單 鑫

(連云港市民政局 政治處，江蘇 連云港 222006)

公共管理

社區(qū)治理中居委會話語權(quán)再造：一個理論性分析框架

單 鑫

(連云港市民政局 政治處，江蘇 連云港 222006)

社區(qū)治理中的“話語權(quán)”是居委會自主性的重要體現(xiàn)，但是由于過度行政化、權(quán)力社會化和群體脫域化等原因，其話語權(quán)依然勢弱，影響了基層社區(qū)治理能力的進一步提升。日益復(fù)雜的基層公共空間需要一個權(quán)威進行橫向整合，居委會是社區(qū)整合的天然擔當者，而增強居委會話語權(quán)又是居委會樹立治理權(quán)威的合邏輯方式。為此，建議通過制度供給增強居委會的權(quán)利，通過秩序供給為居委會創(chuàng)造良好的治理環(huán)境，通過能力供給再造居委會，使其成為一個真正從事“社會工作”的組織。

社區(qū)治理；居委會；話語權(quán)

長期以來，國內(nèi)政治學(xué)界、社會學(xué)界對“社區(qū)”投入了極大關(guān)注，研究成果頗為豐富，但是對于社區(qū)治理的主體力量——居委會這個“點”聚焦不多。尤其是對居委會在社區(qū)治理中應(yīng)有的“話語權(quán)”缺乏足夠的認知，鮮有這一問題的學(xué)術(shù)成果。對居委會話語權(quán)的忽視，不僅有違于社區(qū)治理的價值與內(nèi)涵，而且也不利于激發(fā)改革創(chuàng)新活力，影響社區(qū)治理理論和實踐的進一步發(fā)展。改革開放以來，得益于國家的積極推動，社區(qū)建設(shè)在短時間內(nèi)蓬勃興起、成就斐然。但是，隨著社區(qū)發(fā)展范式從“建設(shè)”走向“治理”，直接投入所產(chǎn)生的邊際效應(yīng)正在遞減，要想可持續(xù)推進社區(qū)治理，還需要動更多的“腦筋”。為此，除了必不可少的投入之外，國家應(yīng)更加著眼自治、民主等增量因素，既要實現(xiàn)政府的施政目標，又要推動社區(qū)治理發(fā)展；既要對社區(qū)給予必要支持，又不能干涉社區(qū)自治事務(wù)。于是，作為柔性權(quán)力的話語權(quán)也就應(yīng)運而生了。通過供給話語權(quán)，以平等、尊重的態(tài)度來審視政府和社區(qū)的關(guān)系，立足于激發(fā)社區(qū)自身的治理動能，提升居委會的自主性和創(chuàng)造力。

本文通過對H區(qū)內(nèi)多個社區(qū)居委會研究，嘗試探索居委會話語權(quán)供給的理論性分析框架。H區(qū)地處沿海城市，在全國屬于中等發(fā)達地區(qū)，下轄社區(qū)居委會近100個。近年來，該區(qū)不斷創(chuàng)新基層管理服務(wù)體制機制，社區(qū)建設(shè)取得了一定的成效。但是，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型和政府職能的轉(zhuǎn)變，該區(qū)的社區(qū)治理也存在著行政化傾向、“社會資本”流失和社區(qū)分化等共性問題。本文通過深入該區(qū)的多個社區(qū)，與社區(qū)干部、社會組織負責人以及居民進行深度訪談，透過一些比較典型的事例，探究居委會與政府、社會組織、居民之間話語互動的真實狀況，在此基礎(chǔ)上分析目前居委會話語權(quán)勢弱的原因和增強居委會話語權(quán)的重要性，最后提出如何再造居委會話語權(quán)的一些思路，從而形成一個較為完整的理論分析框架。

一、類型學(xué)的闡釋：何謂居委會話語權(quán)

