窮怕了？“小官巨貪”的荒唐邏輯

近年來，盡管中央大力治理小官貪腐問題，然而“小官巨貪”現(xiàn)象仍層出不窮。當(dāng)前，小官貪腐分布極廣，方式較以往更隱蔽、危害更大，呈現(xiàn)出新特征。要治理小官貪腐現(xiàn)象，前提是準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)該現(xiàn)象的制度邏輯。

小官貪腐三大表現(xiàn)

小官“巨貪”和“大官大貪”的腐敗機(jī)制不太一樣，有其特殊性。由于一些地區(qū)基層干部貪腐現(xiàn)象極為普遍，人們便對(duì)此見怪不怪，乃至成了地方性的“共識(shí)”

當(dāng)前，小官貪腐分布極為廣泛，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一是公權(quán)私用，在國(guó)家政策執(zhí)行過程中謀取私利。這是表現(xiàn)最為普遍，也是危害最大的一種小官貪腐行為。

首先，公權(quán)私用表現(xiàn)為選擇性執(zhí)法，利用執(zhí)行國(guó)家政策的實(shí)權(quán)吃、拿、卡、要。比如，一些基層工作人員在稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育、治理違建、環(huán)境執(zhí)法等政策執(zhí)行領(lǐng)域，利用上下級(jí)之間信息不對(duì)稱的客觀現(xiàn)實(shí)，濫用一線執(zhí)法的自由裁量權(quán)，對(duì)那些不給好處的個(gè)人和企業(yè)重罰，而對(duì)那些有利益輸送的法人則睜一只眼閉一只眼。

其次，公權(quán)私用表現(xiàn)為變通政策，在執(zhí)行國(guó)家政策過程中，形式上依法依規(guī)，實(shí)質(zhì)上是以權(quán)謀私。很多具體政策的實(shí)施只有原則性要求，并沒有細(xì)致的操作細(xì)則，這為一些基層干部變通政策創(chuàng)造了條件。比如，農(nóng)村低保名額的分配，由于大部分地區(qū)還未實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，而符合低保政策要求的農(nóng)戶比較多，使得人情保、關(guān)系保較為普遍。一些村莊直接將低保名額平均分配給每個(gè)村干部，然后由村干部具體決定由哪些農(nóng)戶享受低保。

二是官商勾結(jié)，攫取公共利益。當(dāng)前，一些社區(qū)和村干部本來就屬于鄉(xiāng)村能人，“富人治村”已甚為普遍。地方黨委政府本意是希望通過建設(shè)“雙強(qiáng)雙帶”基層組織來服務(wù)老百姓，鼓勵(lì)政治素質(zhì)、發(fā)展能力較強(qiáng)的能力競(jìng)選基層干部，使他們能夠帶頭致富、帶領(lǐng)群眾致富。

然而，現(xiàn)實(shí)中，一些小官過去是商人現(xiàn)因具備了基層干部身份，反而更容易攫取公共利益。比如，在新農(nóng)村建設(shè)中承包工程，通過虛高建設(shè)成本而非法獲利；通過注冊(cè)虛假專業(yè)合作社套取國(guó)家扶持資金。

三是胡作非為，強(qiáng)人治村。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前，一些地方貫徹執(zhí)行國(guó)家政策較為困難，一些家族大、拳頭硬的村莊精英當(dāng)選村干部，通過暴力威脅的手段收稅費(fèi)、執(zhí)行計(jì)劃生育政策。這其中，少部分“強(qiáng)人”蛻化為敢于使狠、拉幫結(jié)派的惡霸勢(shì)力。

稅費(fèi)改革后，雖然“強(qiáng)人治村”已無政策空間，但鄉(xiāng)村中的惡霸勢(shì)力卻并未清除。一些惡霸利用村民自治，通過暴力威脅、賄選、拉幫結(jié)派等手段當(dāng)選為村干部，并在村干部任上揮霍、侵占集體財(cái)產(chǎn)，侵害群眾利益，甚至與黨委政府相對(duì)抗。比如，在征地拆遷過程中，一些惡霸村干部黑白通吃，他們與開發(fā)商合作，強(qiáng)拆民房，損害群眾利益。

小官貪腐三大新特征

總體上看，當(dāng)前小官貪腐的方式相較以往更為隱蔽、危害也更大，呈現(xiàn)出新特征。

一是“小官巨貪”的趨勢(shì)越來越明顯。隨著新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，大量國(guó)家財(cái)政資金涌入農(nóng)村，農(nóng)村資源也不斷資本化，使得農(nóng)村資源密集度不斷提高，一些看似不重要的職位也掌握了大量資源流量，小官也有了實(shí)權(quán)。

比如，城郊地區(qū)的拆遷辦主任、村干部，雖然職位不高，權(quán)力不大，卻是拆遷政策的直接操作者，而拆遷補(bǔ)償款卻涉及上億甚至十幾億的資金。近年來，全國(guó)各地發(fā)生過多起拆遷辦主任偽造拆遷材料騙取拆遷補(bǔ)償款的案件，涉及資金少則幾十萬，多則幾千萬。

二是窩案越來越多。無論是非法套取國(guó)家資金，還是瓜分、貪腐集體經(jīng)濟(jì)，都非一個(gè)人所能為。因此，小官貪腐相當(dāng)大比例是窩案。由于一些村官本來就是拉幫結(jié)派“組閣”競(jìng)選上臺(tái)的，他們更容易集體作案。而涉及到套取國(guó)家資金，則需要經(jīng)過多個(gè)程序，必然是窩案。近日，湖北襄陽(yáng)查處了襄州區(qū)雙豐收農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社理事長(zhǎng)宋濤套取農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的案件，涉及農(nóng)經(jīng)站站長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)局和財(cái)政局相關(guān)工作人員。

