文 《法人》記者 肖岳

破產法仍有困境待破

文 《法人》記者 肖岳

《破產法》實踐的10年間，取得了矚目的成績，但一些尚待解決的問題也暴露出來了

10年前，為規(guī)范企業(yè)破產程序，公平清理債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序，《中華人民共和國企業(yè)破產法》（下稱《企業(yè)破產法》）應運而生，并于2007年6月1日起施行。

相較1986年頒布的《中華人民共和國企業(yè)破產法（試行）》（下稱“舊《企業(yè)破產法》”），新《企業(yè)破產法》有136條條款，而舊《企業(yè)破產法》僅有43條條款。但僅僅是條款設置篇幅上的增加，顯然并不足以使《企業(yè)破產法》頒布伊始便備受好評。更重要的是，新《企業(yè)破產法》與舊《企業(yè)破產法》相比，無論是在立法理念、制度設置等方面都頗具創(chuàng)新與突破。

《企業(yè)破產法》施行10年，使得破產理念深入人心，企業(yè)家也不再談之色變。

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視發(fā)展和完善社會主義市場經濟；此后2013年11月黨的十八屆三中全會提出，健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機制，完善企業(yè)破產制度；而在黨的十八屆五中全會中更是指出，要更加注重運用市場機制、經濟手段、法治辦法化解產能過剩，加大政策引導力度，完善企業(yè)退出機制；2016年2月，中央政法工作會議中也提出，加強企業(yè)破產案件審理、依法處理“僵尸企業(yè)”。

無論是為了貫徹落實黨中央推進供給側結構性改革的重大決策性部署，還是適應國內經濟發(fā)展的新常態(tài)，都對《企業(yè)破產法》進一步深化到實踐層面和全國法院審判破產案件提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

可圈可點的10年

被稱為“舊《企業(yè)破產法》”的《中華人民共和國企業(yè)破產法（試行）》總會被拿來與《企業(yè)破產法》進行對比，而舊《企業(yè)破產法》于1986年12月2日經第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過，后被新《企業(yè)破產法》所替代。

立法從舊到新的轉變，最重要的變化是新《企業(yè)破產法》除了將破產的適用范圍擴大、適用依據統(tǒng)一外，還引進了國際上破產法律比較成熟的制度，這也是新《企業(yè)破產法》頒布之初，外界稱其為“中國第一部全新的破產法”的真正原因。

在《中華人民共和國企業(yè)破產法（試行）》中第一章總則第一條為“為了適應社會主義有計劃的商品經濟發(fā)展和經濟體制改革的需要，促進全民所有制企業(yè)自主經營，加強經濟責任制和民主管理，改善經營狀況，提高經濟效益，保護債權人、債務人的合法權益，特制定本法?！?/p>

而在《中華人民共和國企業(yè)破產法》（新《企業(yè)破產法》）總則的第一條則為：“ 為規(guī)范企業(yè)破產程序，公平清理債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序，制定本法。”

可見新舊法律在立法所處的經濟背景上有所差異，舊《企業(yè)破產法》是在雙軌制經濟背景下產生的，處于計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的時期，且使用范圍局限于國有企業(yè)。而新《企業(yè)破產法》不再對所有制進行區(qū)分，適用范圍從全民所有制企業(yè)擴大到所有的企業(yè)法人，企業(yè)包括國有企業(yè)、私有企業(yè)、外資企業(yè)、上市公司、非上市公司、有限責任公司與股份有限公司，甚至經營范圍特殊的金融機構也包含在內。

簡而言之，新《企業(yè)破產法》讓破產不再是國企的“專利”，同時也使得國有企業(yè)的破產從行政破產走向市場化的破產。

此外，新《企業(yè)破產法》中的制度引入也在當時被外界連連稱道，比如重整制度、管理人制度等等。其中管理人制度更是打破了舊《《企業(yè)破產法》中由政府有關部門組成的清算組來承擔各種破產事務的局面，使破產程序更符合市場經濟發(fā)展的需求，也更具專業(yè)化。

