文 律商聯(lián)訊特約撰稿 臧欣

密集修法之下的環(huán)保監(jiān)管新體系

文 律商聯(lián)訊特約撰稿 臧欣

對(duì)企業(yè)而言，新體系對(duì)形式上和實(shí)質(zhì)上均較好執(zhí)行環(huán)保規(guī)定的企業(yè)而言影響不大，但對(duì)于沒(méi)有良好的環(huán)保措施或者相關(guān)措施執(zhí)行不到位甚至“形同虛設(shè)”的企業(yè)而言則影響甚大

自2014年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》修訂至今，兩年的時(shí)間內(nèi)陸續(xù)出臺(tái)或修訂了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》等多部環(huán)保領(lǐng)域的法律及部門(mén)規(guī)章。

可以說(shuō)我國(guó)逐漸形成了一套與此前具有顯著區(qū)別的新的環(huán)保監(jiān)管體系（下稱“新體系”），本文試圖歸納提煉上述法律、法規(guī)所體現(xiàn)的新思路、新措施進(jìn)而對(duì)擬IPO企業(yè)提出環(huán)保合規(guī)方面的建議。

新體系“新”在哪兒

新體系的特點(diǎn)是弱化前置審批，強(qiáng)調(diào)日常監(jiān)管抑或事中事后監(jiān)管，同時(shí)豐富、加強(qiáng)并細(xì)化了處罰措施及處罰力度。對(duì)企業(yè)而言，新體系對(duì)形式上和實(shí)質(zhì)上均較好執(zhí)行環(huán)保規(guī)定的企業(yè)而言影響不大，但對(duì)于沒(méi)有良好的環(huán)保措施或者相關(guān)措施執(zhí)行不到位甚至“形同虛設(shè)”的企業(yè)而言則影響甚大，難以開(kāi)展生產(chǎn)活動(dòng)。新體系的相關(guān)變化簡(jiǎn)要?dú)w納如下：

首先，簡(jiǎn)化新建項(xiàng)目的審批及驗(yàn)收。

對(duì)于新建項(xiàng)目，新體系充分“簡(jiǎn)政放權(quán)”，例如將環(huán)評(píng)登記表由審批制改為備案制，環(huán)境審批也不再是項(xiàng)目投資審批的前置條件，取消試生產(chǎn)前的環(huán)保審批，同時(shí)將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收由環(huán)保部門(mén)驗(yàn)收改為建設(shè)單位自主驗(yàn)收。

簡(jiǎn)政放權(quán)的另一方面是加大了處罰力度，明確建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”應(yīng)依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》予以處罰，新增對(duì)未落實(shí)環(huán)保對(duì)策措施、環(huán)保投資概算或未依法開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的處罰等。

另一方面，編制環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的項(xiàng)目在運(yùn)行一段時(shí)間后，應(yīng)根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》的規(guī)定采取“回頭看”的方式進(jìn)行環(huán)境影響后評(píng)價(jià)。

其次，全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一并降低了排污許可證申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)并強(qiáng)化其地位。

新體系明確了排污許可是“環(huán)境保護(hù)部門(mén)依排污單位的申請(qǐng)和承諾，通過(guò)發(fā)放排污許可證法律文書(shū)形式，依法依規(guī)規(guī)范和限制排污單位排污行為并明確環(huán)境管理要求，依據(jù)排污許可證對(duì)排污單位實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法的環(huán)境管理制度”，并明確了提交申請(qǐng)的相關(guān)材料，統(tǒng)一了此前各地各自執(zhí)行的排污許可證申請(qǐng)文件標(biāo)準(zhǔn)。

姓謝的打來(lái)了電話，據(jù)說(shuō)是別人看了報(bào)紙告訴他的。也不是他本人打來(lái)的，打電話的其實(shí)是小謝。說(shuō)他爹可以來(lái)作證，但有條件。既然我爹能救她娘的命，你們看是不是能給我爹拿一些補(bǔ)助？天這么熱，他身體又不好，出去一趟很費(fèi)勁。李嶠汝聽(tīng)說(shuō)后，心有不悅，我母親當(dāng)年救你父親那筆補(bǔ)助怎么算？但救人要緊，李嶠汝只好隱忍著，主動(dòng)打電話與對(duì)方協(xié)商。那小謝張口就是一萬(wàn)，李嶠汝沒(méi)忍住，你也太狠了吧？我母親當(dāng)年救你父親時(shí)可沒(méi)這么狠！小謝趕緊說(shuō)，你別急，可以商量嘛。

