)化運(yùn)作，可一定程度上降低政府債務(wù)，但體系完善的PPP項(xiàng)目不一定能減少政府的支出責(zé)任。大部分PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任能否減少，取決于政府承擔(dān)的隱性債務(wù)或責(zé)任，但是并不是說(shuō)政府就應(yīng)該將這些風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給私人。如果那樣，就會(huì)造成合作不能繼續(xù)，一方也不可能把控所有的風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)導(dǎo)致政府和私人雙輸?shù)木置?。PPP模式的理念就是雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和共同發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，政府在提高效率的時(shí)候，私人則通過(guò)自身的管理和創(chuàng)新能力來(lái)收獲相應(yīng)的利益。所以，PPP項(xiàng)目注重風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)和合理的治理機(jī)制，而不是將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。因此，從長(zhǎng)期預(yù)算管理來(lái)分析，對(duì)于大部分PPP項(xiàng)目而言，PPP項(xiàng)目能否減少政府的支出責(zé)任，和其交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制有著緊密聯(lián)系。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP的重要保障，分擔(dān)措施取決于決策者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和正確認(rèn)識(shí)。PPP模式的目的是提升效率、提高社會(huì)福利，通過(guò)合作創(chuàng)新、減少政府總債務(wù)。所以，PPP模式不應(yīng)著眼于短期內(nèi)減少政府債務(wù)，而應(yīng)將其支出責(zé)任納入到長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃中進(jìn)行規(guī)范化管理。

（2）對(duì)債務(wù)進(jìn)行分類(lèi)管理和預(yù)算。根據(jù)政府還款來(lái)源，將PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任進(jìn)行劃分，以便更符合預(yù)算安排。第一，對(duì)于收益能夠完全覆蓋投入成本的PPP項(xiàng)目，應(yīng)采取使用者付款的市場(chǎng)化模式，將政府債務(wù)轉(zhuǎn)移為企業(yè)債務(wù)，不歸入政府債務(wù)和預(yù)算管理的范圍，政府只是起到監(jiān)管的作用。第二，對(duì)于還款來(lái)源于政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的PPP項(xiàng)目，應(yīng)將債務(wù)歸入到專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)，納入基金預(yù)算的工作中，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制的目的。第三，對(duì)于有部分收益但不能完全覆蓋成本的PPP項(xiàng)目，應(yīng)在取得市場(chǎng)收益后，將短缺的成本歸入一般債務(wù)，進(jìn)行一般公共預(yù)算。第四，對(duì)于沒(méi)有收益的PPP項(xiàng)目，政府應(yīng)將其還債來(lái)源歸納到一般公共預(yù)算，作為一般債務(wù)，主要依靠地方稅收和上級(jí)轉(zhuǎn)移等渠道來(lái)支付。

二、財(cái)務(wù)規(guī)劃體系下PPP債務(wù)管理與預(yù)算機(jī)制

（1）重新塑造中央與地方財(cái)務(wù)關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系，統(tǒng)一安排稅收權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、舉債權(quán)，進(jìn)行強(qiáng)制預(yù)算約束，提高地方政府的治理能力。第一，調(diào)整相應(yīng)權(quán)利，對(duì)稅制進(jìn)行完善，增加地方政府稅源和資金，減少政府的部分支出責(zé)任。第二，積極引進(jìn)社會(huì)資本，強(qiáng)化地方政府的自主發(fā)債權(quán)，極力推動(dòng)PPP模式執(zhí)行。第三，在各政府建立財(cái)務(wù)平衡，加快PPP模式的推行，并統(tǒng)一安排稅收返還及轉(zhuǎn)移支付和國(guó)有資產(chǎn)的處置等問(wèn)題。第四，構(gòu)建PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)準(zhǔn)備金和風(fēng)險(xiǎn)基金機(jī)制，分類(lèi)構(gòu)建跨年度預(yù)算機(jī)制，合理分配政府支出責(zé)任。

（2）在推行PPP模式時(shí)，做好準(zhǔn)備工作，合理規(guī)劃和選擇適當(dāng)?shù)牟僮髂Ｊ剑瑯?gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和激勵(lì)并容的制度。第一，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需求，對(duì)所有的項(xiàng)目進(jìn)行分析梳理，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理編排。第二，合理執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和激勵(lì)機(jī)制，主要就是約定需求、融資方案和爭(zhēng)議解決等主要問(wèn)題。依照風(fēng)險(xiǎn)成本最低和風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，選擇合適的一方來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，保障雙方的利益。激勵(lì)私人主動(dòng)自覺(jué)地管理風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)私人進(jìn)行創(chuàng)新，控制總風(fēng)險(xiǎn)。

（3）依照PPP項(xiàng)目政府性債務(wù)的特殊性和可變性，將政府的支付責(zé)任一起置于長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃中進(jìn)行統(tǒng)一安排，加強(qiáng)權(quán)責(zé)發(fā)生制的資金負(fù)債管理工作。第一，將各類(lèi)PPP項(xiàng)目一起歸入到政府的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃之中，對(duì)財(cái)政的支出進(jìn)行合理分配安排。第二，構(gòu)建債務(wù)規(guī)?？刂坪头诸?lèi)管理機(jī)制，依照PPP項(xiàng)目?jī)攤鶃?lái)源進(jìn)行一般公共預(yù)算管理。綜合考慮國(guó)有資產(chǎn)以及各種隱藏負(fù)債等要素，及時(shí)向社會(huì)公布。在PPP項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中，嚴(yán)格控制分離政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)或債務(wù)，并不歸納到預(yù)算中。要支付的債務(wù)資金應(yīng)預(yù)先形成滾動(dòng)性預(yù)算安排，對(duì)一些隱藏債務(wù)采取表外披露的模式，并據(jù)實(shí)進(jìn)行表內(nèi)管理，歸納到財(cái)務(wù)預(yù)算中。