■李學(xué)樂，吳 健，禇昭華

PPP項(xiàng)目落地水平的影響因素研究
——基于區(qū)域發(fā)展成熟度與政府信譽(yù)的對(duì)比分析

■李學(xué)樂，吳 健，禇昭華

PPP落地難的原因至今尚無定論。本文采用2012～2015年省級(jí)面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用空間面板模型對(duì)我國(guó)的PPP落地難問題進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，區(qū)域發(fā)展成熟度對(duì)PPP落地水平的作用效果為正，政府信譽(yù)（地方政府腐?。┑淖饔眯Ч麉s為負(fù)，而且后者的作用程度要大于前者。東、中、西部各地區(qū)的表現(xiàn)有所差異。說明PPP落地難的根本原因在于政府信譽(yù)水平普遍較低，缺乏契約精神與規(guī)范意識(shí)，而且PPP項(xiàng)目的區(qū)域供給結(jié)構(gòu)與區(qū)域需求結(jié)構(gòu)存在不匹配現(xiàn)象也影響項(xiàng)目落地進(jìn)程。

PPP模式；雙邊鎖定效應(yīng)；動(dòng)態(tài)信任模型；空間面板計(jì)量

一、問題提出

根據(jù)《開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)），PPP（public-privatepartnership）是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。PPP項(xiàng)目的成功落地一直是政府與社會(huì)資本共同追求的雙贏局面，二者也為此付出較多的人力、物力、財(cái)力，但是落地水平一直不容樂觀。截至2016年9月末，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)數(shù)量是10471個(gè)，其落地率僅為26%。社會(huì)各界也開始將焦點(diǎn)放在PPP項(xiàng)目為何會(huì)推進(jìn)得紅紅火火而真正買賬的卻不多的問題上，究其原因主要在于三點(diǎn)：

其一，PPP模式是一種天然的不完全契約，存在投資效率損失。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，由于人們的有限理性、信息不對(duì)稱性以及交易事項(xiàng)的不確定性，不完全契約在現(xiàn)實(shí)生活中是必然且經(jīng)常存在的，交易雙方只能致力于避免或然狀態(tài)的出現(xiàn)。鑒于PPP項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、工程復(fù)雜的特點(diǎn)，項(xiàng)目執(zhí)行過程中可能遇到的未知因素較多，PPP合同對(duì)于政府與社會(huì)資本方而言，是一種典型的不完全契約，而這種不完全性，很可能會(huì)產(chǎn)生投入不足、敲竹杠行為，或者事前的最優(yōu)契約失效等問題，進(jìn)而造成投資效率損失（張羽等，2012）。而且根據(jù)對(duì)PPP項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)分析，我們發(fā)現(xiàn)參與方對(duì)PPP模式的爭(zhēng)議主要集中于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)，這一層面又主要分散于PPP的繁雜合同體系當(dāng)中，如設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的防控主要體現(xiàn)在設(shè)計(jì)合同上，建設(shè)施工風(fēng)險(xiǎn)的防控主要體現(xiàn)在施工總承包合同上，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的防控主要體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目合同上，而金融風(fēng)險(xiǎn)中的利率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)的防控又分別體現(xiàn)在融資協(xié)議、PPP項(xiàng)目合同、融資協(xié)議上，這一系列問題導(dǎo)致政府方或社會(huì)資本方難以在全局上統(tǒng)籌考慮。再加上契約安排除了體現(xiàn)在PPP合同條款完備程度外，還體現(xiàn)在項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)節(jié)的政策支持保障上（杜亞靈和尹貽林，2012）和當(dāng)?shù)刂鞴茴I(lǐng)導(dǎo)的在位任期上，因此，以利益最大化為目標(biāo)的社會(huì)資本尤其是民營(yíng)企業(yè)，對(duì)于PPP項(xiàng)目的態(tài)度一直是量力而行，而非盡力而為。

