史璐婧

摘要：本文從陜西省耕地資源面臨的形勢出發(fā)，分析陜西省耕地保護法律制度所面臨挑戰(zhàn)，進而就陜西省耕地保護法律制度規(guī)范做進一步完善研究，有助于法律制度在實際促進陜西省耕地保護上發(fā)揮重要作用，切實保障耕地資源。

關鍵詞：陜西省；法律制度；耕地；研究

陜西省地處中國內陸，經濟的可持續(xù)性發(fā)展一再推動城鎮(zhèn)化的建設腳步，城鎮(zhèn)建設占用耕地，造成耕地和城鎮(zhèn)化建設的矛盾。陜西省根據(jù)國家頒布的《土地管理法》的相關規(guī)定，在農用地的法律制度的保護范圍內合理實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，農用地屬于耕地保護法律的范疇，在社會生產發(fā)展過程中，如何既能確保《基本農田保護條例》正常實施保障耕地資源，又不阻礙陜西省經濟建設需要占用耕地的現(xiàn)狀，成為目前實施耕地保護制度面臨的難題。本文以耕地保護相關法律制度為基礎，將結合陜西省經濟發(fā)展現(xiàn)狀，就如何合理利用耕地提供建設性戰(zhàn)略意見，切實為保護陜西省耕地資源提供具體解決辦法[1]。

一、陜西省耕地資源面臨的形勢

（一）耕地分布不均

陜西省的耕地資源的空間分布不均勻，主要在于地形和氣候條件。根據(jù)地理國情監(jiān)測云平臺的數(shù)據(jù)資料顯示，陜西省耕地以水田和旱地為主，其中旱地集中在陜西中北部的山區(qū)、丘陵區(qū)、平原區(qū)、>25度坡地帶處，水田主要集中在陜西省南部降水量較大的地區(qū)，南北耕地分布不均。

（二）耕地資源的開發(fā)濫用

耕地資源的開發(fā)濫用主要表現(xiàn)是經營粗放，自然耕地浪費嚴重，城鎮(zhèn)開發(fā)占用，長期閑置等。陜西省工業(yè)和城市建設腳步加快，數(shù)據(jù)顯示，在1998年-2009年，陜西省耕地面積減少了1714.37萬畝[2]。陜西省未利用的土地其中可以開墾為耕地資源的在西北干旱地帶，而且開發(fā)難度較大。良好的耕地資源在經濟社會中能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展成為難題，經濟的高速發(fā)展造成了耕地資源的大量減少，這種不可逆的資源利用，造成了陜西省的人地矛盾。

（三）耕地資源稀缺

盡管陜西省的面積有20.58萬平方公里，但是從2009年到2014年，陜西省可使用的耕地面積從7710萬畝減少到5996萬畝[3]，總體來說尚未開發(fā)利用的土地能作為耕地資源的十分有限，而且這些后備資源大多集中在水源稀少、交通不便的丘陵高山地帶。

伴隨著工業(yè)化發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設需要，陜西省耕地資源的面積從急劇減少到趨于穩(wěn)定經歷了10年的變化，由于《土地管理法》中明確規(guī)定了需要合法使用耕地資源，在一定程度上制約了耕地資源的濫用。但是從人均耕地看，陜西省人均耕地由一次調查的2.15畝下降到1.59畝，人均耕地不到世界平均水平的一半[4]。

二、陜西省的耕地保護法律制度面臨挑戰(zhàn)

（一）陜西省的耕地保護的法制現(xiàn)狀

陜西省的耕地保護是根據(jù)《土地保護法》運用行法律手段進行保護，雖然有耕地資源保護目標責任制度以及相關的土地稅費制度等，用以平衡耕地與占用之間的關系，但是，現(xiàn)實中與經濟發(fā)展需要相比較，非農業(yè)建設占用耕地審批手續(xù)制度并沒有實現(xiàn)保護耕地資源的目的。政府執(zhí)政需要提高業(yè)績，土地承包經營在法律和責任利益關系中，各方利益的相關性在操作中并不明確。農民在耕地上得到的經濟利益遠沒有進城務工的收益高，也是導致陜西省耕地被荒棄的原因。

（二）陜西省的耕地保護出現(xiàn)的問題

1.耕地資源的法律保護力度不夠

盡管陜西省在發(fā)展規(guī)劃中涉及到耕地資源問題的項目嚴格按照《土地管理法》執(zhí)行，但是在城鎮(zhèn)建設、國家大型道路基礎設施建設項目需要占用耕地資源的問題中，有關耕地保護的法律制度明顯需要讓步于項目建設。一旦農業(yè)用地被征用為建設用地，就會涉及到土地征用制度，在經濟利益的驅使下，大量耕地就會轉化為征用地，耕地的法律保護力度明顯不足以應對經濟建設的腳步。

陜西省借助于《中華人民共和國土地管理法》來實際保障土地用途，本項制度嚴格限制了耕地等農用地向建設用地的轉變，嚴格控制了對耕地資源的保護。但問題在于沒有相關配套的行政法規(guī)作為依托，難以在實踐中落實保護耕地的目的，欠缺具體的行政許可制度。

