方敏津

實施機關(guān)事業(yè)單位之“中人”職業(yè)年金的思考
——以漳州市機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金為例

方敏津

根據(jù)中央及福建省機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險相關(guān)規(guī)定，結(jié)合漳州市參保情況，多層面探析機關(guān)事業(yè)單位之“中人”職業(yè)年金需要面對的問題，并提出實施機關(guān)事業(yè)單位之“中人”職業(yè)年金的建議和對策。

機關(guān)事業(yè)單位 職業(yè)年金 中人

《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（以下簡稱“《決定》”）及《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》等文件相繼出臺后，福建等省份陸續(xù)頒發(fā)了貫徹通知及具體的申報文件，漳州市也緊鑼密鼓地推進機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的普及和落實。

一、機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金概述

機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金，是指機關(guān)事業(yè)單位及其工作人員在參加機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，建立的補充養(yǎng)老保險制度。國務(wù)院辦公廳為建立多層次養(yǎng)老保險體系，保障機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休后的生活水平，促進人力資源合理流動，根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定制定了《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》（以下簡稱“《辦法》”）。根據(jù)《辦法》規(guī)定，職業(yè)年金所需費用由單位和工作人員個人共同承擔(dān)，組成的職業(yè)年金基金采用個人賬戶方式管理。單位繳費按照個人繳費基數(shù)的8%及個人繳費按照本人繳費工資的4%直接計入本人職業(yè)年金個人賬戶。職業(yè)年金具有保險性、穩(wěn)定性、強制性及激勵性和延期支付等特點。

二、實施機關(guān)事業(yè)單位之“中人”職業(yè)年金需要面對的問題

基于制度設(shè)計等方面的因素，機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金沒有涉及“老人”，對于“新人”來說是先入為主的存在，不會引起太大爭議；最復(fù)雜的人群當(dāng)屬“中人”，他們實際上也是實施和落實機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的集中群體（這里所言的“老人”是指在2014年10月1日前退休的機關(guān)事業(yè)單位人員；“新人”是指在2014年10月1日后入職的機關(guān)事業(yè)單位人員；“中人”則指2014年10月1日前入職、在2014年10月1日后退休的人員）。以漳州市為例，目前全市參加機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保人員共有135726人，其中，（見圖1.漳州市機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保人員結(jié)構(gòu)比例），新人有5749人、中人有85659人、老人有44318人，“中人”占比高達63.1%，這是制度改革影響最直接和最廣泛的人群，如何保障其改革前后待遇平穩(wěn)過渡是制度改革的重點和主要難點。

圖1 ：漳州市機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保人員人數(shù)及其占比

下面就“中人”面臨的問題做如下淺見分析：

（一）設(shè)計公平問題

在養(yǎng)老保險改革過程中，結(jié)合“中人”的實際情況，福建省《貫徹落實〈國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定〉實施辦法》（簡稱《福建辦法》）等制度均設(shè)置了專門的過渡期及過渡性養(yǎng)老金。該資金和繳費年限密切相關(guān)，并就“保低限高”方面進行了專門說明：對“《福建辦法》”實施前參加工作、改革后退休的“中人”設(shè)立10年過渡期，過渡期內(nèi)退休的人員，其養(yǎng)老金實行新老待遇計發(fā)辦法對比，保低限高，在制度層面確保過渡性養(yǎng)老金的底限。但在職業(yè)年金方面，對于“中人”此前的情況沒有任何說明，必然導(dǎo)致“中人”的繳費年限和金額相對比于“新人”會少得多，在替代率及待遇方面同樣會低得多，這無疑對“中人”顯失公平性。同時，“中人”因其參加工作的年限不同，造成職業(yè)年金繳費年限長短不一，他們之間的待遇或替代率也存在相當(dāng)大的差距。另外，諸如《福建辦法》等規(guī)范說明都將生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位及編外人員排除在機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金之外，其中相當(dāng)一部分屬于“中人”范疇，對于他們來說同樣也存在公平問題。