現(xiàn)代語言學(xué)中，“話語權(quán)”是人們?yōu)榱顺浞直磉_思想、進行言語交際而獲得和擁有說話機會的權(quán)利?！霸捳Z權(quán)”是語言權(quán)利的一種具體表現(xiàn)形式。[1]管理學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科學(xué)術(shù)語境中的話語權(quán)則蘊含著強制力量和支配力量。法國后結(jié)構(gòu)主義哲學(xué)家福柯曾說過，在有話語的地方就有權(quán)力，權(quán)力是話語運作的、無所不在的支配力量，社會性和政治性的權(quán)力總是通過話語去運作的。話語和權(quán)力是相伴相生的，“話語的爭奪實質(zhì)上即權(quán)力的爭奪，話語的擁有意味著對權(quán)力的實現(xiàn)?！盵2]話語權(quán)是一種用話語和觀念來影響他人的權(quán)力[3]，而對方之所以被影響，拋開感性因素，必然源于某種現(xiàn)實權(quán)力的制衡才會就范。所以，話語權(quán)有兩個方面的含義：一方面它表面上體現(xiàn)為一種軟權(quán)力或觀念性權(quán)力，另一方面它又隱含著資源分配等物質(zhì)性權(quán)力或硬權(quán)力。離開硬權(quán)力空談話語權(quán)無異于緣木求魚。

居委會的法定屬性是基層自治組織，不是國家機關(guān)和行政機構(gòu)，缺乏法定實在權(quán)力，它在現(xiàn)實的運作中常表現(xiàn)為一種話語性權(quán)力，即話語權(quán)。居委會話語權(quán)涉及多方面的權(quán)力關(guān)系，是一個多維度、多層次的系統(tǒng)，按內(nèi)容和功能可以劃分為不同的類型(見表1)。

表1 居委會話語權(quán)的類型[4]

(一)按內(nèi)容，可分為政治性話語權(quán)、行政性話語權(quán)和社會性話語權(quán)

政治性話語權(quán)，即意識形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)，指向社區(qū)居民和社會組織。堅持黨在城鄉(xiāng)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位，這就必然要堅持社區(qū)黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位不能動搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱。居委會的政治性話語權(quán)來自社區(qū)黨組織，根源于國家體制。在社區(qū)干部配置中，有的是書記、主任一肩挑，有的是主任兼副書記，現(xiàn)實中居委會的政治性話語權(quán)常與社區(qū)黨組織共同行使，其影響力是最強的。

行政性話語權(quán)，即居委會協(xié)助做好行政事務(wù)的自由裁量意思表達以及不同行動主體利益關(guān)系協(xié)調(diào)。*一般來說，利益關(guān)系調(diào)整處于政治的范疇，但是本文并沒有將利益調(diào)整的內(nèi)容歸于政治性話語權(quán)，主要考慮到居委會所協(xié)調(diào)的利益關(guān)系大都是社區(qū)內(nèi)利益糾紛，一般不涉及深層次利益格局調(diào)整，而且其利益關(guān)系調(diào)整能力遠遜于意識形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)能力，所以將之歸于行政性話語權(quán)更符合現(xiàn)實、更便于區(qū)分。1989年全國人大常委會通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》(以下簡稱《居委會組織法》)明確規(guī)定，協(xié)助人民政府或者它的派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作是居民委員會的任務(wù)之一。這些內(nèi)容主要指向有需要的社區(qū)居民。行政性話語權(quán)的背后其實是實質(zhì)性的權(quán)力，帶有為居委會“賦權(quán)”的意味，其影響力屬中等，弱于政治性話語權(quán)，但強于社會性話語權(quán)。

社會性話語權(quán)，即居委會所擁有的社會資本和社會組織動員能力及其對政府、社會組織、居民的影響力。它源于居委會解決社區(qū)問題過程中積累的公信力，建立在無形而又復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，表現(xiàn)為抽象的凝聚力、號召力。這一權(quán)力最能體現(xiàn)居委會的自治組織性質(zhì)，但在現(xiàn)實中恰恰也是最弱的。

(二)按功能，可分為表達性話語權(quán)、協(xié)商性話語權(quán)、約束性話語權(quán)

表達性話語權(quán)，即居委會向上級政府部門陳述想法、提出意見的權(quán)力?！毒游瘯M織法》明確規(guī)定，居民委員會應(yīng)當向人民政府或者它的派出機關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議。現(xiàn)實中主要表現(xiàn)為通過工作匯報、座談會等渠道反映問題，但作為事實上的下級，僅通過單純的匯報，能在多大程度上解決問題并不取決于居委會。

