文 《法人》特約研究員 劉興成

外商投資市場(chǎng)法制仍需完善

文 《法人》特約研究員 劉興成

2017年9月21日，針對(duì)外資新能源汽車企業(yè)在自貿(mào)區(qū)設(shè)立獨(dú)資企業(yè)問(wèn)題，商務(wù)部對(duì)外表示，中國(guó)政府將盡快研究出臺(tái)減少新能源汽車制造領(lǐng)域外商投資限制的政策措施，持續(xù)推進(jìn)新能源汽車領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放。國(guó)家發(fā)改委公開(kāi)表示，2017年下半年將在金融、新能源汽車等領(lǐng)域進(jìn)一步放寬外資準(zhǔn)入。

在外商投資增加獲得進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)機(jī)會(huì)的條件下，中國(guó)政府和外商投資應(yīng)遵循市場(chǎng)與法治邏輯，才能保障國(guó)家安全，防范投資風(fēng)險(xiǎn)，獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

改善投資環(huán)境永不止步

外商投資的主體簡(jiǎn)稱“外商”，全稱是境外投資者，包括在中國(guó)境外、依照其他國(guó)家或地區(qū)相關(guān)法律設(shè)立的公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織以及個(gè)人。由于歷史、政治、法律等原因，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)投資者按照外商對(duì)待。事實(shí)上，中國(guó)大陸的境外投資者，再?gòu)木惩馔顿Y回中國(guó)大陸，也屬于外商。

根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)和中國(guó)吸收外資的現(xiàn)狀，外資主要由發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣、香港、澳門地區(qū)的民間資本構(gòu)成。因此，外資本質(zhì)上是來(lái)自中國(guó)境外的民間資本。既然外資是境外的民間資本，外商是境外的民間投資者，只要改善中國(guó)的民間投資環(huán)境，就能夠改善外商投資環(huán)境，從而提高中國(guó)吸收外資的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

對(duì)比改革開(kāi)放前后，從20世紀(jì)80年代前國(guó)有資本一統(tǒng)天下，而民間投資幾乎為零，到21世紀(jì)10年代，民間投資占全社會(huì)投資的比重約為60%，創(chuàng)造了80%左右的社會(huì)就業(yè)，貢獻(xiàn)了超過(guò)50%的財(cái)政稅收。民間投資在整體固定資產(chǎn)投資中的占比，從2006年初的36%迅猛上升到2015年12月的64%，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵引擎。這是中國(guó)長(zhǎng)期致力于改善和提升民間投資環(huán)境的結(jié)果，也是改革開(kāi)放向中國(guó)社會(huì)釋放的制度紅利。

在改革開(kāi)放以來(lái)的30多年中，民營(yíng)投資造就了一批在國(guó)內(nèi)、國(guó)際上具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，同時(shí)，很多管理與技術(shù)上的創(chuàng)新和突破來(lái)自民營(yíng)企業(yè)。作為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量，民間投資對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要意義不言而喻，但由于歷史原因和體制改革深度和廣度不夠，民間資本的地位和待遇，與國(guó)有資本仍然不能同日而語(yǔ)，國(guó)有資本在不少競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里有壟斷之嫌，民間投資環(huán)境的改善，還有很大的提升空間。正如李克強(qiáng)總理在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的，有些地方民營(yíng)企業(yè)要投資一個(gè)項(xiàng)目，過(guò)去要走200多項(xiàng)審批，現(xiàn)在減少到90項(xiàng)、60項(xiàng)了，但還是太多了，民營(yíng)企業(yè)制度性交易成本實(shí)在是太高了。

隨著2016年以來(lái)境內(nèi)外民間資本增長(zhǎng)乏力甚至有些領(lǐng)域和地方民間資本不增反降，中國(guó)的頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)部門出臺(tái)了很多政策法規(guī)，期待不斷改善和提升民間投資環(huán)境。

為了奠定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民間投資的基石，實(shí)現(xiàn)有恒產(chǎn)者有恒心，2016年11月4日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》，推動(dòng)完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，依法有效保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，以增強(qiáng)人民群眾財(cái)產(chǎn)財(cái)富安全感，增強(qiáng)社會(huì)信心，形成良好預(yù)期，增強(qiáng)各類經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，維護(hù)社會(huì)公平正義，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安。最高人民法院配套出臺(tái)了《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實(shí)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見(jiàn)》和《最高人民法院關(guān)于依法妥善處理歷史形成的產(chǎn)權(quán)案件工作實(shí)施意見(jiàn)》。最高人民檢察院相應(yīng)出臺(tái)了《關(guān)于充分履行檢察職能加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見(jiàn)》。

新華社于2017年9月15日?qǐng)?bào)道，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了10個(gè)方面的政策措施，以期解決政策落實(shí)不到位、營(yíng)商環(huán)境待改善以及融資難、融資貴等問(wèn)題，意在加大激發(fā)民間有效投資的力度，促進(jìn)民間投資活力不強(qiáng)局面的根本改觀，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

