李嬌嬌

摘要：最低生活保障制度是我國社會(huì)保障體系最后一道防護(hù)線，目前社會(huì)保障體系已經(jīng)初步建立，并取得了一定的成效，但是，在農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施過程中也逐漸暴露出一些問題。本文通過研究河南省商丘市農(nóng)村最低生活保障實(shí)施過程中的保障對(duì)象的范圍、保障對(duì)象必須符合的條件、相應(yīng)的法律法規(guī)、農(nóng)村最低生活保障基金的運(yùn)營、監(jiān)督機(jī)制、發(fā)放的透明度等方面，對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度效果進(jìn)行評(píng)析，進(jìn)一步挖掘農(nóng)村最低生活保障實(shí)施效果的問題，并針對(duì)這些問題，提出相應(yīng)措施以完善農(nóng)村最低生活保障制度。

關(guān)鍵詞：商丘市；社會(huì)保障體系；農(nóng)村最低生活保障制度

當(dāng)今社會(huì)，農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡稱低保）越來越受到關(guān)注，發(fā)揮著越來越重要的作用。我國不斷努力使農(nóng)村最低生活保障走向制度化、正規(guī)化，但是隨著農(nóng)村低保制度發(fā)展，也顯現(xiàn)出許多不足。在政府對(duì)農(nóng)村低保制度逐步完善的背景下，近些年來，河南省在低保制度方面也取得了許多成就，但在實(shí)施過程中也存在許多不足，因此正確了解農(nóng)村貧困群體的基本需求和問題，以及農(nóng)村低保制度的制定和運(yùn)行情況、實(shí)施效果，進(jìn)而完善農(nóng)村低保制度，具有很強(qiáng)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村低保制度的建立與發(fā)展

2003年，民政部表示中西部沒有達(dá)到條件的地方不再實(shí)施農(nóng)村低保制度，只在發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)試行，提出整體推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設(shè)，進(jìn)一步探索城鄉(xiāng)一體化的最低保障生活政策；2005年中央政府在十一五規(guī)劃提出“有條件的地方要積極建立農(nóng)村最低生活保障制度”；2007年，黨中央和國務(wù)院決定在全國統(tǒng)一建立實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，這是第一份國家關(guān)于農(nóng)村低保制度下達(dá)的政策性文件。20lO年，在農(nóng)村低保方面，全國有2528.7萬戶，有5214萬人得到了農(nóng)村低保，受保人數(shù)比上年增長了9.5%，全國農(nóng)村發(fā)放農(nóng)村低保資金比上年同期提高了22.6%，而且全國農(nóng)村低保平均低保比去年增長了16.2元，全國農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平比上年提高了8.8%；2013年，全國有農(nóng)村低保對(duì)象2931.1萬戶、5388.0萬人，比上年同期增加43.5萬人，增長了O.8%，全年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村低保資金866.9億元，比上年增長20.7%，其中中央補(bǔ)助資金612.3億元，占總支出的70.6%；2013年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)2434元每人每年，比上年提高366元，增長17.7%，全國農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平116元，比上年增長11.7%。

數(shù)據(jù)表明，目前全國受保人數(shù)越來越來多，我國農(nóng)村低保制度越來越完善

二、商丘市農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施措施

當(dāng)前，商丘市受保人數(shù)達(dá)到約31萬，約占全市農(nóng)業(yè)人口的5%，從而有效地保障了農(nóng)村貧困居民的基本生活，促進(jìn)了全市各項(xiàng)事業(yè)的持續(xù)良好發(fā)展。但是近幾年以來，商丘市低保制度出現(xiàn)低保覆蓋率低，受保人數(shù)少，以及商丘市的低保法律法規(guī)不完善等問題。

（1）嚴(yán)格按照程序，做到三個(gè)到位：受保對(duì)象的確定到位；做到透明操作；規(guī)范農(nóng)村低保檔案管理。

（2）進(jìn)行有效地監(jiān)督。在實(shí)施農(nóng)村低保制度的過程中，要及時(shí)采取監(jiān)督措施，保障受保居民的切身利益，維護(hù)我國社會(huì)長期穩(wěn)定發(fā)展。