協(xié)商性話語權(quán)，即居委會在社區(qū)協(xié)商中控制話語導(dǎo)向的能力。2015年，中央和中辦、國辦先后印發(fā)了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，社區(qū)層面普遍建立了居民、相關(guān)主體參加的協(xié)商議事會。但是，居委會和居民、其他主體是平等關(guān)系，特別是在涉及切身利益的議題時，居委會很難對協(xié)商結(jié)果施加影響。理論上講，居委會與政府之間也應(yīng)存在一定的協(xié)商關(guān)系。

約束性話語權(quán)，即居委會意思表達的變現(xiàn)和意愿訴求的實現(xiàn)。對居民來說，這種約束性僅對于那些需要辦低保、幫扶的弱勢群體有效，即“有求于居委會”的人。對政府來說，居委會毫無約束力可言，因為居委會的運作經(jīng)費、辦公用房等均來自于政府，現(xiàn)實中也缺乏“約束”政府的制度安排。

從對居委會話語權(quán)的分類與分析中可以看出，居委會的政治性、行政性話語權(quán)相對較強，社會性話語權(quán)最為薄弱，居委會的功能性話語權(quán)均比較弱?？梢哉f，處于政府和居民、社會組織夾縫中的居委會是一個“弱勢”群體。

二、居委會的治理：話語權(quán)何以勢弱

作為制度設(shè)計，居委會深嵌于城市基層社會之中，是國家治理的微觀主體。隨著國家對社會治理的空間由“單位”向“社區(qū)”轉(zhuǎn)換，居委會在國家治理中的地位和重要性日益凸顯。但與之不相稱的是，其話語權(quán)依然勢弱，影響了基層社會治理能力的進一步提升。究其原因，主要有以下三個方面：

(一)過度行政化的困境

居委會的行政化是一個老生常談的問題。和西方不同，我國的社區(qū)并不是一個自發(fā)形成的“生活共同體”，遠未達到經(jīng)典意義上的“社區(qū)”概念。我國的社區(qū)建設(shè)肇始于國家的主導(dǎo)，其取得的成就來自于國家的強勢推動。從委托代理的視角看，居委會既有協(xié)助政府完成部分工作任務(wù)的義務(wù)，也應(yīng)享受政府為其提供的工作經(jīng)費、辦公用房、成員的生活補貼費的權(quán)利。*《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規(guī)定：居民委員會的工作經(jīng)費和來源，居民委員會成員的生活補貼費的范圍、標準和來源，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級人民政府規(guī)定并撥付。居民委員會的辦公用房，由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌解決。所以，對于居委會的行政支持具有合理性，對于居委會事實上帶有的“行政性”痕跡不應(yīng)受到過度指責，問題的癥結(jié)在于其行政化。承認行政性并不意味縱容行政化。行政性不同于行政化，行政性是量的問題，居委會事實上的行政性并不必然改變居委會的自治屬性；行政化是質(zhì)的問題，側(cè)重于居委會的功能運作、性質(zhì)狀態(tài)整體向行政組織轉(zhuǎn)變，行政化傾向才是應(yīng)該加以改正的。有學(xué)者經(jīng)過深入研究發(fā)現(xiàn)，處于一線的社區(qū)居委會干部抱怨更多的是形式化、文牘化的迎檢考核評比以及權(quán)責不匹配的管理類和執(zhí)法類行政職能，而非對承擔的行政職能全盤否定。[4]加之，政府職能“社區(qū)化”所帶來的條線工作進社區(qū)的隨意化，作為承載者的社區(qū)居委會被“行政套牢”了。[5]

A社區(qū)居委會主任曾經(jīng)講過兩件事：

區(qū)某部門在力推一項業(yè)務(wù)工作進社區(qū)，發(fā)文要求我們統(tǒng)計相關(guān)信息，但是沒有下達工作經(jīng)費。我說，這不在社區(qū)工作范圍，我不愿意做，而且我們就這幾個人，根本忙不過來。但是，這個部門的領(lǐng)導(dǎo)跟“街道”進行了協(xié)商，“街道”打電話叫我們做，那我就沒有辦法了，“街道”管我們，我只能照辦。