雖然尚未出臺(tái)細(xì)則，但僅從《排污許可證管理暫行規(guī)定》的條文來(lái)看，排污許可證的申請(qǐng)較此前有較大幅度的簡(jiǎn)化，提交申請(qǐng)表、承諾書(shū)、排污口和監(jiān)測(cè)孔規(guī)范和設(shè)置的情況說(shuō)明、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)文號(hào)等即可，值得一提的是，對(duì)于此前違規(guī)建設(shè)的企業(yè)，如果按照《國(guó)務(wù)院辦公廳加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕56號(hào)）要求，經(jīng)地方政府依法處理、整頓規(guī)范并符合要求的亦可申領(lǐng)排污許可證。

從排污許可證記載事項(xiàng)來(lái)看，企業(yè)的排污許可證類似于該企業(yè)的環(huán)保檔案，其副本記載了企業(yè)的生產(chǎn)及排污的具體情況，包括主要生產(chǎn)裝置、主要產(chǎn)品及產(chǎn)能、主要原輔材料、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染防治設(shè)施、排污權(quán)有償使用和交易信息，還載明了監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)該企業(yè)的特定要求，例如污染防治設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)，污染防治設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)，無(wú)組織排放控制等環(huán)境保護(hù)措施要求，自行監(jiān)測(cè)方案、臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告等要求，排污單位自行監(jiān)測(cè)、執(zhí)行報(bào)告等信息公開(kāi)要求。

第三，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的日常環(huán)保行為應(yīng)當(dāng)合法合規(guī)。

在日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)排污許可證的記載履行相關(guān)義務(wù)。

特別值得關(guān)注的是，根據(jù)《排污許可證管理暫行規(guī)定》，企業(yè)應(yīng)當(dāng)按規(guī)范進(jìn)行臺(tái)賬記錄，記載內(nèi)容包括生產(chǎn)信息、燃料、原輔材料使用情況、污染防治設(shè)施運(yùn)行記錄、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等，企業(yè)還應(yīng)當(dāng)按時(shí)編制排污許可證執(zhí)行報(bào)告。

需要說(shuō)明的是，企業(yè)的臺(tái)賬記錄和執(zhí)行報(bào)告是非常重要的檔案，對(duì)企業(yè)自行記錄的臺(tái)賬和執(zhí)行報(bào)告，監(jiān)管部門(mén)有權(quán)自行或者通過(guò)委托第三方機(jī)構(gòu)的方式進(jìn)行審核。如環(huán)保部門(mén)檢查發(fā)現(xiàn)實(shí)際情況與環(huán)境管理臺(tái)賬、排污許可證執(zhí)行報(bào)告等不一致的，可以責(zé)令做出說(shuō)明，對(duì)未能說(shuō)明且無(wú)法提供自行監(jiān)測(cè)原始記錄的，依法予以處罰；如篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，如尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，公安機(jī)關(guān)將對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。

第五，強(qiáng)化信息公開(kāi)和公眾參與。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《排污許可證管理暫行規(guī)定》等法律、規(guī)章，除了一直強(qiáng)調(diào)的監(jiān)管部門(mén)行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法過(guò)程等公開(kāi)外，國(guó)家環(huán)保部將建設(shè)國(guó)家排污許可證管理信息平臺(tái)，各地現(xiàn)有的排污許可證管理信息平臺(tái)將實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的逐步接入，監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管執(zhí)法信息將在國(guó)家排污許可證管理信息平臺(tái)上公布，如發(fā)現(xiàn)企業(yè)違反排污許可證行為的將納入企業(yè)環(huán)境行為信用評(píng)價(jià)，并通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進(jìn)行公示。

對(duì)于企業(yè)而言，新體系特別增加了相關(guān)企業(yè)對(duì)環(huán)保信息的公開(kāi)事項(xiàng)，包括：定期在國(guó)家排污許可證管理信息平臺(tái)填報(bào)信息，編制排污許可證執(zhí)行報(bào)告，及時(shí)報(bào)送有關(guān)主管部門(mén)并公開(kāi)；對(duì)企業(yè)自身的排污情況進(jìn)行自行監(jiān)測(cè)并公開(kāi)。