圖1 PPP項(xiàng)目基本合同體系

其二，社會(huì)資本篩選PPP項(xiàng)目大多存在地域標(biāo)準(zhǔn)，其項(xiàng)目選擇結(jié)構(gòu)與區(qū)域推廣力度不平衡也是PPP項(xiàng)目落地率低的一個(gè)原因。有學(xué)者研究表明，中國(guó)管理情境下的PPP項(xiàng)目具有顯著的“雙邊鎖定”特征，社會(huì)資本的投資決策行為在一定程度上決定了項(xiàng)目成?。ǘ艁嗢`和王垚，2012）。對(duì)于大多數(shù)社會(huì)資本而言，其篩選PPP項(xiàng)目存在著明確的地域標(biāo)準(zhǔn)，隸屬于長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)①主要參考招商證券系列報(bào)告《PPP專題研究報(bào)告之一：真的是救命稻草嗎？》?；蛘呔哂袊?guó)家經(jīng)濟(jì)政策指向或經(jīng)濟(jì)發(fā)展熱度的地區(qū)，像一帶一路戰(zhàn)略所涉及的沿線經(jīng)濟(jì)帶等。前者取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，后者取決于國(guó)家政策支持力度，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或較為發(fā)達(dá)的省區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)已基本完備，其PPP項(xiàng)目的推廣力度與范圍也小于其他省區(qū)，這樣無形之中也會(huì)影響PPP落地的整體水平。根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)2015年統(tǒng)計(jì)情況，項(xiàng)目落地?cái)?shù)最高的是東部地區(qū)（322），中部地區(qū)次之（176），最后是西部地區(qū)（167）。PPP項(xiàng)目的落地情況區(qū)域發(fā)展極為不平衡。具體表現(xiàn)為：其一，地方對(duì)PPP模式的推廣力度。如中部地區(qū)的河南省一直是PPP項(xiàng)目的試驗(yàn)田，推廣力度自然比較大，落地水平自然也會(huì)較高。其二，國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策指向、城市發(fā)展熱度以及對(duì)外開放程度。如國(guó)家關(guān)于發(fā)展一帶一路、東盟自貿(mào)區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略相關(guān)政策的密集出臺(tái)，引導(dǎo)越來越多的企業(yè)到相應(yīng)地方去尋找商機(jī)；再加上，近年來，沿海發(fā)達(dá)省區(qū)的人力、資金等要素成本逐漸提高，企業(yè)家們?yōu)檫m應(yīng)新常態(tài)，爭(zhēng)取利潤(rùn)最大化，也紛紛轉(zhuǎn)戰(zhàn)內(nèi)陸，富士康就是其中一例，這無疑為這些地區(qū)增添了新的潛在的社會(huì)資本方。

其三，地方政府信譽(yù)問題，制約社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。社會(huì)資本若要參與PPP項(xiàng)目，必然會(huì)先對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全方面調(diào)查，再依據(jù)自身實(shí)力進(jìn)行判斷，但是現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目的信息并不透明，關(guān)鍵信息一般并沒有列示，這時(shí)社會(huì)資本往往會(huì)憑借以往經(jīng)驗(yàn)選取那些信譽(yù)度較高、財(cái)力較為雄厚的地方政府，而目前政府的契約精神與規(guī)范意識(shí)的缺乏也使得其對(duì)PPP項(xiàng)目有些望而卻步（任志濤和高素俠，2015）。值得注意的是，當(dāng)社會(huì)資本向優(yōu)質(zhì)地方政府一哄而上時(shí)，無形之中也會(huì)增強(qiáng)它們?cè)赑PP項(xiàng)目談判中的話語(yǔ)權(quán)，進(jìn)而失去爭(zhēng)取利益的主動(dòng)權(quán)。

圖2 2015年發(fā)起的PPP項(xiàng)目落地?cái)?shù)目區(qū)域分布情況

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)。

基于上述的分析，并結(jié)合以往的研究成果，我們發(fā)現(xiàn)對(duì)于PPP項(xiàng)目落地難的問題并沒有形成系統(tǒng)的實(shí)證研究。因此，本文將立足于社會(huì)資本方考察PPP落地難的形成機(jī)理，并分析其影響因素。

二、PPP落地影響理論模型與研究假說

PPP項(xiàng)目的簽約落地，實(shí)質(zhì)上就是地方政府與社會(huì)資本之間的雙向博弈選擇的過程。而PPP項(xiàng)目參與方的“兩頭觀望態(tài)度”也造成了二者的博弈困境，致使項(xiàng)目的“落地難”。