（3）規(guī)范資金的發(fā)放與管理。農(nóng)村低保資金是用來保障農(nóng)村受保居民的基本生活的?？钯Y金，必須加強(qiáng)資金監(jiān)督管理工作，保證資金的專款專用，任何個(gè)人或者單位不得挪用。而審計(jì)部門要對(duì)資金使用進(jìn)行監(jiān)督和不定時(shí)抽查，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)上報(bào)。

三、商丘市農(nóng)村低保制度存在的問題及對(duì)策

1.商丘市農(nóng)村低保制度存在的問題

（1）農(nóng)村低保法律法規(guī)體系不完善。商丘市農(nóng)村低保制度從試點(diǎn)以來，一直缺少相應(yīng)的政策和法律保障，農(nóng)村低保制度的立法工作滯后于社會(huì)的需要。雖然國家在2007年頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，使農(nóng)村低保制度相對(duì)以前有很大的提高，但仍舊沒有嚴(yán)格意義上的法律法規(guī)。

（2）家庭收入難以精確界定。這個(gè)問題是全國范圍內(nèi)共有的問題，現(xiàn)在商丘市很多農(nóng)民外出打工，他們由于體力較弱或者缺乏一定勞動(dòng)技能，導(dǎo)致工作不穩(wěn)定，收入很難統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確。因此家庭收入存在著很多的不確定性。

（3）動(dòng)態(tài)管理機(jī)制不完善。雖然商丘市每年都會(huì)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，而且每年至少審核兩次。但管理部門沒有及時(shí)更替受保人員，只是參照上年名額進(jìn)行微調(diào)，使低保動(dòng)態(tài)管理流于形式。最近幾年，人員流動(dòng)頻繁，導(dǎo)致很難精確掌握低保對(duì)象家庭收支情況，難以根據(jù)受保人收入變動(dòng)，及時(shí)調(diào)整受保對(duì)象。

（4）農(nóng)村低保管理工作不規(guī)范。①監(jiān)督機(jī)制不完善。在對(duì)商丘市某村的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然政府設(shè)立了舉報(bào)電話、舉報(bào)郵箱等監(jiān)督途徑，但當(dāng)村民撥打電話，反映遇到的問題時(shí)，幾乎得不到回應(yīng)和有效的解決方案。②造假嚴(yán)重。由于農(nóng)村低保管理工作不規(guī)范，導(dǎo)致造假現(xiàn)象嚴(yán)重。

（5）農(nóng)村低保資金管理不到位。低保資金是低保實(shí)施的有效保證，商丘市農(nóng)村低保資金管理混亂，沒有明確的管理制度，監(jiān)管人員素質(zhì)普遍不高，管理機(jī)構(gòu)服務(wù)差，管理效率低下，缺乏有效監(jiān)督。

2.農(nóng)村低保制度問題的應(yīng)對(duì)措施

（1）建全農(nóng)村最低生活保障制度相關(guān)法律法規(guī)。要想真正解決農(nóng)村貧困的問題，相應(yīng)的法律保障是必不可少的，同樣，商丘市必須增強(qiáng)相應(yīng)的立法制度保障，以此為依據(jù)完善商丘市的農(nóng)村低保，規(guī)定低保工作中的處理方法和問題的處理方式，還要完善農(nóng)村低保監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)建立一些貼切實(shí)際、對(duì)農(nóng)村貧困居民有益、適當(dāng)創(chuàng)新的政策，使之更加具有靈活性。