對(duì)于社會(huì)公眾而言，鑒于環(huán)保問(wèn)題與民眾生活息息相關(guān)，新體系越來(lái)越重視社會(huì)公眾對(duì)于環(huán)保監(jiān)管的監(jiān)督作用，例如環(huán)保部和民政部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》、環(huán)保部出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，期待通過(guò)發(fā)展公眾力量提升公眾環(huán)保意識(shí)、促進(jìn)公眾參與環(huán)保、開(kāi)展環(huán)境維權(quán)與法律援助、參與環(huán)保政策制定與實(shí)施、監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為等。

第六，開(kāi)始征收統(tǒng)一的環(huán)保稅。

從2018年1月1日開(kāi)始將征收環(huán)保稅，環(huán)保稅將在一定程度上替代此前各地實(shí)際執(zhí)行情況不一的排污費(fèi)，相關(guān)征管細(xì)則仍在制定過(guò)程中。

擬IPO企業(yè)的應(yīng)對(duì)建議

如上所述，企業(yè)應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)上嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，而不能流于形式，具體為：

1.對(duì)于新建項(xiàng)目，據(jù)實(shí)申報(bào)環(huán)評(píng)文件，嚴(yán)厲杜絕“未批先建”“邊批邊建”等情形；

2.建設(shè)項(xiàng)目竣工后及時(shí)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行自行驗(yàn)收，驗(yàn)收合格前不得投入生產(chǎn)或使用；

3.在項(xiàng)目投入生產(chǎn)或使用并產(chǎn)生實(shí)際排污行為之前申請(qǐng)并取得排污許可證，并注意相關(guān)申請(qǐng)文件應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整；

4.建立嚴(yán)格的日常環(huán)保監(jiān)測(cè)方案和程序、形成完備的臺(tái)賬記錄，嚴(yán)格按照排污許可證副本所記載的相關(guān)事項(xiàng)履行義務(wù)，企業(yè)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)指派專門(mén)的部門(mén)或人員負(fù)責(zé)環(huán)保事項(xiàng)；

5.及時(shí)制作排污許可證執(zhí)行報(bào)告，并按照相關(guān)環(huán)保公開(kāi)要求向社會(huì)公眾公開(kāi)相關(guān)環(huán)保信息；

6.根據(jù)規(guī)定履行環(huán)境影響后評(píng)價(jià)程序。

對(duì)于中介機(jī)構(gòu)而言，鑒于未來(lái)監(jiān)管部門(mén)的信息公開(kāi)程度越來(lái)越高，因此在獲取信息渠道方面，可能僅需在國(guó)家排污許可證管理信息平臺(tái)檢索相關(guān)信息即可，大大降低律師和保薦機(jī)構(gòu)的核查難度。

在核查事項(xiàng)方面，未來(lái)IPO過(guò)程中，相關(guān)中介機(jī)構(gòu)比對(duì)排污許可證副本所記載的事項(xiàng)即可獲知應(yīng)予核查的事項(xiàng)范圍。

另一方面，鑒于相關(guān)信息均系公開(kāi)，因此核對(duì)比較各個(gè)環(huán)節(jié)的公開(kāi)信息顯得尤為重要，例如核對(duì)已經(jīng)披露的相關(guān)信息之間是否存在不符或者矛盾之處，已經(jīng)披露的信息是否存在與實(shí)際情況不符之處，比對(duì)招股說(shuō)明書(shū)中對(duì)于產(chǎn)能、燃料的披露與排污許可證副本中的記載是否匹配，企業(yè)已建成相關(guān)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件中披露的信息與未來(lái)募投項(xiàng)目中的相關(guān)信息是否可比，企業(yè)的環(huán)保稅繳納情況等。

雖然新體系的配套細(xì)則還在陸續(xù)制定和出臺(tái)過(guò)程中，但從已出臺(tái)的規(guī)定來(lái)看，新體系降低了準(zhǔn)入門(mén)檻，但實(shí)質(zhì)上對(duì)于企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求均提高了，而對(duì)于擬IPO企業(yè)，其有社會(huì)責(zé)任在環(huán)保事項(xiàng)上做得更好，這就要求企業(yè)從日常經(jīng)營(yíng)管理入手，逐一嚴(yán)格落實(shí)法律法規(guī)的相關(guān)要求。

（本文作者臧欣為L(zhǎng)exisNexis律商網(wǎng)《融資“欣”說(shuō)》專欄作者，國(guó)楓律師事務(wù)所合伙人。注：感謝劉斯亮律師對(duì)本文的貢獻(xiàn)）