趙春艷

環(huán)境公益訴訟的那些“新、難”題

趙春艷

北京市第四中級(jí)人民法院民事審判庭庭長(zhǎng)馬軍提起他審理的第一起民事公益訴訟的時(shí)候，連連撓頭。他對(duì)本社記者坦言：“我做了近20年的法官，審理了那么多新奇特的民事案子，當(dāng)我們受理第一起訴訟時(shí)，我甚至又有睡不著覺(jué)的感覺(jué)。太多新問(wèn)題，相當(dāng)棘手！”

自2012年修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》中首次確立了民事公益訴訟制度到2015年最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，公益訴訟制度在立法和司法解釋層面基本上構(gòu)建形成。然而在起訴、審理的過(guò)程中依舊有很多從未遇到過(guò)的問(wèn)題，這讓起訴者和審理者都措手不及。

特殊“全新”的程序

北京市第四中級(jí)人民法院已經(jīng)審理了10起民事公益訴訟的案子，居全國(guó)法院之首。馬軍告訴記者，他參與了9件的審理。從2015年7月23日受理了第一件“廢渣填湖污染案”到“毒跑道案”的解決，每個(gè)案子都有它獨(dú)特的地方。

對(duì)于公益訴訟，馬軍認(rèn)為，公益訴訟的“公”就在于它保護(hù)的甚至可能是不特定的主體，整個(gè)公共社會(huì)的權(quán)利。保護(hù)的對(duì)象絕對(duì)區(qū)分于“私益”。

區(qū)別與普通民事訴訟中起訴的主體，公益訴訟只能是一些公益社會(huì)組織或者是檢察機(jī)關(guān)。馬軍說(shuō)，這些主體在這里面沒(méi)有私益權(quán)力的，只是法律賦予了這些社會(huì)組織發(fā)現(xiàn)了這些侵害公共利益的事情的時(shí)候他可以起訴，所以審理主體資格也是民事公益訴訟中需要關(guān)注的問(wèn)題。

在“騰格里沙漠污染案”中，提出該公益訴訟的中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱綠發(fā)會(huì)）的組織資格的審理曾歷三級(jí)法院，近一年時(shí)間。最后由最高人民法院最終裁定，綠發(fā)會(huì)有資格提起該案的公益訴訟。

綠發(fā)會(huì)的負(fù)責(zé)人馬勇告訴記者，由于訴訟提出的是8個(gè)案子，提交主體審查材料耗時(shí)又費(fèi)力，從民政局到法院，從北京到寧夏，復(fù)印了無(wú)數(shù)張證明?！皟H主體資格的證明材料就有20斤！”馬勇感嘆道。

“公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟相比，保護(hù)的是人之外和人生存息息相關(guān)的環(huán)境，整體的一個(gè)保護(hù)。這也是非常直觀的，最重大的公益訴訟的特點(diǎn)?！瘪R軍說(shuō)，正是這些特點(diǎn)導(dǎo)致了審理的過(guò)程也相當(dāng)特殊的“新”。

馬軍告訴記者，從整個(gè)訴訟起步一直到案件的審結(jié)，完全處在一個(gè)公開(kāi)的狀態(tài)下。這種公開(kāi)相當(dāng)“特殊”，馬軍說(shuō)：“一立案就要先向全社會(huì)發(fā)30天的公告。通過(guò)紙媒、網(wǎng)絡(luò)等公示，等有沒(méi)有其他人站出來(lái)說(shuō)這件事情?！彼f(shuō)，可能其他社會(huì)組織也要來(lái)，大家對(duì)這件事情都有一些線索和證據(jù)，就要拿出時(shí)間來(lái)等待其他 “原告”。

公告的目的不僅可以告知誰(shuí)可以來(lái)，又有向全社會(huì)宣示引起公眾注意的結(jié)果。另外，馬軍強(qiáng)調(diào)，案子立案后十天之內(nèi)先發(fā)函，但也是不審理。

由于涉及環(huán)境是否污染的復(fù)雜性，某一地域管理的多重性，發(fā)函的目的也告知所有管理機(jī)關(guān)訴訟相關(guān)事項(xiàng)是否和管理機(jī)關(guān)有關(guān)。馬軍告訴記者，某個(gè)破壞生態(tài)的案子，北京市四中院向14個(gè)行政機(jī)關(guān)發(fā)出了告知書(shū)，推動(dòng)這個(gè)案件的進(jìn)程。