三是貪腐行為更具隱蔽性。直接吃、拿、卡、要，直接侵占集體財(cái)產(chǎn)，直接侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象已經(jīng)極為少見，小官貪腐的技術(shù)含量越來越高。

充分運(yùn)用合法的自由裁量權(quán)為自己謀利。絕大多數(shù)政策實(shí)施都賦予了基層干部自由裁量空間，這為一些基層干部的貪腐行為提供了便利。

充分運(yùn)用上下級(jí)之間信息不對(duì)稱的現(xiàn)實(shí)為己謀利。一般而言，上級(jí)部門不可能完全監(jiān)控基層干部的行為，而普通群眾又很難知道上級(jí)政策法規(guī)的具體內(nèi)容，這就為一些基層干部的欺上瞞下行為提供了可能。

充分運(yùn)用市場(chǎng)化的運(yùn)作方式為己謀利。當(dāng)前很多政策實(shí)施都要求進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，盡管有公開招投標(biāo)等程序要求，但這遠(yuǎn)不能控制亦官亦商的基層干部行為。一些基層干部本身就是商人，在承包當(dāng)?shù)毓こ躺嫌刑鞎r(shí)、地利、人和的優(yōu)勢(shì)。一些基層干部即便不是商人，承包商為了更方便施工，更易拿到工程款，也常常主動(dòng)邀請(qǐng)基層干部“入伙”。

小官貪腐的內(nèi)在發(fā)生機(jī)制

當(dāng)前的小官貪腐已經(jīng)不再局限于蠅頭小利，也不再明目張膽，而是充分利用了基層行政的復(fù)雜性、制度監(jiān)管的漏洞、政策實(shí)施的固有缺陷來謀取巨額利益。應(yīng)該說，小官貪腐有其內(nèi)在的發(fā)生機(jī)制，其中一些機(jī)制是古已有之，難以解決的，還有一些機(jī)制則是新制度環(huán)境造成的。

首先是鄉(xiāng)村利益共同體。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，我國(guó)基本上是汲取型政權(quán)，各級(jí)政府需要從農(nóng)村、農(nóng)民身上收取稅費(fèi)，因此，鄉(xiāng)村干部既是基層公共事務(wù)的服務(wù)者，也是基層政權(quán)的“代理人”，國(guó)家、鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民之間形成了相對(duì)穩(wěn)定的利益共同體。

一方面，國(guó)家借鄉(xiāng)村干部從地方汲取資源，鄉(xiāng)村組織獲取部分財(cái)政保障，部分鄉(xiāng)村干部在基層政權(quán)的默許下“搭車收費(fèi)”，乃至謀取私利。另一方面，農(nóng)民希望鄉(xiāng)村干部提供公共服務(wù)，也寄希望于通過鄉(xiāng)村干部的渠道向國(guó)家表達(dá)訴求，而鄉(xiāng)村干部則合法地從農(nóng)民身上獲取好處。

當(dāng)前，雖然國(guó)家不再寄希望于通過鄉(xiāng)村干部從農(nóng)村汲取資源，但向農(nóng)村輸入資源同樣需要鄉(xiāng)村干部的配合，于是，小官不再?gòu)霓r(nóng)民身上汲取資源，卻從國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中謀取利益，這主要表現(xiàn)為通過發(fā)補(bǔ)助、獎(jiǎng)金的名義將公款私分，或借待客、跑項(xiàng)目、購(gòu)物資等事項(xiàng)，虛列開支、虛報(bào)冒領(lǐng)。

其次是灰色利益鏈。當(dāng)前，國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要分為兩種形式：一是普惠性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，如種糧補(bǔ)貼、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等等；二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如新農(nóng)村建設(shè)、水利工程、道路村村通、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、專業(yè)合作社補(bǔ)助等等。一般情況下，隨著政策制度的不斷完善，普惠性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付很難為小官貪腐提供機(jī)會(huì)。但是，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付卻很容易為小官貪占、截留、私分、挪用，鄉(xiāng)村干部、不法商人之間甚至形成了灰色利益鏈條。

再次是監(jiān)管制度不健全。農(nóng)村資源密集度的提高，調(diào)動(dòng)了群眾參與自治的積極性，但是，也造成了部分地區(qū)村民自治的變異，群眾難以對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)督。主要表現(xiàn)為：村民選舉過程中賄選現(xiàn)象嚴(yán)重，花費(fèi)百萬甚至千萬競(jìng)選村主任已不是新聞；黑惡勢(shì)力操縱選舉，“惡人治村”的現(xiàn)象在一些地區(qū)較為嚴(yán)重；村干部一言堂，剝奪群眾參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)現(xiàn)象較為普遍。與此同時(shí)，既有的黨紀(jì)、政紀(jì)、法律存在監(jiān)管漏洞，小官貪腐處于失控狀態(tài)。

治理小官貪腐是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)該著眼于基礎(chǔ)。必須進(jìn)一步打破鄉(xiāng)村利益共同體的格局，縮小鄉(xiāng)村兩級(jí)之間的利益交換空間，其關(guān)鍵是重新定位社區(qū)、村干部的職能。需要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，斬?cái)嗷鶎踊疑骀湥l(fā)揮群眾自治組織在公共服務(wù)上的積極性。要建立村干部的常規(guī)監(jiān)察制度，對(duì)其經(jīng)濟(jì)問題、職務(wù)行為進(jìn)行審查，實(shí)行過程治理。

（《文化縱橫》2017年0 5期）