事實(shí)上，這個(gè)雙向博弈的切入點(diǎn)應(yīng)在于雙方之間所建立的動(dòng)態(tài)信任模型。根據(jù)科爾曼（1990）提出的關(guān)于信任發(fā)生的經(jīng)典模型，他認(rèn)為在委托—代理的框架下，預(yù)期收益與預(yù)期損失函數(shù)的構(gòu)成是決定社會(huì)資本方信任或者不信任政府的根本原因。這也就意味著潛在的社會(huì)資本在做決定之前需要盡可能多地收集相關(guān)資料或信息，以降低項(xiàng)目的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)。那么現(xiàn)在的問題就在于，社會(huì)資本對(duì)于這個(gè)區(qū)域所提供的PPP項(xiàng)目要依賴哪些因素的探究，才能建立起對(duì)該地方的初始信任，從而完成項(xiàng)目的甄別、篩選與簽約。

根據(jù)Kadeors（2004）、Lau 和Rowlinson（2010）及Cheung（2010）等學(xué)者的研究成果，政府方與社會(huì)資本方之間的信任機(jī)制建立存在動(dòng)態(tài)演化過程，在項(xiàng)目合同談判階段，由于雙方之間的信息不對(duì)稱，社會(huì)資本方對(duì)政府方的初始信任的建立依賴于嘗試性相信當(dāng)?shù)匦盘?hào)源所發(fā)揮的信號(hào)傳遞作用，以期避免不必要的機(jī)會(huì)主義預(yù)期，這時(shí)，對(duì)于社會(huì)資本方來說，甄別信任信號(hào)的手段主要有對(duì)政府管理能力及市場(chǎng)聲譽(yù)的評(píng)估。對(duì)此，Peter Shek-Pui Wong（2004）等專家認(rèn)為，政府的聲譽(yù)是影響信任建立的最重要因素，而工作能力與財(cái)政穩(wěn)定性也是應(yīng)該得到高度重視的影響因素。Catterberg(2006)在政府信任的多變量模型中指出，對(duì)腐敗的寬容也會(huì)影響社會(huì)資本對(duì)政府的信任，而且往往這種作用呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)性。越是縱容腐敗，越是容易激發(fā)某些人在行動(dòng)上的機(jī)會(huì)主義策略，長(zhǎng)此以往，社會(huì)就會(huì)形成一種根深蒂固的不信任文化。綜上，我們可以看出關(guān)于政府機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)對(duì)社會(huì)資本初始信任的建立機(jī)制至關(guān)重要，其主要包括從政府的聲譽(yù)及財(cái)政的穩(wěn)定性兩個(gè)維度，基于此，提出以下假設(shè)：

假說1：地方政府信譽(yù)度越高，社會(huì)資本對(duì)其的初始信任越高，由此帶來的PPP項(xiàng)目的需求就越旺盛，所能達(dá)到的PPP項(xiàng)目的落地規(guī)模越大。

假說2：地方政府的財(cái)政支出水平越高，社會(huì)資本對(duì)其的初始信任越高，該地PPP項(xiàng)目的吸引力就越大，PPP項(xiàng)目的落地規(guī)模就越大。

另外，區(qū)域發(fā)展成熟度與社會(huì)資本的初始信任的建立也存在密切關(guān)系。盧克·基爾等（2012）認(rèn)為，社會(huì)公眾對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的滿意程度也可以被看作是決定信任的首要因素，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，人們的社會(huì)物質(zhì)文化的需求得不到滿足，進(jìn)而將激發(fā)對(duì)政府的不信任情緒，而一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)繁榮，他們的信任也會(huì)隨之上升。Catterberg(2006)也指出，在考察初始信任機(jī)制的建立原理時(shí)，收入與教育也是兩個(gè)重要的影響因素，前者一般表現(xiàn)為正向作用，而后者則需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展成熟度進(jìn)行具體分析。換句話說，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的某些因素對(duì)信任的影響力還與城市發(fā)展進(jìn)程的評(píng)價(jià)相關(guān)。基于以上分析，社會(huì)資本甄別信任信號(hào)還可以依據(jù)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)等因素的發(fā)展水平。除此之外，根據(jù)我們對(duì)PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的跟蹤及反饋信息來看，很多社會(huì)資本方對(duì)于擬投項(xiàng)目的目標(biāo)城市的城鎮(zhèn)化率、通貨膨脹水平等也都比較看重。將它們均納入初始信任的驅(qū)動(dòng)因素，由此提出以下假設(shè)：

