窮怕了？“小官巨貪”的荒唐邏輯

近年來，盡管中央大力治理小官貪腐問題，然而“小官巨貪”現象仍層出不窮。當前，小官貪腐分布極廣，方式較以往更隱蔽、危害更大，呈現出新特征。要治理小官貪腐現象，前提是準確認識該現象的制度邏輯。

小官貪腐三大表現

小官“巨貪”和“大官大貪”的腐敗機制不太一樣，有其特殊性。由于一些地區(qū)基層干部貪腐現象極為普遍，人們便對此見怪不怪，乃至成了地方性的“共識”

當前，小官貪腐分布極為廣泛，主要表現為以下幾個方面：

一是公權私用，在國家政策執(zhí)行過程中謀取私利。這是表現最為普遍，也是危害最大的一種小官貪腐行為。

首先，公權私用表現為選擇性執(zhí)法，利用執(zhí)行國家政策的實權吃、拿、卡、要。比如，一些基層工作人員在稅費征收、計劃生育、治理違建、環(huán)境執(zhí)法等政策執(zhí)行領域，利用上下級之間信息不對稱的客觀現實，濫用一線執(zhí)法的自由裁量權，對那些不給好處的個人和企業(yè)重罰，而對那些有利益輸送的法人則睜一只眼閉一只眼。

其次，公權私用表現為變通政策，在執(zhí)行國家政策過程中，形式上依法依規(guī)，實質上是以權謀私。很多具體政策的實施只有原則性要求，并沒有細致的操作細則，這為一些基層干部變通政策創(chuàng)造了條件。比如，農村低保名額的分配，由于大部分地區(qū)還未實現應保盡保，而符合低保政策要求的農戶比較多，使得人情保、關系保較為普遍。一些村莊直接將低保名額平均分配給每個村干部，然后由村干部具體決定由哪些農戶享受低保。

二是官商勾結，攫取公共利益。當前，一些社區(qū)和村干部本來就屬于鄉(xiāng)村能人，“富人治村”已甚為普遍。地方黨委政府本意是希望通過建設“雙強雙帶”基層組織來服務老百姓，鼓勵政治素質、發(fā)展能力較強的能力競選基層干部，使他們能夠帶頭致富、帶領群眾致富。

然而，現實中，一些小官過去是商人現因具備了基層干部身份，反而更容易攫取公共利益。比如，在新農村建設中承包工程，通過虛高建設成本而非法獲利；通過注冊虛假專業(yè)合作社套取國家扶持資金。

三是胡作非為，強人治村。在農業(yè)稅費改革之前，一些地方貫徹執(zhí)行國家政策較為困難，一些家族大、拳頭硬的村莊精英當選村干部，通過暴力威脅的手段收稅費、執(zhí)行計劃生育政策。這其中，少部分“強人”蛻化為敢于使狠、拉幫結派的惡霸勢力。

稅費改革后，雖然“強人治村”已無政策空間，但鄉(xiāng)村中的惡霸勢力卻并未清除。一些惡霸利用村民自治，通過暴力威脅、賄選、拉幫結派等手段當選為村干部，并在村干部任上揮霍、侵占集體財產，侵害群眾利益，甚至與黨委政府相對抗。比如，在征地拆遷過程中，一些惡霸村干部黑白通吃，他們與開發(fā)商合作，強拆民房，損害群眾利益。

小官貪腐三大新特征

總體上看，當前小官貪腐的方式相較以往更為隱蔽、危害也更大，呈現出新特征。

一是“小官巨貪”的趨勢越來越明顯。隨著新農村建設和新型城鎮(zhèn)化建設的持續(xù)推進，大量國家財政資金涌入農村，農村資源也不斷資本化，使得農村資源密集度不斷提高，一些看似不重要的職位也掌握了大量資源流量，小官也有了實權。

比如，城郊地區(qū)的拆遷辦主任、村干部，雖然職位不高，權力不大，卻是拆遷政策的直接操作者，而拆遷補償款卻涉及上億甚至十幾億的資金。近年來，全國各地發(fā)生過多起拆遷辦主任偽造拆遷材料騙取拆遷補償款的案件，涉及資金少則幾十萬，多則幾千萬。

二是窩案越來越多。無論是非法套取國家資金，還是瓜分、貪腐集體經濟，都非一個人所能為。因此，小官貪腐相當大比例是窩案。由于一些村官本來就是拉幫結派“組閣”競選上臺的，他們更容易集體作案。而涉及到套取國家資金，則需要經過多個程序，必然是窩案。近日，湖北襄陽查處了襄州區(qū)雙豐收農機專業(yè)合作社理事長宋濤套取農機補貼的案件，涉及農經站站長、農業(yè)局和財政局相關工作人員。