“《企業(yè)破產法》這10年是很值得紀念的，也是可圈可點的?！敝袊ù髮W民商經濟法學院副院長，中國民法學會副會長李永軍在《企業(yè)破產法》實施十周年研討會上指出，同1986年的舊《企業(yè)破產法》相比，新法進步非常大，程序相對比較完善，可操作性比原來強很多，比如像貸款申報程序，和解的程序，還有債權會議召開的程序、同等審核操作的程序等等都比較完善。

仍有困境待破

近幾年，與企業(yè)破產相關的配套政策也不時出臺，比如在 2013年11月，黨的十八屆三中全會就曾提出，健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機制，完善企業(yè)破產制度；在黨的十八屆五中全會中提出，要更加注重運用市場機制、經濟手段、法治辦法化解產能過剩，加大政策引導力度，完善企業(yè)退出機制。

2015年12月，在中央經濟工作會議中又再次提出，要依法為實施市場化破產程序創(chuàng)造條件，加快破產案件審理。

而到了2016年2月，中央政法工作會議更是提出，加強企業(yè)破產案件審理、依法處理“僵尸企業(yè)”。

可見，政策層面對于企業(yè)破產給予了高度重視，而《企業(yè)破產法》實施十年之際，也難免有一些不完善的地方逐漸顯現(xiàn)。

李永軍指出，在實踐中，《企業(yè)破產法》不完善的地方之一是配套措施不完善。李永軍以破產過程中的逃債問題為例介紹說，其實逃債在每個國家都有發(fā)生，但目前國內沒有任何措施對債務人在其他領域進行限制，比如限制其不能擔任政協(xié)委員、不能做公務員、不能當律師、不能做會計師等等。這往往使得發(fā)生逃債問題時，對其制裁的配套措施卻很少。

《法人》記者翻閱有關《企業(yè)破產法》的相關報道，近些年來，除對法規(guī)的配套措施進一步完善的呼吁外，“建立個人破產制度”的呼聲也很高。近些年，更已有數位全國人大代表、政協(xié)委員建議將個人破產納入法律調整范圍。

個人破產制度如果能得以實施，當出現(xiàn)個人欠債甚至逃債情況時，債權人可以依法申請宣判債務人破產。另外，如果債務人資不抵債，也可以依法申請破產保護，在生活受到極大限制、個人聲譽受損的條件下，債務可以得到一定免除，并使個人獲得“東山再起”的機會，避免個人因背上沉重債務而自殺或出逃的現(xiàn)象發(fā)生。

實踐中前行

近些年，除了關于《企業(yè)破產法》如何進一步完善的探討不斷外，在具體破產實踐中扮演著監(jiān)督與指導等重要角色的法院也在不斷地進步與完善定位。

“這幾年，法院在《企業(yè)破產法》的操作成熟方面有很大的進步。”李永軍指出，從《企業(yè)破產法》而言，在當時是非常好的法律，但經過10年的時間，隨著實踐經驗的積累，對理論提出了更多的要求，這就需要修改司法解釋甚至修改法律來完成。

另外在操作方面，近些年，一些法院在《企業(yè)破產法》相關的問題上雖然有很大進步，但一些當時并不認為是問題的問題，逐漸顯現(xiàn)出來。

相關資料顯示，在一系列政策的要求下，最高人民法院于2014年底部署開展破產審判改革試點，各地法院根據改革的側重點安排進行探索。

2016年6月21日，最高人民法院又下發(fā)了《關于在中級人民法院設立清算與破產審判庭的工作方案》，其中要求直轄市應當至少明確一個中級人民法院設立清算與破產審判庭，省會城市、副省級城市所在地中級人民法院應當設立清算與破產審判庭；其他中級人民法院是否設立清算與破產審判庭，由各?。▍^(qū)、市）高級人民法院會同省級機構編制部門，綜合考慮經濟社會發(fā)展水平、清算與破產案件數量、審判專業(yè)力量、破產管理人數量等因素，統(tǒng)籌安排。

而截至2017年2月24日，全國共有73家法院新設立了清算與破產審判庭，其中包括4家高級法院、47家中級法院、22家基層法院。