假說3：地方的區(qū)域發(fā)展成熟度越高，社會(huì)資本對(duì)其的初始信任越高，它就更希望介入當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由此帶來的PPP落地水平就越高。

假說4：地方的通貨膨脹水平越高，社會(huì)資本對(duì)其的初始信任越高，PPP的落地水平就越高。

假說5：地方的城鎮(zhèn)化率越低，社會(huì)資本方對(duì)其的初始信任越高，那么地方通過PPP模式引入社會(huì)資本增強(qiáng)公共供給能力的意愿就越迫切，PPP落地水平也會(huì)由此增長(zhǎng)。

圖3 待證的研究假設(shè)

三、PPP落地影響模型設(shè)定與區(qū)域發(fā)展成熟度測(cè)算

本部分將討論如何針對(duì)以上五個(gè)研究假說設(shè)定模型并進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，以判定本文的研究假說是否成立。

（一）模型設(shè)定

本文借鑒以往學(xué)者的研究方法，重點(diǎn)分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟度、政府信譽(yù)對(duì)PPP落地水平的影響。因此，根據(jù)前文的理論分析，在建立模型時(shí)引入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟度、政府信譽(yù)項(xiàng)?；居?jì)量模型如下：

其中，PPPi，t代表第i省第t年發(fā)起的PPP項(xiàng)目的落地金額，ecoi，t表示第i省第t年的區(qū)域發(fā)展成熟度，govcrei，t表示第 i省第t年的政府信譽(yù)水平，Controli，t表示控制變量。townit表示第i省第t年的城鎮(zhèn)化水平，fini，t表示第 i省第 t年的財(cái)政支出水平，cpii，t表示第 i省第t年的通貨膨脹水平，μi，t表示隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

值得注意的是，政府信譽(yù)指標(biāo)根據(jù)Fisman and Gatti（2002）與陳屹立和邵同堯（2012）等研究成果，通常用地方政府腐敗水平來代指，并采用各省區(qū)人民檢察院每年立案的貪污賄賂、瀆職案件數(shù)與各省人口的比重來表示，因此，本文在實(shí)證過程中所采用的政府信譽(yù)指標(biāo)，也就是地方政府腐敗水平，與上述理論假說中所代表的含義應(yīng)呈逆向關(guān)系，也就是說政府的腐敗程度越高，那么它的信譽(yù)水平就越低。在此用地方政府腐敗水平來特指政府信譽(yù)。

（二）區(qū)域發(fā)展成熟度測(cè)算

許多學(xué)者均對(duì)區(qū)域發(fā)展成熟度或其類似指標(biāo)進(jìn)行過積極探索，本文認(rèn)為，區(qū)域發(fā)展成熟度主要體現(xiàn)在三個(gè)層面，即區(qū)域經(jīng)濟(jì)活躍度、區(qū)域要素密集度、區(qū)域社會(huì)環(huán)境協(xié)同度，以綜合評(píng)測(cè)區(qū)域發(fā)展的綜合能力與潛力。具體指標(biāo)如下：

表1 區(qū)域發(fā)展成熟度指標(biāo)綜合評(píng)估

通過對(duì)上述的區(qū)域發(fā)展成熟度指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域發(fā)展成熟度差異較大，布局較為不平衡。將區(qū)域發(fā)展成熟度得分劃分為區(qū)域發(fā)展成熟度強(qiáng)區(qū)（正值）、區(qū)域發(fā)展成熟度（弱區(qū)），按2012年～2015年各省區(qū)排名位次變化劃分為上升型、平穩(wěn)型、下降型。以2015年區(qū)域成熟度發(fā)展態(tài)勢(shì)為例，大部分東部地區(qū)除了海南省、遼寧省以外均位于發(fā)展成熟度強(qiáng)區(qū)，中部地區(qū)的省區(qū)基本平均分布于發(fā)展成熟度強(qiáng)區(qū)與發(fā)展成熟度弱區(qū)，其中安徽省、湖南省、湖北省位于強(qiáng)區(qū)，黑龍江省、吉林省、山西省、江西省、河南省及內(nèi)蒙古自治區(qū)位于弱區(qū)，而西部地區(qū)則除了四川省與陜西省大部分位于發(fā)展成熟度弱區(qū)。區(qū)域發(fā)展成熟度存在差異的原因，一方面由于各區(qū)域特有的地理位置、歷史發(fā)展條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展類型、社會(huì)進(jìn)步等不同所致；另一方面也有我國(guó)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)體制與政策機(jī)制等特性的原因。從各省區(qū)的排名位次變化來看，區(qū)域發(fā)展成熟度排名上升的地區(qū)與下降的地區(qū)分別有13個(gè)與10個(gè)。當(dāng)然，也不能盲目據(jù)此判斷在這四年間區(qū)域發(fā)展成熟度上升、平穩(wěn)、下降的好壞與否，還要考慮其它因素影響。

