◎文/王 茜 黃蕊秋 季慎凱

“押金返還”在中國工業(yè)污染領域的應用及啟示

◎文/王 茜 黃蕊秋 季慎凱

基于目前我國相對成熟的排污權交易制度，作者通過對歐美發(fā)達國家已有的押金返還制度進行了研究分析，并且創(chuàng)新性地提出“押金返還”制度在我國工業(yè)污染領域的應用。文章在我國“押金返還”領域已有的研究基礎上，對“押金返還”制度的適用范圍、押金設置、押金收取標準等多個角度進行了完善，致力于使該制度具有可實踐性。

押金返還；工業(yè)企業(yè)污染；責任轉移

工業(yè)污染是我國經濟發(fā)展中的長期難題，近年來，工業(yè)污染排放出的二氧化硫、一氧化碳等有毒氣體更成為造成霧霾天氣的主要原因。盡管國家給予了一定重視，如最新出臺了 《國家環(huán)境保護標準“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，但是潛在問題仍然層出不窮。本文重點關注工業(yè)企業(yè)污染轉移問題，即我國很多工業(yè)企業(yè)為了避免治污責任，將會產生污染的工序轉交給其他中小型企業(yè)完成。由于上游企業(yè)對下游中小企業(yè)排污狀況和治污能力的評估、監(jiān)督不夠，加上地方政府監(jiān)管也不到位，這些中小企業(yè)肆意排污，對社會環(huán)境造成了很大的負面影響。

一、工業(yè)污染責任轉移問題分析

工業(yè)污染的主體包括政府以及相關環(huán)保部門、社會環(huán)境及周邊居民、轉移污染工序企業(yè)和治污企業(yè)，工業(yè)企業(yè)上下游之間污染工序的轉移帶來了責任歸屬的問題，即排污責任應由排污方單獨承擔還是應該由參與的多方共同承擔。

在僅涉及政府、居民、排污企業(yè)三方時，如果明確產權的所有者是工業(yè)企業(yè)，那么工業(yè)企業(yè)可以完全遵照自己的意愿進行生產，不顧及生產污染所帶來的對社會環(huán)境的負外部性。但是，當企業(yè)生產帶來負外部性時，也就意味著在企業(yè)單方面利潤增加的同時，也給當?shù)仄渌鐣蓡T帶來了生存環(huán)境質量的下降以及社會成本的增加。如圖1所示，反映的是涉及工業(yè)污染主體之間的責任關系網(wǎng)。

圖1 工業(yè)污染相關主體責任關系網(wǎng)

二、“押金返還”制度在工業(yè)領域應用的必要性

本文中所涉及的“押金返還”制度，是指工業(yè)企業(yè)在生產過程中向政府繳納一部分押金作為合理排污量的擔保，如有違反規(guī)范的排污行為，一經發(fā)現(xiàn)，押金扣除；如政府未發(fā)現(xiàn)不規(guī)范行為，押金原數(shù)返還給治污企業(yè)。目前我國對工業(yè)污染問題主要采取 “誰污染、誰治理”的做法，依此思路，承接工序的企業(yè)違法排污應承擔主要責任。從企業(yè)的角度細究排污企業(yè)肆意排污的動因，主要是由于環(huán)境作為稀缺的公共資源具有非排他性和競爭性兩個特性，即任何人都可以對其使用。但是，一個人的使用會減少其他人對它的使用；企業(yè)排污具有負外部性的效應，其邊際社會成本小于邊際私人成本，企業(yè)排污的部分成本外溢，而企業(yè)的目標是追求利益最大化，會盡可能降低成本獲得額外的收益，這種利益誘惑會加劇企業(yè)排污行為的發(fā)生；由于排污者和監(jiān)管者之間往往都是信息不對稱的，企業(yè)可以利用這種信息上的優(yōu)勢來確定排污量，降低治理污染的成本。由科斯定理可知，只要產權是明確的，并且其交易成本非常小甚至為0，無論在開始時產權賦予誰，市場均衡的最終結果都是有效率的。然而由于環(huán)境資源產權不明，難以通過市場交易的方式解決環(huán)境污染的外部性問題。此外，獎懲制度也在應用中存在一些問題。遵照我國相關法律規(guī)定，既然政府對污染企業(yè)有嚴格懲罰，那對于守法企業(yè)，也應有相應的激勵措施，比如在稅收政策上有所傾斜等。違法成本極低，守法成本卻極高，這既有失公平，也是會為市場帶來消極影響。通過“押金返還”制度，可以明確轉移污染工序企業(yè)和承接工序企業(yè)各自的責任，并且有效激勵承接工序企業(yè)嚴格規(guī)范地治污。