“有建委、綠化、城管、市容、市政、土地、規(guī)委，等等，到底它是一個(gè)什么樣的權(quán)利？規(guī)劃里頭怎么考慮的？園林綠化中是否是濕地呀？你要不要保護(hù)？水利局說(shuō)這個(gè)水到底是不是你們保護(hù)范圍內(nèi)的？包括土地國(guó)土，這個(gè)土地性質(zhì)是誰(shuí)的？包括城管，城管因?yàn)樘幜P過(guò)他們車往這兒拉土，這個(gè)土到底有沒(méi)有問(wèn)題。類似于這些情況我們就全面地去了解?！瘪R軍一口氣說(shuō)了很多。

“除了告知和推動(dòng)以外，我們也希望行政部門(mén)能反饋意見(jiàn)?！瘪R軍告訴記者，通過(guò)“毒跑道”案件訴訟，推動(dòng)了一個(gè)整體的治理，就是北京所有中小學(xué)學(xué)校，要對(duì)校園塑膠跑道的安全負(fù)責(zé)，停止再新建，新建的話得出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)。

“相當(dāng)于預(yù)防的關(guān)口提前?！瘪R軍明確告訴記者，以前案件審結(jié)完畢后再發(fā)司法建議，這里公益訴訟更注重保護(hù)，預(yù)防整個(gè)環(huán)境，發(fā)函的同時(shí)也把整個(gè)環(huán)保的原則在這里執(zhí)行。

“公益訴訟還有個(gè)‘特殊’，就是有訴訟支持人?！瘪R軍說(shuō)，支持訴訟，可以提供證據(jù)、協(xié)助調(diào)查、發(fā)表意見(jiàn)，等等?！澳壳皩彽陌讣袊?guó)政法大學(xué)一家研究所支持訴訟，甚至出了鑒定費(fèi)。還有另外的律師事務(wù)所提出了很多法律意見(jiàn)?！?/p>

“法院在審理過(guò)程中本身是被動(dòng)的。但在審理公益訴訟時(shí)，法院就會(huì)變被動(dòng)為主動(dòng)，有所作為?！瘪R軍解釋，公益訴訟讓公眾參與進(jìn)來(lái)，共同來(lái)進(jìn)行，我們接受各個(gè)方面的意見(jiàn)。另外法院認(rèn)為如果原告不予維護(hù)公共利益，不足以消除損害、危險(xiǎn)，包括對(duì)于環(huán)境的這種損害，法院可以要求原告增加變更訴訟請(qǐng)求。

鑒定過(guò)程復(fù)雜而漫長(zhǎng)

2015年7月23日北京市第四中級(jí)人民法院受理了第一起民事公益訴訟。由于自當(dāng)年的1月1日開(kāi)始最高人民法院的有關(guān)公益訴訟司法解釋的出臺(tái)，公益組織經(jīng)過(guò)了半年左右的準(zhǔn)備后起訴到法院。

案件發(fā)生于2014年10月，在北京市昌平區(qū)都市芳園小區(qū)中，小區(qū)里有近200畝的湖泊濕地，后來(lái)開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司用各種建筑垃圾填滿了，周圍正常生長(zhǎng)的植物群落、生態(tài)遭到了破壞。

案件受理后，法院認(rèn)為首先界定是否是公益，是否破壞植物群落，是否是濕地等各種標(biāo)準(zhǔn)的界定因素。法院只能委托鑒定機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行一系列的鑒定。

馬軍告訴記者，他曾經(jīng)審理過(guò)復(fù)雜疑難的醫(yī)療、大型建筑等糾紛，鑒定資料有時(shí)候近一屋子的疊摞?！暗紱](méi)有感覺(jué)比這個(gè)復(fù)雜。”馬軍說(shuō)，污染認(rèn)定的過(guò)程就是一個(gè)非常體系化的綜合判斷。

馬軍當(dāng)時(shí)也到了鑒定現(xiàn)場(chǎng)。他告訴記者，當(dāng)日法院開(kāi)一輛車，車上下來(lái)3個(gè)法官，加上1個(gè)助理。鑒定機(jī)構(gòu)來(lái)了一輛中客車，一車幾十個(gè)鑒定人員。不僅包括鑒定的幾個(gè)專家，還有一些是專門(mén)搞技術(shù)的。

馬軍向記者描述，這些技術(shù)人員要做幾十個(gè)點(diǎn)打眼，下沉，之后要泥土取樣、水文測(cè)量、動(dòng)植被考察，看是否有重金屬，各種金屬都要進(jìn)行檢測(cè)。最后那個(gè)單子長(zhǎng)長(zhǎng)的一篇，各種金屬含量的測(cè)定，以及哪些金屬是不是超標(biāo)了，這僅僅是鑒定當(dāng)中最基礎(chǔ)的鑒定。