針對(duì)外商長(zhǎng)期關(guān)注的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題，全國(guó)打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、公安部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署、工商總局、新聞出版廣電總局、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家郵政局、最高法院、最高檢察院等12部門聯(lián)合印發(fā)《外商投資企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)行動(dòng)方案》，決定于2017年9—12月，在全國(guó)范圍內(nèi)集中打擊侵犯外商投資企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)違法犯罪行為，這是近年來(lái)中國(guó)政府首次專門針對(duì)外商投資企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題開(kāi)展的專項(xiàng)行動(dòng)。

法治給予外資穩(wěn)定預(yù)期

在中國(guó)，政策是短期的法律，法律是長(zhǎng)期的政策。政策的優(yōu)勢(shì)是針對(duì)性強(qiáng)，效率高，但政策執(zhí)行時(shí)人為因素大，有可能執(zhí)行不力，也容易執(zhí)行走樣。政策有人治的烙印。法律的優(yōu)勢(shì)是確定性強(qiáng)，責(zé)任明確，具有約束力和強(qiáng)制力，但立法周期長(zhǎng)，法律往往趕不上形勢(shì)的發(fā)展。法律是法治的前提。

既然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，中國(guó)要走向依法治國(guó)，今后應(yīng)多制定法律，少出臺(tái)政策，在民間投資或外商投資方面也不例外。鑒于中國(guó)了解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，其法制同樣發(fā)達(dá)，為了給予外商投資穩(wěn)定的預(yù)期，中國(guó)已經(jīng)建立了外商投資法律體系。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)對(duì)外商投資實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入管理和逐案審批制度，分別制定了《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》，通稱“三資企業(yè)法”，又制定了三資企業(yè)法實(shí)施條例與細(xì)則，還制定了大量涉及外商投資企業(yè)設(shè)立、變更、股權(quán)轉(zhuǎn)讓和其他相關(guān)事項(xiàng)的配套部門規(guī)章。另外，專門制定了《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》。

外商投資法律體系是建立起來(lái)了，但發(fā)揮更大作用的是部門規(guī)章《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》?！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》將外商投資產(chǎn)業(yè)分為鼓勵(lì)類、限制類、禁止類。即使是鼓勵(lì)類外資企業(yè)的設(shè)立、變更等事項(xiàng)，仍然需要經(jīng)商務(wù)部門逐一審批，事實(shí)上并不比限制類企業(yè)享有更多便利。

為了應(yīng)對(duì)全球跨國(guó)投資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)的新趨勢(shì)，國(guó)務(wù)院于2017年1月發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放積極利用外資若干措施的通知》，要求全國(guó)各地、各部門進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，加強(qiáng)吸引外資工作。2017年8月，國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)外資增長(zhǎng)若干措施的通知》，推動(dòng)進(jìn)一步減少外資準(zhǔn)入限制，制定外商投資財(cái)稅支持政策，完善國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)綜合投資環(huán)境，便利人才出入境，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，要求明確專用車和新能源汽車制造、船舶設(shè)計(jì)、支線和通用飛機(jī)維修、國(guó)際海上運(yùn)輸、鐵路旅客運(yùn)輸、加油站、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、呼叫中心、演出經(jīng)紀(jì)、銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等 12個(gè)領(lǐng)域的開(kāi)放路線圖和時(shí)間表。

2017年7月實(shí)施的新版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，限制性措施進(jìn)一步減少了30條，減少近三分之一，突出體現(xiàn)了鼓勵(lì)外商投資高端制造、智能制造、綠色制造的政策導(dǎo)向，提出了全國(guó)范圍實(shí)施的外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，負(fù)面清單之外的領(lǐng)域原則上實(shí)行備案管理，不得限制外資準(zhǔn)入。

盡管出臺(tái)了一系列政策措施給外商投資減負(fù)，但外商投資政策繁雜和短期功利的特征沒(méi)有從根本上消除，一些政策措施之間的沖突或不協(xié)調(diào)，有時(shí)讓外商莫衷一是。簡(jiǎn)化外商投資政策的出路，是將外商投資法制化，可行的方案是將《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《外資企業(yè)法》和《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》4部法律合并成一部《外商投資法》，適用于外資進(jìn)入前為保障國(guó)家安全進(jìn)行審查和管理。外商投資一旦在中國(guó)設(shè)立，就是中國(guó)的納稅企業(yè)，應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國(guó)公司法》。

要提高中國(guó)吸引外資的長(zhǎng)期國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，需要中國(guó)法治給予外商穩(wěn)定的預(yù)期。外商投資進(jìn)入中國(guó)后應(yīng)當(dāng)獲得平等的企業(yè)地位，不應(yīng)當(dāng)再按外資對(duì)待。外商投資相信法治，不相信特權(quán)，因?yàn)樘貦?quán)代表著人治和不確定性，而不確定性就是風(fēng)險(xiǎn)，所有的資本厭惡風(fēng)險(xiǎn)。

(作者系北京市中永律師事務(wù)所合伙人，金融律師、財(cái)經(jīng)法律評(píng)論員)