圖4 區(qū)域發(fā)展成熟度區(qū)域分布

（三）數(shù)據(jù)說明

本文樣本選取的是2012～2015年省級(jí)面板數(shù)據(jù)，由于PPP模式對(duì)于我國(guó)來說尚屬于新鮮事物,PPP統(tǒng)計(jì)尚處于完善階段，部分直轄市和城市數(shù)據(jù)仍存在缺失，如財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)始建于2016年，部分省、自治區(qū)、直轄市2012年、2013年、2014年數(shù)據(jù)存在嚴(yán)重缺失，北京、天津、重慶、上海四市情況更為嚴(yán)重，對(duì)此經(jīng)過處理后共得到26個(gè)省區(qū)面板數(shù)據(jù)。變量及數(shù)據(jù)來源如表2所示。變量的統(tǒng)計(jì)性描述如表3所示。

表2 變量說明、數(shù)據(jù)來源

表3 變量統(tǒng)計(jì)性描述

四、PPP落地模型檢驗(yàn)與實(shí)證

本文利用空間面板模型①根據(jù)J.Paul Elhors（t2003）設(shè)計(jì)空間計(jì)量模型，鑒于PPP模式的落地水平還與地區(qū)在空間上的位置相關(guān)，因而在計(jì)量模型中加入空間依賴性元素。目前，空間計(jì)量模型主要包括空間自回歸模型（SAR）和空間誤差模型（SEM）兩類。本文重點(diǎn)介紹SAR模型。SAR模型主要考察的是區(qū)域的溢出效應(yīng)，即相鄰區(qū)域的行為對(duì)整個(gè)系統(tǒng)或者說模型的剩余區(qū)域行為的作用效果，其空間依賴性體現(xiàn)在因變量的滯后項(xiàng)上。SAR模型的一般設(shè)定其中，ρ為PPP落地水平的反應(yīng)系數(shù)，反映相鄰區(qū)域的觀測(cè)值對(duì)本區(qū)域的觀測(cè)值所產(chǎn)生的影響；wij為經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化處理后的空間權(quán)重矩陣的構(gòu)成元素；yit為PPP落地水平，即為第i省第t年發(fā)起的PPP項(xiàng)目的落地金額。表示PPP落地水平的空間滯后變量，即為第t年除i省外的其他相鄰區(qū)域PPP落地水平的加權(quán)平均值。Xij為解釋變量，β為解釋變量的回歸系數(shù)；εit為殘差擾動(dòng)項(xiàng)。，對(duì)上述模型進(jìn)行估計(jì)。采用的計(jì)量軟件為STATA12。在此之前，我們先通過畫散點(diǎn)圖的方法，初步判斷PPP落地水平與區(qū)域發(fā)展成熟度、政府信譽(yù)之間的關(guān)系，通過下圖，我們發(fā)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展成熟度與PPP落地水平存在正向關(guān)系，而政府信譽(yù)（地方政府腐?。┡cPPP落地水平存在負(fù)向關(guān)系，這與之前的理論假說保持一致。

圖5 區(qū)域發(fā)展成熟度與PPP落地水平散點(diǎn)圖

圖6 政府信譽(yù)與PPP落地水平的散點(diǎn)圖

接下來，通過空間計(jì)量模型來對(duì)我國(guó)PPP落地水平的影響因素進(jìn)行分析。表3中（1）和（2）列分別給出了全國(guó)范圍的傳統(tǒng)計(jì)量模型估計(jì)結(jié)果與空間計(jì)量模型的估計(jì)結(jié)果；（3）和（4）列分別給出了東部地區(qū)的估計(jì)結(jié)果；（5）和（6）列分別給出了中部地區(qū)的估計(jì)結(jié)果；（7）和（8）分別給出了西部地區(qū)的估計(jì)結(jié)果。且每個(gè)空間計(jì)量模型的Moran’s I指數(shù)都顯著為正，表明PPP落地水平的確存在顯著的正向空間自相關(guān)，空間計(jì)量模型適用于本實(shí)證研究。