前幾天老百姓給市里打電話，投訴小區(qū)一個違章建筑，城管叫居委會想辦法拆掉，我們又沒有執(zhí)法權(quán)，也沒有這方面的力量。我們向違章建筑者說了，這家違章的戶主也不睬我們。規(guī)定時間拆不掉、投訴解決不了，“街道”年底對我們考核時，就要追究我們的責任。

透過這兩件事，居委會的行政化傾向可見一斑。A社區(qū)主任的話語權(quán)表達，在強大的行政權(quán)力和錯綜復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系面前，顯然缺乏效力。

(二)權(quán)力社會化的困局

權(quán)力社會化的實質(zhì)是將國家權(quán)力還原為公民與社團的權(quán)利。[6]改革開放以來，底層社會結(jié)構(gòu)內(nèi)部發(fā)生了深刻變化，物業(yè)公司、業(yè)主委員會、專業(yè)服務(wù)組織、聯(lián)誼性組織等各類經(jīng)濟社會組織相繼進入社區(qū)，以事實上的行政關(guān)系為紐帶的社區(qū)居委會，面臨著以產(chǎn)權(quán)關(guān)系、利益關(guān)系以及交往需求關(guān)系等為紐帶的其他組織的沖擊。雖然有學(xué)者經(jīng)過實證研究認為，居委會作為實質(zhì)上的街道辦事處下級組織仍然處于社區(qū)權(quán)力中心，相對于業(yè)委會、物業(yè)、社團等其他組織，居委會仍然具有核心影響力，即使對于高檔社區(qū)來說，居委會也不一定就會被邊緣化，但是隨著受過傳統(tǒng)教育的老人不再成為社區(qū)志愿者主力，居委會這種依靠積極分子構(gòu)成社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)的工作方式是否還會有效是值得觀察的。[7]在權(quán)力社會化的格局下，當前社區(qū)成為“單一社區(qū)”“復(fù)雜社區(qū)”“流動社區(qū)”重疊交錯的復(fù)合體，每個組織在實際運作中總會感到自身既定的功能是非自足的，因而在獨自解決具體問題時也會感到自有資源的不足，就連社區(qū)黨組織也不例外。[8]以下事例能鮮明說明這一問題。

B社區(qū)是當?shù)匾粋€規(guī)模較大的社區(qū)，有近萬人居民，人員混雜，流動量大，出租房多，小商小販多。由于物業(yè)管理不力，小區(qū)內(nèi)失竊案件頻發(fā)，環(huán)境衛(wèi)生臟亂差問題嚴重，居民反映強烈。居委會多次與物業(yè)公司溝通，并且也建立了制度化溝通渠道：居委會召集物業(yè)公司負責人、業(yè)委會成員代表和居民代表，半個月開一次協(xié)商會，但是效果并不明顯。B社區(qū)居委會主任說：“我們只能督促物業(yè)公司改進，聽不聽就不好說了，他們業(yè)務(wù)上歸區(qū)里房管所管，也不歸我們管，而且有的居民素質(zhì)也不高，環(huán)境衛(wèi)生確實很難管?！?/p>

有一次，B主任接受當?shù)仉娨暸_采訪，他面對鏡頭侃侃而談，可是不遠處就有居民對他所談的社區(qū)工作成績很不以為然，大聲喧嘩，無所顧忌，出言不遜，場面十分尷尬。B主任對該居民也無可奈何。