（二）效用局限問題

在參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上建立職業(yè)年金制度，目的是更好地補充基本養(yǎng)老保險，二者之間在替代率方面能實現(xiàn)相加，即可提升上限。另一方面，其潛在的目的是確保下限，目前“中國養(yǎng)老保險基金有可能出現(xiàn)缺口”，面對可能的支付風(fēng)險及其導(dǎo)致的社會問題，職業(yè)年金的存在能為退休人員的待遇提供部分補充性保障，或者說能為其基礎(chǔ)性生活保障兜底。不過，在目前的制度設(shè)計中，僅籠統(tǒng)的強調(diào)其補充作用，而在替代率等目標(biāo)數(shù)據(jù)方面沒有明確說明。而《辦法》之第九條：工作人員在達到國家規(guī)定的退休條件并依法辦理退休手續(xù)后，可選擇按照本人退休時對應(yīng)的計發(fā)月數(shù)計發(fā)職業(yè)年金月待遇標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)完為止，“發(fā)完為止”四個字，基本上堵死了計發(fā)月份終了但退休人員尚且在世情況下受益的可能。面對這種效用的局限性，“中人”尤其是資深“中人”會成為最早的受損者。

（三）額外成本問題

機關(guān)事業(yè)單位的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險存在對應(yīng)的資金，就是以前原本定位為退休金的資金。相對而言，職業(yè)年金沒有這方面的既往成本安排，這時還需要額外付出四方面成本：其一，單位需要支付本單位工資總額的8%人員費用，對機關(guān)事業(yè)單位和政府財政造成較大的負(fù)擔(dān)。比如2016年漳州市機關(guān)事業(yè)單位在編人員91408人，財政需要撥付財政供養(yǎng)單位職業(yè)年金的費用2.91億元，雖然這部分費用可以暫時采用名義記賬的方式，不過并沒有取消單位繳費部分，只是支付時點后延。其二，根據(jù)《決定》機關(guān)事業(yè)單位工作人員在支付占工資基數(shù)8%的基本養(yǎng)老保險費用的基礎(chǔ)上另需繳納職業(yè)年金，占比總數(shù)高達12%，對于“中人”來說，這都是以前不用考慮的新支付項目。例如在年度繳費工資基數(shù)為62616元的情況下，這部分月支出額為7514元，對于機關(guān)事業(yè)單位的基層員工來講是一個較大負(fù)擔(dān)。其三，《辦法》中的第五條“國家規(guī)定的其他收入”也勢必會減少其原本用途的對應(yīng)收入，進而形成了實質(zhì)上的額外成本耗費；其四，若對“中人”如果采取職業(yè)年金補助舉措，同樣會造成財政方面的額外成本負(fù)擔(dān)。

（四）基金保值問題

職業(yè)年金基金保值增值是參保群體受益的關(guān)鍵，對于前期受益的資深“中人”而言更是如此。不過，職業(yè)年金基金投資運營既存在增值盈利的可能，也可能面臨虧損貶值的風(fēng)險。如何確保該項基金保值增值而規(guī)避貶值現(xiàn)象的出現(xiàn)，以及在貶值情況下通過何種途徑為參保群體進行補償，如何確保財政屆時有為之補償?shù)哪芰Φ鹊?，在實?wù)操作層面都存在著一定的困難。

三、實施機關(guān)事業(yè)單位之“中人”職業(yè)年金的建議和對策

（一）明確完善職業(yè)年金的基本定位,提升制度設(shè)計的精細(xì)度

根據(jù)目前的制度設(shè)計，職業(yè)年金相對于基本養(yǎng)老保險而言只是簡單的額外累加，或者是某種墊底性支撐，對于基礎(chǔ)養(yǎng)老保險沒有起到實質(zhì)性作用。并且，相對于“中人”而言會增加諸如公平等系列新的問題，無形中增加了“中人”過渡性養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)?；谀壳梆B(yǎng)老保險雙軌改革穩(wěn)健推進的需要，應(yīng)該進一步明確完善職業(yè)年金的基本定位。比如，應(yīng)該明確職業(yè)年金替代率的保底數(shù)值及可允許的上限；再如，應(yīng)該明確如何起到解決“中人”過渡性問題的作用，至少不應(yīng)該給過渡性養(yǎng)老增加額外負(fù)擔(dān)，等等。

和“老人”“新人”的相對簡單不同，“中人”實際上是一個復(fù)雜的群體。就漳州在參?，F(xiàn)狀而言，2014年10月之前入職人員的工齡最少的可能只有幾個月，而最多的可能超過了四十年，跨度比較大?；谶@種狀況，制度上的設(shè)計不建議僵化地采用一刀切的方式。建議考慮以5年、10年或15年為單位，把“中人”細(xì)分為若干類型，細(xì)分具體的繳費基數(shù)、比率及補償方案。另外，漳州市機關(guān)事業(yè)單位編外人員有1.2萬人，占總參保人數(shù)的11.6%，建議把此類人群列為一個獨立的類別，有針對性地思考職業(yè)年金的制度設(shè)計。同時，可以參照企業(yè)養(yǎng)老或職工醫(yī)保，設(shè)置一定的標(biāo)準(zhǔn)年限（比如標(biāo)準(zhǔn)年限設(shè)置為25年或30年），不足部分予以一次性補繳。