（一）PPP落地水平整體分析

為了從總體上分析PPP落地水平的影響因素，我們對(duì)其進(jìn)行空間計(jì)量分析。列（2）是PPP落地水平的SAR模型估計(jì)結(jié)果。從中我們可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于PPP的落地水平，區(qū)域發(fā)展成熟度的影響系數(shù)為0.33，政府信譽(yù)（地方政府腐?。┑挠绊懴禂?shù)為-1.289，其他變量對(duì)PPP落地水平的影響也符合理論假說，除了城鎮(zhèn)化率以外，其他的影響因素如財(cái)政支出水平與通貨膨脹水平作用系數(shù)均為正。這說明社會(huì)資本通過對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟度、政府信譽(yù)（地方政府腐?。⒊擎?zhèn)化水平、財(cái)政支出水平、通貨膨脹水平等指標(biāo)的評(píng)估與對(duì)比，建立初步信任機(jī)制，其中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟度、財(cái)政支出水平、通貨膨脹水平的評(píng)估結(jié)果越高，越說明該地的發(fā)展情況符合社會(huì)資本的合理預(yù)期，PPP項(xiàng)目從合同簽約到建設(shè)開工再到管理運(yùn)營(yíng)能夠順利推進(jìn)的可能性越大。值得注意的是，政府信譽(yù)（地方政府腐?。┑淖饔孟禂?shù)雖然不顯著，但是較大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于區(qū)域發(fā)展成熟度，這也就是說社會(huì)資本在建立與當(dāng)?shù)氐某跏夹庞脵C(jī)制時(shí)，在進(jìn)行是否參與該地的PPP項(xiàng)目的抉擇時(shí)，它們更偏重于考慮政府信譽(yù)（地方政府腐?。┧?，還有財(cái)政支出水平與城鎮(zhèn)化率水平。

（二）東部、中部、西部地區(qū)比較分析

鑒于各個(gè)省區(qū)所歸屬的經(jīng)濟(jì)帶或區(qū)域不同，它們的發(fā)展不僅可能存在異質(zhì)性，還可能由于享受的優(yōu)惠政策不同而導(dǎo)致社會(huì)資本方對(duì)此的建立初始信用機(jī)制的規(guī)律存在偏離，進(jìn)而導(dǎo)致PPP落地水平存在差異。因此，不同的區(qū)域，PPP落地水平的影響機(jī)制可能存在不同的規(guī)律。針對(duì)這種可能性，我們對(duì)東部、中部、西部地區(qū)分別進(jìn)行空間計(jì)量模型。表3中的（4）、（6）、（8）列匯報(bào)了這三大區(qū)域的估計(jì)結(jié)果。結(jié)果顯示，東部、中部、西部①東部地區(qū)包括遼寧省、河北省、山東省、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省、海南省及廣西自治區(qū)；中部地區(qū)包括黑龍江省、吉林省、山西省、河南省、湖北省、湖南省、安徽省、江西省及內(nèi)蒙古自治區(qū)；西部地區(qū)包括陜西省、甘肅省、青海省、四川省、云南省、貴州省、寧夏自治區(qū)及新疆自治區(qū)。地區(qū)的區(qū)域發(fā)展成熟度與PPP落地水平之間存在正相關(guān)關(guān)系，這一點(diǎn)符合理論假說3，但是上述三大區(qū)域也表現(xiàn)出一定的異質(zhì)性特征。