上述事例可以看出，無論是居民，還是物業(yè)公司，對居委會都可以“不買賬”。B主任的話語訴求不太容易實現(xiàn)。

(三)群體脫域化的困擾

所謂脫域，是指社會關(guān)系從彼此互動的地域性關(guān)聯(lián)中，從通過對不確定的時間的無限穿越而被重構(gòu)的關(guān)聯(lián)中脫離出來。[9]社區(qū)居民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也呈現(xiàn)脫域化特征：居民個人的社會關(guān)系從“社區(qū)”這一特定的地域情境中抽離出來，在地域范圍之外建構(gòu)了新的社會關(guān)系。因為社區(qū)主要成員(職業(yè)群體)的主要社會活動，是在社區(qū)之外的交易市場、機關(guān)單位、社會團體中展開的。[10]這使居民和社區(qū)之間，既無相關(guān)聯(lián)的利益需求，又無社會交往的情感需求，“脫域”現(xiàn)象長期以來一直困擾著社區(qū)參與問題。一定程度上，只有部分自身缺乏資源的特定弱勢群體才會對社區(qū)鄰里和居委會產(chǎn)生資源依賴性，從而積極參與社區(qū)事務(wù)。[11]那些數(shù)量龐大的青壯年、中產(chǎn)階級，在不危及自身權(quán)利的前提下，對抽象的自治權(quán)并不感興趣，對居委會持有或多或少的“無視”態(tài)度。一位居民的話就很有代表性：“社區(qū)老打電話叫我去開會，說搞什么活動，我去過一次后就沒去，去的都是那些在家?guī)O子的老年人，我們不像他們那樣沒事做，我們還要賺錢養(yǎng)家，哪有時間跟他們搞活動？”

三、社區(qū)權(quán)力秩序變革中的居委會：權(quán)威何以必要

(一)日益復(fù)雜的基層公共空間需要一個權(quán)威進行橫向整合

近年來，業(yè)委會、物業(yè)公司、各種社團志愿者組織等在社區(qū)內(nèi)異軍突起，這是基層社會呈現(xiàn)組織化的信號。這些組織雖然牽涉社區(qū)內(nèi)全體成員利益，但是其所動員的人員有限、所聚攏的社會資本也相對缺乏。這些組織內(nèi)部以及組織之間也或多或少存在不信任、內(nèi)耗、排斥以及爭奪活動，甚至是“共謀”“俘獲”現(xiàn)象，這些負外部性給基層社會治理帶來潛在的風(fēng)險挑戰(zhàn)?！八鼈冎g的關(guān)系是一種橫向的，不存在誰是當然的指揮者，由此，這種橫向關(guān)系在運作中碰到了如何協(xié)調(diào)的問題，這也是權(quán)力秩序建構(gòu)所需要解決的問題?！盵12]出于防范治理風(fēng)險的考慮，這種組織化與碎片化、原子化多重特性疊加的城市底層社會需要有一個權(quán)威進行橫向整合。如談到廣受詬病的物業(yè)管理問題時，B社區(qū)一個居民曾經(jīng)抱怨說：“物業(yè)管得這么差，收費還那么貴，業(yè)主委員會那些人說要開會和他們協(xié)調(diào)，但是也沒有什么用，都說業(yè)委會的那幾個“頭頭”物業(yè)費有優(yōu)惠，交的很少?！?追問：你怎么知道的？)該居民說：“這還用問嘛？百分之百少交了！而且還不是一個人，是業(yè)委會一幫人少交了。要不然他們削尖腦袋進業(yè)委會干什么？”

(二)居委會是社區(qū)整合的天然擔當者

居委會是社區(qū)整合的天然擔當者，有著其它社會組織無可比擬的特點優(yōu)勢：一是法定性，它是國家法律認可的社區(qū)內(nèi)具有唯一性的權(quán)威組織，這在《居委會組織法》中得到了明確規(guī)定；二是公共性，居委會具有代表社區(qū)公共利益的資格，這與業(yè)委會某一方面權(quán)益的代表性、其他社會組織某一類群體的代表性具有質(zhì)的不同，物業(yè)公司等經(jīng)濟組織更是無法與之相提并論；三是群眾性，在底層社會多年的制度運作中，居委會積淀了較好的群眾基礎(chǔ)和內(nèi)心認同感，特別是在一些弱勢群體中更是一種“依靠”。以上三個方面的特質(zhì)，社區(qū)內(nèi)其他任何組織不可能同時具備，因此居委會是社區(qū)整合的天然擔當者。目前，雖然居委會合法性有所流失，但是“相比其他新興社區(qū)組織，居委會有明顯的執(zhí)掌社區(qū)的經(jīng)驗和不算低的社區(qū)聲望?！盵13]以下案例就能說明這一問題:

B社區(qū)兩個舞蹈隊都看中了一塊跳廣場舞的場地，都聲稱應(yīng)該歸“我”所用，為此曾多次發(fā)生爭執(zhí)。后來經(jīng)過居委會與物業(yè)公司協(xié)調(diào)，清理出兩塊場地，其中一塊還設(shè)置石墩防止停車占用，對音響免費供電，最終兩個隊各得其所。當然，居委會主辦的社區(qū)文體活動和公益活動，舞蹈隊的成員隨叫隨到，并且是無償付出。

通過居委會斡旋，兩個有矛盾的舞蹈隊最終各得其所，促進了資源共享和社區(qū)融合，增進了社區(qū)和諧。

(三)增強居委會話語權(quán)是樹立其治理權(quán)威的合邏輯方式

治理是當代民主的一種新的現(xiàn)實形式。[14]14-15表面上看，權(quán)威和民主是一對矛盾體，在推進治理中樹立一個權(quán)威似乎不合邏輯，其實不然。合理的選擇是，盡量依靠現(xiàn)有的民主秩序，并在建立新權(quán)力結(jié)構(gòu)的過程中充分推進民主化，同時控制實際運轉(zhuǎn)的體制，使其發(fā)揮合目的性的功效。[15]所以，樹立居委會的權(quán)威合乎治理的內(nèi)在邏輯，關(guān)鍵在于以何種方式做到。建議的基本思路是：采用間接、柔性的方式激發(fā)居委會的活力，尊重其平等地位，提升其治理能力，進而增強其自主性，使其以更加富有社會性的方式運轉(zhuǎn)。故而，話語權(quán)就成為當仁不讓的選擇。

四、居委會話語權(quán)再造：供給何以可能

(一)制度供給：以權(quán)力輸出賦權(quán)居委會

面對社區(qū)正式和非正式權(quán)力博弈，居委會能否在新的形勢下實現(xiàn)其功能定位、保持其存量的治理權(quán)威？沉重的歷史包袱、根深蒂固的體制困境，以及居委會成員自身的觀念、領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力等都可能成為居委會參與新一輪社區(qū)權(quán)力角逐的不利因素。因此，無論是對社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，還是對社區(qū)各組織的良性互動而言，居委會都有必要增補新的權(quán)力和聲望來源。[14]36在與政府和社會組織對話中，通過權(quán)力輸出，建構(gòu)新的權(quán)力體系，增強居委會的協(xié)商性話語權(quán)和約束性話語權(quán)，特別是約束性話語權(quán)。

對于物業(yè)公司、業(yè)委會等涉及公共權(quán)益的社會組織來說，要繼續(xù)發(fā)揮居委會的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用，更重要的是將這些抽象的權(quán)力“變現(xiàn)”。目前，居委會對物業(yè)公司的“約束”僅停留在協(xié)商、督促等方面，缺乏有效的手段。為此建議在房地產(chǎn)行政主管部門對物業(yè)公司的誠信評價、檢查考核評優(yōu)、資質(zhì)審核管理、業(yè)務(wù)監(jiān)督等方面，設(shè)計具體的可操作性的制度，將居委會的意見明確為剛性約束機制。

對政府部門來說，要進一步落實好《居委會組織法》關(guān)于居委會“向人民政府或者它的派出機關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議”的規(guī)定，要通過有效的制度設(shè)計倒逼政府重視居委會的“聲音”，建立“約束”政府的機制，賦予居委會一定的約束性話語權(quán)。為此建議設(shè)計一套科學(xué)的評價體系，由民政部門牽頭，每年組織居委會對政府工作進行量化打分，將得分情況納入各部門年終考核。另外，要落實好《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》等文件精神，激活“協(xié)商”的制度，讓社區(qū)協(xié)商以不同形式普遍開展起來。