從當?shù)卣慕嵌葋砜?，“押金返還”制度可以使政府有效治理當?shù)丨h(huán)境并且實行嚴格的市場自發(fā)性的監(jiān)管。在過去，我國地方政府無法做到對環(huán)境的全面監(jiān)管。一方面是由于頻繁的抽查所形成的邊際成本過高；另一方面企業(yè)違法排污手段各異，監(jiān)管難度加大?！把航鸱颠€”制度就是通過市場的自發(fā)調節(jié)，來輔助政府監(jiān)管。

從轉移工序的企業(yè)角度看，通過“押金返還”制度企業(yè)可以實現(xiàn)經濟利益與治污的平衡。基于排污交易權的建立，轉移工序企業(yè)在不影響損害企業(yè)經濟利益的基礎上，需要盡可能減少排污治污的巨大成本，其中包括昂貴的機器設備、工人身體健康、先進的治污技術等?！把航鸱颠€”制度可以讓專門的治污企業(yè)進行治理。治污企業(yè)采用專業(yè)化治理降低治理成本，提高了達標排放率，更促進了環(huán)保企業(yè)和產業(yè)的發(fā)展。

因此，建立一種涉及政府、治污企業(yè)、轉移污染工序企業(yè)三方的互相監(jiān)督、共同承擔責任的機制——“押金返還”制度，就顯得尤其重要。

三、國內外“押金返還”的應用以及啟示

（一）國內外對于“押金返還”制度的研究

國外Palmer Karen等人共同研究了減少固體污染物成本的幾種途徑，提出“押金返還”制度是最節(jié)約成本的治污方法。國內關于“押金返還”制度建立的文獻中，復旦大學的嵇欣對“押金返還”制度進行了簡單的概述，其中涉及到“押金返還”制度的適用范圍以及對不同的 “押金返還”制度做出了比較分析，提出我國無法實現(xiàn)大范圍推廣的原因在于 “執(zhí)行成本過高，沒有足夠的經濟激勵”。華東政法大學的王楠基于對德國、瑞典、澳大利亞、美國各個國家已成熟的 “押金返還”制度進行了系統(tǒng)性的總結概括，并且指出“從以上幾國實踐看，都是由最終產品的生產企業(yè)支付此筆費用。”

（二）歐美等國“押金返還”制度實踐經驗

“押金返還”體系在德國的應用發(fā)展已經日趨成熟，現(xiàn)已覆蓋至所有的紙、塑料包裝物的管理?？v觀德國“押金返還”制度的建立過程，很容易發(fā)現(xiàn)德國在關于環(huán)保領域的法律體系完善，規(guī)定的內容細致入微。究其原因，一方面是德國政府對于環(huán)保的重視程度很高，德國政府在1990年統(tǒng)一之后，將環(huán)境保護列為國家發(fā)展目標。而另一方面，是由于德國的“押金返還”制度是建立在已經高度成熟的德國各項環(huán)保制度、法律制度、社會制度之上，有了這些穩(wěn)固的制度體系作為支撐，再發(fā)展“押金返還”制度作為補充就相對簡單些。

“押金返還”制度在美國的主要應用還是州一級針對飲料容器的容器押金法案。目前有11個州通過了容器押金法案，并都對啤酒和軟飲料容器實施了“押金返還”制度。瑞典和丹麥分別于1976年和1978年，將“押金返還”制度應用于廢舊汽車的回收并運用于廢舊電池的回收。有些國家甚至將“押金返還”制度運用在醫(yī)藥上的過期藥物、不用藥物的回收。

上述各國家的經驗其實主要體現(xiàn)在三個方面：首先在消費者層面，表面上，“押金返還”制度能夠促進消費者退換可回收利用包裝物，提高資源的回收率和利用率。實則，其用意在讓國民在政策的潛移默化影響下，逐漸改掉一次性飲料包裝物的消費習慣，轉向更有利于環(huán)保的可重復利用的包裝。在企業(yè)層面，“押金返還”制度鼓勵廠家生產可回收利用的飲料瓶，而且節(jié)約了企業(yè)的運營成本、提高了企業(yè)的生產效率。在政府層面，“押金返還”制度充分減少了固體廢棄物的排放，減少了環(huán)衛(wèi)清潔資源的運用，使得城市環(huán)衛(wèi)部門減少雇傭環(huán)衛(wèi)人員以及減少垃圾處理設施的經費支出，還為政府節(jié)約了一大筆財政支出。