表4 PPP落地水平的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果

政府信譽(yù)（地方政府腐?。?duì)PPP落地水平的作用系數(shù)在東部、中部、西部地區(qū)表現(xiàn)不同，在東部與西部地區(qū)，其表現(xiàn)為負(fù)相關(guān)關(guān)系，而在中部地區(qū)則表現(xiàn)為正相關(guān)關(guān)系，但并不顯著，這與假說1存在些許差異。究其原因，可能是由于中部地區(qū)相較于西部地區(qū)，區(qū)域發(fā)展成熟度、財(cái)政支出水平較高，而相較于東部地區(qū)，其城鎮(zhèn)化水平與基礎(chǔ)設(shè)施水平還不夠完善，自然對(duì)PPP項(xiàng)目的推廣力度也更大，在這些因素疊加之下，社會(huì)資本方可能更偏愛中部地區(qū)，一哄而上現(xiàn)象的發(fā)生，在無形之中提升了中部地區(qū)政府的話語(yǔ)權(quán)，從而增大了降低項(xiàng)目收益率的可能性，導(dǎo)致社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性降低。而且與全國(guó)平均水平相比，東部地區(qū)的區(qū)域發(fā)展成熟度對(duì)PPP落地水平的影響系數(shù)顯著降低，而西部地區(qū)的則顯示提高，但卻并不顯著，這說明西部地區(qū)的區(qū)域發(fā)展成熟度較為滯后，帶來PPP落地水平的增加輻動(dòng)較小，并不足以產(chǎn)生顯著影響。其余的變量則與假說基本保持一致，除了中部地區(qū)的財(cái)政支出水平以外。而東部、西部地區(qū)的表現(xiàn)并不顯著。

五、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

本文試圖對(duì)我國(guó)PPP落地水平的影響機(jī)制給出一個(gè)符合現(xiàn)實(shí)的解釋。自2015年全面爆發(fā)，我國(guó)PPP項(xiàng)目卻經(jīng)常遭遇落地難的困境。根據(jù)上文所構(gòu)建的理論與實(shí)證模型，我們發(fā)現(xiàn)其所存在的根本原因在于政府信譽(yù)水平普遍較低，缺乏契約精神與規(guī)范意識(shí)，再加上PPP項(xiàng)目的區(qū)域供給結(jié)構(gòu)與區(qū)域需求經(jīng)構(gòu)存在不匹配現(xiàn)象所導(dǎo)致的。

1.區(qū)域發(fā)展成熟度的增強(qiáng)，有利于提高社會(huì)資本對(duì)當(dāng)?shù)氐某跏夹湃纬潭?，從而增大PPP項(xiàng)目的落地水平。但是由于我國(guó)中、西部地區(qū)區(qū)域發(fā)展滯后，其對(duì)PPP落地水平的帶動(dòng)作用較小，還不足以產(chǎn)生顯著的影響。再加上雖說區(qū)域發(fā)展成熟度是構(gòu)成建立社會(huì)資本初始信任影響因素之一，但是由于PPP項(xiàng)目的區(qū)域供給結(jié)構(gòu)，與因社會(huì)資本區(qū)域信任結(jié)構(gòu)而引起的PPP項(xiàng)目的需求結(jié)構(gòu)存在不平衡，這樣的結(jié)果可能是PPP項(xiàng)目的落地率并不如預(yù)期的高。

2.社會(huì)資本更偏向于參與信譽(yù)高、財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)政府所發(fā)起的PPP項(xiàng)目。但這一影響作用并不是絕對(duì)的，隨著政府在談判中話語(yǔ)權(quán)的增強(qiáng)，社會(huì)資本在這過程中主動(dòng)權(quán)的減弱，其參與PPP的積極性也將減弱。

3.城鎮(zhèn)化水平、通貨膨脹水平也對(duì)PPP落地水平產(chǎn)生影響。二者均是構(gòu)成社會(huì)資本基于區(qū)域特色信任機(jī)制的因素，并借此作用于PPP落地水平。前者是負(fù)向關(guān)系，反映PPP項(xiàng)目的需求，后者是正向關(guān)系，反映當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)熱度。

（二）政策建議

在本文上述結(jié)論推導(dǎo)與實(shí)證的過程中，我們發(fā)現(xiàn)還存在著一些延伸思考，它對(duì)未來分析地方政府遭遇落地難的問題，政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等參與主體的經(jīng)濟(jì)行為預(yù)測(cè)，以及相應(yīng)政策的制定層面，形成有益的啟示。