三是貪腐行為更具隱蔽性。直接吃、拿、卡、要，直接侵占集體財產，直接侵害農民利益的現象已經極為少見，小官貪腐的技術含量越來越高。

充分運用合法的自由裁量權為自己謀利。絕大多數政策實施都賦予了基層干部自由裁量空間，這為一些基層干部的貪腐行為提供了便利。

充分運用上下級之間信息不對稱的現實為己謀利。一般而言，上級部門不可能完全監(jiān)控基層干部的行為，而普通群眾又很難知道上級政策法規(guī)的具體內容，這就為一些基層干部的欺上瞞下行為提供了可能。

充分運用市場化的運作方式為己謀利。當前很多政策實施都要求進行市場化運作，盡管有公開招投標等程序要求，但這遠不能控制亦官亦商的基層干部行為。一些基層干部本身就是商人，在承包當地工程上有天時、地利、人和的優(yōu)勢。一些基層干部即便不是商人，承包商為了更方便施工，更易拿到工程款，也常常主動邀請基層干部“入伙”。

小官貪腐的內在發(fā)生機制

當前的小官貪腐已經不再局限于蠅頭小利，也不再明目張膽，而是充分利用了基層行政的復雜性、制度監(jiān)管的漏洞、政策實施的固有缺陷來謀取巨額利益。應該說，小官貪腐有其內在的發(fā)生機制，其中一些機制是古已有之，難以解決的，還有一些機制則是新制度環(huán)境造成的。

首先是鄉(xiāng)村利益共同體。在農村稅費改革之前，我國基本上是汲取型政權，各級政府需要從農村、農民身上收取稅費，因此，鄉(xiāng)村干部既是基層公共事務的服務者，也是基層政權的“代理人”，國家、鄉(xiāng)村干部和農民之間形成了相對穩(wěn)定的利益共同體。

一方面，國家借鄉(xiāng)村干部從地方汲取資源，鄉(xiāng)村組織獲取部分財政保障，部分鄉(xiāng)村干部在基層政權的默許下“搭車收費”，乃至謀取私利。另一方面，農民希望鄉(xiāng)村干部提供公共服務，也寄希望于通過鄉(xiāng)村干部的渠道向國家表達訴求，而鄉(xiāng)村干部則合法地從農民身上獲取好處。

當前，雖然國家不再寄希望于通過鄉(xiāng)村干部從農村汲取資源，但向農村輸入資源同樣需要鄉(xiāng)村干部的配合，于是，小官不再從農民身上汲取資源，卻從國家財政轉移支付中謀取利益，這主要表現為通過發(fā)補助、獎金的名義將公款私分，或借待客、跑項目、購物資等事項，虛列開支、虛報冒領。

其次是灰色利益鏈。當前，國家財政轉移支付主要分為兩種形式：一是普惠性的財政轉移支付，如種糧補貼、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等等；二是專項轉移支付，如新農村建設、水利工程、道路村村通、現代農業(yè)示范園、專業(yè)合作社補助等等。一般情況下，隨著政策制度的不斷完善，普惠性的財政轉移支付很難為小官貪腐提供機會。但是，專項轉移支付卻很容易為小官貪占、截留、私分、挪用，鄉(xiāng)村干部、不法商人之間甚至形成了灰色利益鏈條。

再次是監(jiān)管制度不健全。農村資源密集度的提高，調動了群眾參與自治的積極性，但是，也造成了部分地區(qū)村民自治的變異，群眾難以對村干部進行監(jiān)督。主要表現為：村民選舉過程中賄選現象嚴重，花費百萬甚至千萬競選村主任已不是新聞；黑惡勢力操縱選舉，“惡人治村”的現象在一些地區(qū)較為嚴重；村干部一言堂，剝奪群眾參與權、知情權、監(jiān)督權現象較為普遍。與此同時，既有的黨紀、政紀、法律存在監(jiān)管漏洞，小官貪腐處于失控狀態(tài)。

治理小官貪腐是一項系統(tǒng)工程，應該著眼于基礎。必須進一步打破鄉(xiāng)村利益共同體的格局，縮小鄉(xiāng)村兩級之間的利益交換空間，其關鍵是重新定位社區(qū)、村干部的職能。需要完善財政轉移支付方式，斬斷基層灰色利益鏈，發(fā)揮群眾自治組織在公共服務上的積極性。要建立村干部的常規(guī)監(jiān)察制度，對其經濟問題、職務行為進行審查，實行過程治理。

（《文化縱橫》2017年0 5期）