從經濟學角度上講，“押金返還”制度充分遵循市場經濟規(guī)律，融合了“看得見的手”政府管制和“看不見的手”市場機制雙重因素。通過給予事實上的經濟利益、制度程序上的便利，免除不利因素，積極誘導社會自我管制，而獲得成功。在包裝物污染的治理領域產生了深遠影響。

四、提出“押金返還”制度在國內工業(yè)污染領域應用的設想

在對三方約束的機制構建中，作者基于國外“押金返還”制度，試圖將制度應用在國內的工業(yè)污染領域，尤其是致力于解決在上一節(jié)概述中所形容的工業(yè)企業(yè)污染工序的轉移上。

（一）分別對在涉及工業(yè)污染問題的雙方和三方進行押金設置的構想

1.雙方押金設置

在涉及到政府部門和工業(yè)污染企業(yè)雙方參與到市場競爭中時，治污企業(yè)在運營之前需要向政府部門交付一定數(shù)額的押金作為未來一段時間內合理治污的擔保，其性質與保證金類似。如果在擔保期間內，政府相關部門抽查時發(fā)現(xiàn)治污不合格或是存在污染物排放超標的情況，那么政府部門有權依照規(guī)定將該企業(yè)所繳納的押金作為罰款沒收，沒收后的罰款作為政府相關部門的額外收益；如果在擔保期間政府抽查后，企業(yè)達標合格，那么政府部門需要將該筆押金退還給企業(yè)。

2．三方押金設置

三方分別是指政府部門、轉移污染工序企業(yè)以及治污企業(yè)。三方押金設置的制度保障是我國已有的排污交易權制度，它允許了排污工序在工業(yè)企業(yè)間一定范圍內的交易。所以，企業(yè)可以將其會產生工業(yè)污染的工序，轉交給其他有治理能力的企業(yè)去完成，治污企業(yè)收取一定數(shù)額的費用即可。但是，根據(jù)我們對天津地區(qū)的調查，治污企業(yè)雖然具有治污設備，但是運行需要消耗大量成本，同時治污過程中，由于技術所限，仍然會對負責此項工作的工人和工廠環(huán)境造成負面影響，因此，很多治污企業(yè)在地方政府監(jiān)管不嚴格的情況下，肆意排放污染物，只在政府部門抽查時才進行嚴格治污，這種做法無疑是對法律和規(guī)范的藐視。

為了解決這種問題，我們在雙方“押金返還”制度的基礎上，又提出了三方“押金返還”制度，詳見圖2。即，為了對治污企業(yè)進行有效督促與約束，需要轉移污染工序企業(yè)替治污企業(yè)向政府交納一定數(shù)額的押金，作為一段時間內對治污企業(yè)按標準排污的擔保。在這一段時間內，如果政府部門對企業(yè)抽查結果顯示達標合格，那么押金返還給轉移污染工序企業(yè)，如果企業(yè)未通過政府的抽查，那么政府部門會將轉移污染工序的企業(yè)所繳納的押金作為罰款扣除。這種“押金返還”制度最大的優(yōu)點在于，通過建立一種涉及雙方的利益關系，依靠市場中的企業(yè)自發(fā)進行監(jiān)督和管制，實現(xiàn)在治污上的制衡。

圖2 三方押金設置模型

（二）“押金返還”制度與我國以往治污制度的區(qū)別

1．“押金返還”制度與獎罰制度的區(qū)別

如表1所示，本文著重強調的是“押金返還”制度在“管制順序”上的優(yōu)勢，同時這也是該制度的精粹?；仡櫼酝莫剳椭贫龋ǔＪ钦块T在抽查治污狀況時，發(fā)現(xiàn)企業(yè)有超標排污的現(xiàn)象，給予相應懲治，再收取一定數(shù)額的罰款。但是，“押金返還”制度是先收取押金作為擔保，才允許企業(yè)治污運營。簡單來說，就是在企業(yè)“犯錯誤”之前，就告訴他們哪些能做，哪些不能做，同時需要該企業(yè)用其在意的經濟利益作為抵押來擔保。與過去的制度相比，這種做法能取得很好的效果。

表1 押金制度和獎罰制度的對比

2.“押金返還”制度與以往國內的“押金返還”制度的差異

新舊國內“押金制度”最主要的區(qū)別是：以往的“押金返還”制度中押金繳納主體是全社會的指定商品的使用者，而工業(yè)領域應用的“押金返還”制度的押金繳納主體是轉移污染工序企業(yè)。（詳見表 2）。