(二)秩序供給：以治理環(huán)境護航居委會

有學(xué)者在論及話語秩序時指出，在每個社會，話語的制造是同時受一定數(shù)量程序的控制、選擇、組織和重新分配的，這些程序的作用在于消除話語的力量和危險，控制其偶發(fā)事件，避開其沉重而可怕的物質(zhì)性。對于居委會來說，制造其話語權(quán)“程序”的最大決定因素就是治理環(huán)境，即行政環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境等。*經(jīng)濟環(huán)境與社區(qū)所處的市場經(jīng)濟的發(fā)育情況相關(guān)，不是本文所討論的主題，本文主要討論行政環(huán)境和社會環(huán)境。居委會話語權(quán)的背后是社區(qū)治理中不同程度存在的“亂序”現(xiàn)象，這表現(xiàn)在兩方面：一就行政秩序而言，政府與社區(qū)的權(quán)責存在一定的失范和倒置，有的政府部門工作讓社區(qū)承擔，又不給予相應(yīng)的經(jīng)費，對于這些不按常理出牌的部門來說，居委會要么是“說不上話”，要么是“說了跟沒說一樣”，“敢怒不敢言”；二就社會秩序而言，“社區(qū)權(quán)力分化帶來了權(quán)力失衡，引起了社區(qū)沖突與失序”[16]，面對社區(qū)內(nèi)的居民和其他主體，居委會有時“說了也沒人聽”。

政府在進行秩序供給時，最基本的思路就是法治化，為居委會話語權(quán)創(chuàng)造有序的治理環(huán)境。一方面，政府職能要法治化，政府需要居委會協(xié)助的職能事務(wù)要細化項目規(guī)定，建立社區(qū)事務(wù)清單，讓多年努力的社區(qū)減負真正落地落實；另一方面，社區(qū)治理要法治化，要健全社區(qū)工作的法律制度，對社區(qū)內(nèi)各社會組織的活動進行規(guī)范、監(jiān)督，明確居委會的職能作用，發(fā)揮其話語主導(dǎo)作用。

(三)能力供給：以社會工作再造居委會

政府的主動賦權(quán)僅是外在條件，居委會的話語權(quán)是建立在自身治理能力增強的基礎(chǔ)上的，這來源于社區(qū)居民的認同，來源于對國家治理的成功補位和基層自治功能的有效實現(xiàn)，“有為才有位”，才能從根本上提升居委會話語權(quán)。形象地說，居委會不僅要和居民、社區(qū)內(nèi)社會組織打成一片，還要凝聚一片、帶動一片。從這一點來說，能力供給主要是增強居委會的社會性話語權(quán)。

近年來迅速發(fā)展的“社會工作”為我們提供了解決問題的有益思路。關(guān)于社會工作，比較權(quán)威的看法是：政府和社會工作組織為舒緩和解決個體、家庭、群體、社區(qū)的組織在與社會環(huán)境互動中出現(xiàn)的問題與矛盾而建構(gòu)的專業(yè)化、職業(yè)化的社會服務(wù)制度。[17]社會工作與社會治理具有同構(gòu)性，與居委會的角色功能具有契合性，社區(qū)社會工作更是社會工作的三大方法之一。除去行政性事務(wù)以外，居委會的一切工作都是在做社會工作。建議從組織定位和具體運作兩方面入手，對居委會進行社會工作的改造。

在組織定位上，要用社會工作的理念改造居委會。社會工作的“社會”導(dǎo)向是值得正視的現(xiàn)實品性，其倫理強調(diào)社會關(guān)懷和社會意識，呈現(xiàn)出一種社會意境。[18]這與居委會努力擺脫行政化困境、增強社會性的內(nèi)在要求不謀而合。在日常工作中，居委會可以協(xié)助做好部分行政事務(wù)，但是在組織定位方面，不能成為行政組織，居委會干部的潛意識里不能以管理者的身份自居，政府機關(guān)也不能將居委會作為自己伸入基層的一條“腿”而恣意使用。在破除這一理念的基礎(chǔ)上，居委會應(yīng)該更加注重回應(yīng)性，回應(yīng)居民訴求和社會組織需求，謀求解決治理難題，提升社區(qū)的凝聚力。

在具體運作中，要用社會工作的方法改造居委會。社會工作堪為社會治理的操作方法，更強調(diào)問題的個體化。[19]社會工作是一種專業(yè)性的工作，是一門學(xué)科和科學(xué)，現(xiàn)代社會工作包括個案工作、小組工作、社區(qū)工作、社會行政，這是一系列以社會福利制度為依托的社會服務(wù)。居委會工作人員，應(yīng)該人人都成為社會工作師，領(lǐng)辦社工機構(gòu)，承接社工項目，運用社會工作的專業(yè)知識，在社會救助、糾紛調(diào)解、婚姻家庭、精神衛(wèi)生、社區(qū)矯正等方面，成為解決具體問題的專家能手，在社區(qū)治理中產(chǎn)生帶動和示范效應(yīng)。這是居委會回歸群眾組織屬性的題中之意。

[1] 馮廣藝.論話語權(quán)[J].福建師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2008(4):54.