2.地域差異性的考量不夠充分

雖然陜西省嚴格按照《土地管理法》，依據(jù)陜西省建設規(guī)劃，具體根據(jù)項目建設用地需求保證陜西省區(qū)域內耕地資源總量保持穩(wěn)定，但是耕地的總量平衡沒有考慮到陜西省各城市的區(qū)域差異性。保持耕地面積質量和數(shù)量上的平衡，在經濟發(fā)展中各地并不能協(xié)調一致，需要以差異性來考量。

3.基本農田的保護發(fā)展不嚴密

在保護耕地資源的法律制度方面，國家出臺的政策法規(guī)都傾向于保護耕地的保有量來考量，其中，基本農田作為耕地資源當中的精華土地，種植的糧食產量明顯較一般的農田要高，因而需要區(qū)別對待，根據(jù)《土地管理法》相關規(guī)定，陜西省將基本農田的保護內涵確定在責任、區(qū)域使用、嚴格審批占用、占補平衡以及質量保護等方面，但是在具體操作中，一是概念的鑒定沒有科學的論證，操作難度加大；二是基本農田分級制度界限不明顯，整體規(guī)劃滯后；三是對基本農田開發(fā)具有貢獻的個人和集體欠缺獎勵機制。

（三）分析造成問題產生的保護制度

1.法制實行與實際操作不符

現(xiàn)實中，政府頒布《土地管理法》在保護耕地資源中涉及到的法律保護措施在實際操作中明顯不符合，例如，條例中規(guī)定非法占用土地建設設施按照規(guī)定需要沒收并處以罰款，但是在具體操作中罰款并沒有落實。另外，法律存在操作性的空白，例如，涉及到責令整改的規(guī)定，究竟如何整改，整改的時限等相關具體操作并未說明，這些空白的法制為耕地相關的法律留下操作上的問題。

2.法律法規(guī)存在漏洞

開發(fā)商未拿到土地使用許可證就已經開始占用耕地，施工挖地基，主要是因為部分法律存在漏洞，明確的處罰規(guī)定都難以遏制開發(fā)商觸犯法律，然而《土地管理法》在耕地資源保護實際操作中存在的部分漏洞、空白等細節(jié)方面，容易導致行政主管部門無法對違規(guī)操作者進行管理和追責。

開發(fā)土地新建建筑物在陜西省的相關規(guī)定范圍內，盡管有《土地管理法》對其中的違法違規(guī)建筑予以“責令限期改正”的規(guī)定，但是從管理法條例來看相關的規(guī)定范圍和細節(jié)尚不明確，尤其是責令限期改正中的違法亂紀行為所采取的哪種行政處罰方式不明確，改正所規(guī)定的范圍、改正的具體內容，以及在實際操作中以何種方式來操作都沒有相關的細節(jié)措施。

三、陜西省的耕地保護法律制度的完善

（一）明確耕地所有權主體

就陜西省耕地所有權主體問題的研究發(fā)現(xiàn)，耕地保護法律制度需要進一步完善，需要農民平等占有集體土地，在耕地資源上的權利，進一步明確農民土地財產權在法律上的地位。

（二）完善土地利用規(guī)劃體系

依照現(xiàn)有關于土地問題的法律內容，進一步完善土地利用規(guī)劃體系，從總體上嚴格按照陜西省的總體規(guī)劃部署挖掘土地潛力，盡全力保障耕地資源，管制土地用途，處理違反土地管理規(guī)定的行為。

（三）確保土地征用合法有序

為避免耕地資源利用與農民發(fā)生糾紛，建議實施土地監(jiān)管，用地以公告的形式允許土地所有權人提出質疑，并以市場價給予合理補償，嚴格執(zhí)行征地辦理手續(xù)，監(jiān)督農村土地使用情況。

（四）合理補償失地農民，建立失地農民保障制度

征地補償過低引起的糾紛，需要合理解決陜西省當前的征地補償安置工作才能有效保障耕地保護法律的雙向發(fā)展機制，在滿足失地農民最低生活保障或者是就業(yè)補償利益不受損的前提下，根據(jù)市場經濟規(guī)律合理建立保障制度，建設可操作的社會保障制度以適應陜西省經濟發(fā)展需求。[5]

（五）建立土地征用糾紛仲裁制度

在研究和分析陜西省耕地保護法律制度中，對被征地農民耕地存在爭議的問題，協(xié)調不成經由人民政府裁決，然而實際上是，裁決者所占立場也是以陜西省經濟利益發(fā)展為標準，難以秉公解決問題導致問題長期遺留，建立土地征用糾紛仲裁制度，有司法機關負責解決征地糾紛，以保障陜西省耕地得到法律制度公正的保護。

參考文獻：

[1]杜忠潮.區(qū)域耕地資源動態(tài)變化及其影響因素分析——以陜西省為例[J].寶雞文理學院學報，2013.

[2]姚濤.陜西省耕地面積變化及影響因素分析[J].廣東農業(yè)科學，2013.

[3]鄭德印.陜西省銀行業(yè)發(fā)展與經濟增長關系的理論和實證分析[D].西安科技大學，2014.

[4]《陜西耕地面積減少114.3萬公頃 人均不到世界平均水平一半--陜西頻道--人民網(wǎng)》 http：//sn.people.com.cn/n/2014/0624/c226647-215010[DB].

[5]楊斌，賀琦.失地農民保障制度的理念、原則及其框架研究——基于可持續(xù)生計視角[D].當代經濟管理，2011.