1.PPP項(xiàng)目的落地水平具有一定的階段性特點(diǎn)，對(duì)于地方政府而言，一旦區(qū)域發(fā)展進(jìn)入更加成熟的時(shí)期，PPP落地水平的規(guī)模增長(zhǎng)將不會(huì)持續(xù)。發(fā)展初期，政府憑借著其在資本圈子里所享有的既往的信譽(yù)水平，通過PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本確實(shí)有效推動(dòng)了本地區(qū)的發(fā)展水平的提升，帶來了就業(yè)、資本收益、勞動(dòng)報(bào)酬的快速增長(zhǎng)，引起地方項(xiàng)目需求與土地開發(fā)的快速增長(zhǎng)。當(dāng)區(qū)域發(fā)展進(jìn)入了新的階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與升級(jí)隨之進(jìn)行，地方政府談判話語(yǔ)權(quán)也由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，其信譽(yù)水平已不足以彌補(bǔ)低資本收益的損失，PPP項(xiàng)目的落地水平趨于下降，因此，在不同的區(qū)域發(fā)展階段，地方政府應(yīng)綜合衡量其信譽(yù)水平與資本收益水平的設(shè)定，推進(jìn)PPP項(xiàng)目的落地。

2.一個(gè)對(duì)于社會(huì)資本方值得研究的現(xiàn)象是PPP落地水平與地方區(qū)域發(fā)展成熟度發(fā)展趨勢(shì)保持一致，并且與地方政府的經(jīng)濟(jì)行為也有所關(guān)聯(lián)，這存在必然的邏輯。在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的背景下，地方政府為了推進(jìn)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平，大力推進(jìn)PPP模式。面對(duì)如此龐雜的項(xiàng)目庫(kù)，社會(huì)資本應(yīng)建立起一套篩選機(jī)制，也即是在項(xiàng)目的區(qū)域發(fā)展層面進(jìn)行初步抉擇，將構(gòu)成基于地方主體與區(qū)域發(fā)展的信任的各項(xiàng)指標(biāo)納入其中，并依據(jù)科學(xué)方法，制定相應(yīng)的權(quán)重，得出相應(yīng)的綜合指標(biāo)，如此完成區(qū)域?qū)用娴暮Y選，節(jié)省相應(yīng)的人力、財(cái)力成本。

3.PPP落地水平所體現(xiàn)的最本質(zhì)的關(guān)系是區(qū)域發(fā)展過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)的供給與需求的關(guān)系。在區(qū)域發(fā)展過程中，人們對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)的需求對(duì)供給形成雙向刺激機(jī)制。一是區(qū)域的快速發(fā)展帶來了人們生活水平的普遍上升，對(duì)地方的社會(huì)配套服務(wù)的完備性與完整性提出更高要求，一定程度上提升PPP項(xiàng)目的落地水平，并通過地方政府給予社會(huì)資本一定的補(bǔ)貼激勵(lì)；二是社會(huì)配套服務(wù)水平的提升帶來了金融資本與社會(huì)資本對(duì)區(qū)域發(fā)展模式的信任，推進(jìn)PPP落地水平的同時(shí)，又支撐了區(qū)域發(fā)展成熟的實(shí)現(xiàn)。可以說，PPP落地是實(shí)現(xiàn)上述邏輯的關(guān)鍵途徑。

4.未來PPP模式宣傳推廣應(yīng)激發(fā)地方政府從“做大規(guī)?？偭俊鞭D(zhuǎn)向“注重發(fā)揮結(jié)構(gòu)效益”。PPP項(xiàng)目作為地方政府政績(jī)考核要求之一，引發(fā)了地方政府的積極發(fā)展的熱情，但由于存在一定的盲從性與一哄而上性，從一定程度上來看，地方政府更加看重“推廣規(guī)?！?，努力做大總量，而對(duì)“推廣結(jié)構(gòu)”重視不夠，結(jié)構(gòu)效益的發(fā)揮并不是地方政府所考慮的主要方面。未來PPP模式的宣傳推廣中，地方政府與社會(huì)資本合作體系的建設(shè)與完善應(yīng)促進(jìn)地方政府根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)更加重視PPP項(xiàng)目的“結(jié)構(gòu)效益”。

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李學(xué)樂（1987-），遼寧朝陽(yáng)人，南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司研究員，經(jīng)濟(jì)師，碩士研究生，研究方向?yàn)槌擎?zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略、PPP、投融資；吳?。?977-），江蘇太倉(cāng)人，南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司總經(jīng)理，碩士研究生，研究方向?yàn)槌擎?zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)管理、投融資；禇昭華（1979-），江蘇徐州人，南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司城鎮(zhèn)化建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任，碩士研究生，研究方向?yàn)槌擎?zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略、PPP。（江蘇南京 210029）