“我往這兒倒一盆水容易，我要怎么把這個(gè)水里的東西跟地面滲漏下去的這一塊治理好，這個(gè)污水給它治理好，可就太難了?！瘪R軍說(shuō)，鑒定的第一步是要進(jìn)行整個(gè)的測(cè)評(píng)，第二步治理的方案更難了，它是一個(gè)體系化的方案。

這起“廢渣填湖案”從受理到目前已經(jīng)近兩年，鑒定的第一步結(jié)論還沒(méi)有出來(lái)。馬軍告訴記者，他也了解過(guò)全國(guó)很多環(huán)境公益訴訟的案例，很多都停留擱置在鑒定的過(guò)程中?；蛘邿o(wú)人出具鑒定費(fèi)，或者鑒定過(guò)程的復(fù)雜多變等多種因素導(dǎo)致公益訴訟的整個(gè)過(guò)程延長(zhǎng)。

“落地難”的執(zhí)行

環(huán)境公益訴訟糾紛審理不僅是確認(rèn)損害，還要修復(fù)治理。要治理，這也是和傳統(tǒng)訴訟的區(qū)別之一。馬軍告訴記者，這類訴訟最終需要有未來(lái)的解決機(jī)制，而這又是一個(gè)體系化的機(jī)制。

馬軍認(rèn)為，目前國(guó)內(nèi)的民事環(huán)境公益訴訟一些地方做出了判決，但判決后里面的給付到哪里去，如何使用，誰(shuí)去使用，怎么監(jiān)督，都是問(wèn)題。他曾多次研究過(guò)相關(guān)案例的判決書(shū)，判決賠償修復(fù)治理的款項(xiàng)判到法院指定的賬戶。也就是款項(xiàng)專款專用，還有是指定的賬戶兩層含義。

判決后如何執(zhí)行、如何管理讓馬軍等法官很為難?！斑厡忂叞l(fā)愁，睡不著覺(jué)，一想到這件事情就覺(jué)得很痛苦，因?yàn)槟悴恢滥阆乱徊皆撛趺崔k。”馬軍說(shuō)，目前還沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)可遵照?qǐng)?zhí)行。

針對(duì)這種情況，目前北京市第四中級(jí)人民法院的做法也是多從調(diào)解解決先入手。馬軍告訴記者，調(diào)解有它的優(yōu)勢(shì)，被告直接就可以履行，就執(zhí)行了。目前已經(jīng)調(diào)解成功的和正在調(diào)解的幾件案子都有這個(gè)特點(diǎn)。其中“毒跑道案件”綠發(fā)會(huì)起訴后涉案的幼兒園將其旗下所有塑膠跑道全部拆除。另外也有的正在調(diào)解過(guò)程當(dāng)中，進(jìn)行異地的修復(fù)或者其他工作都試著去做。

法院方面也提出了相應(yīng)的司法建議，如加強(qiáng)公益訴訟案件費(fèi)用保障與資金賬戶的建立，通過(guò)多種途徑，建議在環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)、公益組織等建立專項(xiàng)資金賬戶或公益訴訟基金。

馬軍說(shuō)，通過(guò)多種途徑，力爭(zhēng)建立專項(xiàng)資金賬戶或公益訴訟基金，以確保賠償金能夠形成環(huán)境專項(xiàng)資金“蓄水池”和支持環(huán)境民事公益訴訟的“供水池”。同時(shí)，建議設(shè)立具有專業(yè)技術(shù)能力，能夠?qū)ｉT(mén)執(zhí)行生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)工程修復(fù)的機(jī)構(gòu)，對(duì)造成的環(huán)境損害予以全面修復(fù)，綜合治理。

另外，馬軍認(rèn)為，引入懲罰性賠償能夠適當(dāng)?shù)亟鉀Q相關(guān)問(wèn)題。他說(shuō)，在環(huán)境民事公益訴訟中引入懲罰性賠償不僅符合懲罰性賠償成立的要件，還發(fā)揮預(yù)防遏制環(huán)境侵權(quán)的功能。司法實(shí)踐中，一方面完全將公益訴訟賠償與社會(huì)組織隔離，其能夠使社會(huì)組織提起公益訴訟真正公益化；另一方面法院面臨無(wú)法管理恢復(fù)原狀的賠償與懲罰性賠償?shù)馁M(fèi)用的問(wèn)題。

因此法院建議成立專項(xiàng)公益訴訟賠償管理基金進(jìn)行賠償費(fèi)用管理，并設(shè)立監(jiān)管組織，將懲罰性賠償與補(bǔ)償性賠償?shù)目铐?xiàng)統(tǒng)一管理、使用，建立完善公益賠償功能與修復(fù)功能相結(jié)合的制度。