（二）設(shè)置適度的補償機制

在規(guī)范文件說明中，應(yīng)該基于對多方面風(fēng)險要素的考慮，思考各種補償機制，盡量避免出現(xiàn)諸如“發(fā)完為止”等類似字眼。對此，《辦法》規(guī)定的“國家規(guī)定的其他收入”，實際上屬于一種補償，應(yīng)該給予明確化，規(guī)避使用籠統(tǒng)的用語。應(yīng)該效仿過渡性養(yǎng)老金的設(shè)計思路，對不同工齡的“中人”采取不同額度的職業(yè)年金補償，甚至可以考慮設(shè)置職業(yè)年金補償取代過渡性養(yǎng)老金，讓職業(yè)年金同時起到部分補差的作用，讓職業(yè)年金相對于基本養(yǎng)老金的補充功能得到盡量充分的發(fā)揮。另外，應(yīng)該明確設(shè)置有對職業(yè)年金基金出現(xiàn)貶值情況下的補償方案。對于“中人”群體而言，類似補償方案實際上是一種遠景承諾，需要在層級盡量高的法律規(guī)范中給予體現(xiàn)，確保其有足夠的權(quán)威與信度。漳州市作為機關(guān)養(yǎng)老保險試點地區(qū)，試點期間（1993年到2014年9月），向財政供養(yǎng)人員征收養(yǎng)老保險個人繳費部分，在實行新的養(yǎng)老保險制度后，該部分金額連同本息全額轉(zhuǎn)入?yún)⒈Ｈ藛T個人年金賬戶，這也不失為一種補償方式。

（三）財政給予充分到位的支持

基礎(chǔ)養(yǎng)老保險雙軌制改革，主要著眼于解決未來老齡化社會可能出現(xiàn)的養(yǎng)老問題及其導(dǎo)致的社會危機。在運作過程中，應(yīng)該強化國家或地方財政的充分支撐。具體而言，應(yīng)該避免兩種思維，一是避免潛在地降低目前財政負(fù)擔(dān)的思維，二是避免將目前財政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移或分散給未來財政的思維。在老齡化趨勢日漸明顯的情況下，無論是國家財政還是地方財政，未來預(yù)期都不樂觀。以漳州市本級為例，2014年10月至2016年12月市本級財政供養(yǎng)人員應(yīng)繳納職業(yè)年金總額為14899萬元，實際結(jié)算到賬的僅為個人繳費部分，金額為4966萬元，而單位應(yīng)繳納部分以記賬方式確認(rèn)。漳州目前經(jīng)濟發(fā)展水平較低，未來財政預(yù)期也不樂觀，這種形勢下，對于職業(yè)年金而言，尤其是面對“中人”問題，應(yīng)該盡量降低或者避免采用記賬方式，應(yīng)該倡導(dǎo)循序漸進地實賬積累。

（四）采取積極措施，實現(xiàn)年金基金長期保值增值

目前漳州市機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金結(jié)余8.37億元，職業(yè)年金結(jié)余3.15億元。要實現(xiàn)如此大規(guī)模的基金長期保值增值，個人認(rèn)為可以借鑒全國社會保障基金和企業(yè)年金基金的投資經(jīng)驗，在保證低風(fēng)險穩(wěn)收益的前提下，合理構(gòu)建多種資產(chǎn)的投資組合，在風(fēng)險可控的情況下提高組合收益。例如一部分可采取與銀行協(xié)議存款、購買國家債券等形式，一部分資金可以通過篩選專業(yè)投資機構(gòu)托管等等，通過分散化、多元化投資來規(guī)避風(fēng)險和實現(xiàn)長期保值增值。

國務(wù)院及時推進職業(yè)年金改革，意義重大，影響深遠。由于我國國情的特殊性，職業(yè)年金制度在實施過程中亟須解決諸多問題，才能確保其不斷完善，實現(xiàn)其強大的補充養(yǎng)老保險功能，推進社會養(yǎng)老公平，穩(wěn)定職工隊伍，順利實現(xiàn)養(yǎng)老保險并軌。

（作者單位：漳州市機關(guān)事業(yè)單位社會保險中心）

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