[2] 李平.試論中國管理研究的話語權(quán)問題[J].管理學(xué)報，2010(3):321.

[3] 高奇琦.制度性話語權(quán)與指數(shù)評估學(xué)[J].探索，2016(1):145.

[4] 張雪霖，王德福.社區(qū)居委會去行政化改革的悖論及其原因探析[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2016(1):35.

[5] 孔娜娜.“共同體”到“聯(lián)合體”：社區(qū)居委會面臨的組織化風(fēng)險與功能轉(zhuǎn)型[J].社會主義研究，2013(3):106.

[6] 陳醇，李愛平.論權(quán)力社會化[J].甘肅社會科學(xué)，2014(6):166.

[7] 郭圣莉.國家的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)：基于案例的比較分析[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2013(6):90-91.

[8] 李友梅.城市基層社會的深層次權(quán)力秩序[J].江蘇社會科學(xué)，2003(6):64.

[9] 吉登斯.現(xiàn)代性的后果[M].田禾，譯.南京：譯林出版社，2000：18-19.

[10] 蘭亞春.居民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)脫域與城市社區(qū)共同體培育[D].長春:吉林大學(xué)，2012:28

[11] 張雪霖，王德福.社區(qū)居委會去行政化改革的悖論及其原因探析[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2016(1):36.

[12] 李友梅.城市基層社會的深層次權(quán)力秩序[J].江蘇社會科學(xué)，2003(6):63.

[13] 閔學(xué)勤.轉(zhuǎn)型時期居委會的社區(qū)權(quán)力及聲望研究[J].社會，2009(6)：36.

[14] 俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000.

[15] 王滬寧.社會主義市場經(jīng)濟的政治要求：新權(quán)力結(jié)構(gòu)[J].社會科學(xué)，1993(2):6.

[16] 張廣利，徐丙奎.權(quán)力、治理與秩序：一個可能的社區(qū)分析框架[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2013(10):209.

[17] 宮蒲光.社會工作：社會治理創(chuàng)新的重要制度安排[J].中國民政，2014(7):9-11.

[18] 顧東輝.治理、社會治理與社會工作[J].中國社會工作.2015(19)：32-33.

[19] 焦若水.社區(qū)社會工作本土化與社區(qū)綜合發(fā)展模式探索[J].探索，2014(4):140.

Abstract:“The discourse right” in community governance is an important embodiment of the autonomy of the neighbourhood committee. However, due to the excessive administration, the socialization of power and the decentralization of the group, the discourse power of the neighborhood committee is still weak, which affects the further improvement of the basic social governance ability. The increasingly complicated grassroots public space needs an authority to make horizontal integration. The neighborhood committee is the natural undertaker of the community integration，and enhancing the discourse right of the neighborhood committee is the logical way for the neighborhood committees to set up governance authority. Therefore, it’s suggested to enhance the neighborhood right through the supply system, to create a good governance environment for neighborhood committee through order supply, to rebuild the neighborhood committee through the supply of capacity to make it an organization that really engages in social work.

Keywords:community governance; neighbourhood committee;discourse right

[責任編輯：林麗芳]

ReconstructionofNeighborhoodCommittee’sDiscourseRightinCommunityGovernance:TheoreticalAnalysisFramework

SHAN Xin

(Political Section, Lianyungang Bureau of Civil Affairs, Lianyungang 222006, Jiangsu, China)

D669.3

A

1674-3199(2017)05-0001-08

2017-08-12

國家社科基金重大招標課題(09&ZD063)；國家社科基金青年項目(13CZZ038)

單 鑫(1983—)，男，江蘇連云港人，連云港市民政局政治處干部。