（2）合理確定家庭收入水平。對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象家庭收入情況的確定，具有很大的作用，而商丘市要想準(zhǔn)確界定受保對(duì)象：要進(jìn)行合理的家庭收入水平調(diào)查，改進(jìn)家庭收入的計(jì)算方法，制定核算收入的標(biāo)準(zhǔn)，增加核算的準(zhǔn)確性；應(yīng)該進(jìn)一步完善農(nóng)村低保申請表和調(diào)查表格；進(jìn)一步逐戶來審核家庭收入的真實(shí)性；進(jìn)行公示，接受農(nóng)村居民的監(jiān)督。

（3）加強(qiáng)監(jiān)督管理機(jī)制。在商丘市，經(jīng)常存在關(guān)系戶、造假信息、漏報(bào)的情況。因此加強(qiáng)監(jiān)督是必不可少的，因此應(yīng)該積極完善農(nóng)村監(jiān)督管理體系，進(jìn)一步加強(qiáng)低保監(jiān)督管理。改善低保監(jiān)督管理體系設(shè)立由居民組成的委員會(huì)，代表村民的利益，更好地監(jiān)督農(nóng)村低保，從而使農(nóng)村低保制度更加公平。還要設(shè)立專門監(jiān)管部門，專門對(duì)商丘各地區(qū)進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)行不定期抽查。豐富監(jiān)督管理方法，可以建立獎(jiǎng)懲制度，對(duì)取得成效的進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于執(zhí)行不力的進(jìn)行懲罰。豐富監(jiān)督渠道，完善的監(jiān)督渠道對(duì)于低保有效運(yùn)行是必不可少的，只有讓每一個(gè)公民通過多種多樣的方式參與監(jiān)督，才能取得更好的效果。

（4）提高農(nóng)村低保制度運(yùn)行管理水平。第一，對(duì)低保對(duì)象做好動(dòng)態(tài)管理。需要做好對(duì)受保人員的每一階段的調(diào)查工作，如果其收入提高，則將其名額轉(zhuǎn)讓給他人實(shí)現(xiàn)對(duì)低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理。第二，商丘市應(yīng)該根據(jù)低保對(duì)象的身體健康狀況、家庭結(jié)構(gòu)等，即導(dǎo)致貧困的原因進(jìn)行分類，然后針對(duì)不同對(duì)象進(jìn)行不同標(biāo)準(zhǔn)的救助，從而提高農(nóng)村低保運(yùn)行管理水平。

（5）改善農(nóng)村低保資金管理機(jī)制。首先，需要增加更多渠道來籌集資金，如果僅僅依靠國家撥款根本不能滿足貧困居民的需求，需求不能滿足，則會(huì)制約農(nóng)村低保制度的發(fā)展，因此商丘市政府應(yīng)該通過捐贈(zèng)、鼓勵(lì)收入再分配等來增加農(nóng)村低保資金。其次，嚴(yán)格資金發(fā)放程序，每一步都需要有相應(yīng)的負(fù)責(zé)人，規(guī)范發(fā)放程序，保正資金發(fā)放到受助者手中。再次，規(guī)范資金領(lǐng)取程序，使程序有效進(jìn)行。最后也最重要的是，加強(qiáng)資金的監(jiān)督檢查，防止資金被違法人員濫用。

四、結(jié)論

本文通過詳細(xì)分析商丘市的一些農(nóng)村低保制度實(shí)施情況，指出商丘市在農(nóng)村低保制度方面存在的一些問題，進(jìn)而有針對(duì)性地提出完善農(nóng)村低保制度的措施：第一，建全農(nóng)村低保制度法律法規(guī)；第二，合理確定家庭收入水平；第三，加強(qiáng)監(jiān)督管理機(jī)制；第四，提高農(nóng)村低保制度運(yùn)行管理；第五，改善農(nóng)村低保資金管理機(jī)制?？偠灾?，我國的農(nóng)村低保制度基本已步上正軌，商丘市的農(nóng)村低保制度也在逐步完善，雖然在運(yùn)行中有許多的問題需要解決，但由于政府越來越重視，以及社會(huì)不斷發(fā)展，農(nóng)村低保制度存在的問題會(huì)不斷改進(jìn)，并發(fā)揮越來越重要的作用。