表2 國內押金制度的對比

（三）“押金返還”制度在工業(yè)污染領域的應用

1．“押金返還”制度的實施操作簡介

由轉移污染工序企業(yè)替治污企業(yè)交付押金，當政府在對治污企業(yè)進行治污能力和治污標準考核時，如果治污企業(yè)未達標，轉移污染工序企業(yè)需要按照事先的約定代替治污企業(yè)交付罰款，但是如果治污企業(yè)達標，那么政府相關部門需要將押金退還給轉移污染工序企業(yè)?！把航鸱颠€”制度的特征：首先，通過押金制度，讓參與者共同承擔治污責任，并且互相監(jiān)督；其次，通過懲罰性的扣留押金對企業(yè)進行嚴格監(jiān)管；再者，“押金返還”制度的事先擔保和獎懲分明等特征使該制度具有預警功能。構想中所添加的電子賬戶明細功能可便于實施有效監(jiān)管，而收取的押金也可應用于政府運營費用中。

2．“押金返還”制度的適用范圍和押金的確定

“押金返還”制度適用的工業(yè)企業(yè)類型以排放固態(tài)、液態(tài)污染物為主的工業(yè)企業(yè)。押金的確定按照轉移污染工序企業(yè)的盈利情況來設定所扣除押金占的百分比。

3．確定押金的收取標準要考慮的因素

首先，需要考慮固液體污染物的排放量。固態(tài)、液態(tài)污染物的排放量是要與國家規(guī)定的指標相符合。我國對工業(yè)企業(yè)固態(tài)、液態(tài)污染物的排放標準有：2004年頒布的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，在該法律的第二節(jié)有對工業(yè)固體廢物排放的防治措施相關規(guī)定；此外，我國頒布了工業(yè)領域中不同行業(yè)的污染物排放標準。這些標準可以作為政府相關部門對企業(yè)治污狀況進行評估的重要參考依據(jù)。其次，押金的數(shù)額要足夠高。根據(jù)前面的設定，轉移污染工序企業(yè)需要和承接污染的治污企業(yè)之間簽訂好協(xié)議，其中需要規(guī)定轉移污染工序企業(yè)會支付多少來給治污企業(yè)交付押金。如果押金的數(shù)額過低，不足以喚起工業(yè)企業(yè)的環(huán)保意識。

五、基于“押金返還”制度對我國政策制定的建議

基于前文對“押金返還”制度的已有的構想和 “押金返還”在其他國家的廣泛應用，作者對我國工業(yè)領域實行“押金返還”制度提出幾點參考性建議：

首先，“押金返還”制度應配合排污交易權等其他環(huán)保制度使用。目前我國環(huán)保市場中已經建立了比較完善的環(huán)保制度體系。

其次，加強相應法制法規(guī)建設。“押金返還”制度的建立需要法律層面予以明確規(guī)定，并不斷進行完善。立法上的保證是任何制度得以實施的基礎。借鑒德國經驗，建立立足于我國基本國情的工業(yè)污染處理環(huán)境保護法是首要任務。工業(yè)污染處理環(huán)境保護法應從政府監(jiān)管部門、治污企業(yè)、轉移污染工序企業(yè)和受影響居民四者的相互責任關系共同決定是否適用環(huán)境押金制度。押金的適用范圍根據(jù)現(xiàn)實情況不斷調整。

最后，應以科學的方式列明適用“押金返還”制度的工業(yè)企業(yè)和生產環(huán)節(jié)。確定不同種類污染物的押金標準和征收辦法。在法律中規(guī)定明確的期限能為“押金返還”制度的實施提供清晰的界定和約束，迫使部分未達到排放標準的工業(yè)企業(yè)進行技術升級或者整改關停處理。

總之，“押金返還”政策在我國的應用前景很大。在發(fā)展的過程中，我國可以積極借鑒國外經驗與成熟的制度，來完善我國環(huán)保服務類市場。但同時，公民也應當發(fā)揮自身的環(huán)保意識和消費理性。

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1006-1255-（2017）09-0020-06

王 茜（1995—），天津師范大學經濟學院。郵編：300387

黃蕊秋（1995—），湖南大學經濟與貿易學院。郵編：410006

季慎凱（1994—），天津師范大學經濟學院。郵編：300387

責任編輯：孟 力