文 /李小云 記者 /楊 晨

要從扶貧戰(zhàn)略上解決社會(huì)公平的問(wèn)題也談當(dāng)前扶貧脫貧面臨的挑戰(zhàn)

文 /李小云 記者 /楊 晨

國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李小云。

改革開放以來(lái)，我國(guó)扶貧工作取得巨大成就，大規(guī)模減貧成效顯著，得到國(guó)際社會(huì)普遍贊譽(yù)。貧困人口所占全國(guó)人口比例已經(jīng)達(dá)到歷史最低點(diǎn)，同時(shí)，我國(guó)的扶貧工作也進(jìn)入了最后一公里，意味著容易脫貧的已經(jīng)脫貧，還未脫貧的，則是深度貧困和難以脫貧的。對(duì)于這部分貧困群體，我們國(guó)家絕不會(huì)讓他們?cè)谌娼ǔ尚】瞪鐣?huì)進(jìn)程中掉隊(duì)。那么這些扶貧工作中的老大難問(wèn)題究竟有哪些？又當(dāng)如何克服？帶著這些問(wèn)題，本刊記者連線國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李小云，并將他的相關(guān)觀點(diǎn)輯錄如下。

隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國(guó)貧困人口數(shù)量逐漸減少，但減少的速度逐漸趨緩，貧困問(wèn)題呈現(xiàn)新的特征。主要原因有兩點(diǎn)：第一，在初始階段作為農(nóng)民收入主要來(lái)源的種養(yǎng)業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重逐年下降。第一產(chǎn)業(yè)增加值在GDP中的比重已經(jīng)降至2014年的9.2%，農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)也在逐年下降。這意味著依靠種養(yǎng)業(yè)的農(nóng)戶很難大幅提高收入，容易陷入低收入或貧困狀態(tài)。第二，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，交通條件好、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的群體以及受教育水平高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的群體更容易獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利。農(nóng)村困難群眾由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力較差，繼續(xù)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的紅利面臨較多困難。目前，農(nóng)村絕對(duì)貧困人群主要有三類：一是沒(méi)有勞動(dòng)能力的極端貧困戶；二是雖有勞動(dòng)能力，但家庭負(fù)擔(dān)很重、教育和醫(yī)療等支出很大的群體；三是雖有勞動(dòng)能力，但所處客觀條件非常不利于改善生計(jì)的群體。

李小云教授對(duì)記者談到，當(dāng)前的扶貧工作大面積鋪開后，有以下方面特別值得我們重視厘清。

一是對(duì)于扶貧和致富不能混為一談。政府的扶貧工作是是幫每個(gè)人脫貧，而不能幫每個(gè)人致富。因此現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)集中人力物力解決貧困因素。在扶貧戰(zhàn)略上解決全社會(huì)的公平問(wèn)題，為貧困地區(qū)發(fā)展夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)。要以貧困地區(qū)獲得公平發(fā)展機(jī)會(huì)為目標(biāo)，解決深度結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題。

二是按公平的原則解決深度性貧困問(wèn)題，深度貧困是絕對(duì)的、一定要解的貧困難題。要認(rèn)識(shí)到深度貧困的頑固性，可能長(zhǎng)期存在。深度貧困區(qū)域、村莊、群體在發(fā)展過(guò)程中受益最少，所以最需要集中力量實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。

三是扶貧工作需要?jiǎng)?chuàng)新。要弄清扶貧工作不是簡(jiǎn)單的救助，不是簡(jiǎn)單輸血搞大規(guī)模投入、一哄而起，而是要科學(xué)的規(guī)劃，要?jiǎng)?chuàng)新模式從根本上解決貧困問(wèn)題。

四是動(dòng)員大量社會(huì)組織補(bǔ)政府的短板，要專業(yè)化、科學(xué)化，要建立體系，再貧困地區(qū)成功開展精準(zhǔn)扶貧工作只靠一個(gè)扶貧第一書記是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

李小云教授認(rèn)為，首先，可持續(xù)脫貧依然是難點(diǎn)。經(jīng)過(guò)扶貧部門的巨大努力，建檔立卡措施有效地瞄準(zhǔn)了貧困群體，但是如何能支持貧困群體可持續(xù)脫貧依然十分困難。貧困群體能否可持續(xù)脫貧取決于其收入是否能增加到越過(guò)貧困陷阱的門檻和是否能夠使得整個(gè)收入可持續(xù)下去兩個(gè)方面。按照現(xiàn)在多數(shù)地方的產(chǎn)業(yè)扶貧的做法，一是很難使得貧困人口的收入提高到一個(gè)高的水平，二是即使有的地方貧困人口的收入有了很大提高，但是可持續(xù)性低，收入波動(dòng)大。

其次，扶貧兜底依然困難。近年來(lái)政府針對(duì)貧困群體、留守老人、留守兒童等不同弱勢(shì)群體的支持逐年提高。但是，在財(cái)政資源有限的情況下，扶持的數(shù)量的增加速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于單位個(gè)人強(qiáng)度增加的速度，雖然得到扶持的人數(shù)有了很大的提高，但是個(gè)人支持的強(qiáng)度往往不足以抵御來(lái)自教育、健康等風(fēng)險(xiǎn)，而且在持續(xù)物價(jià)漲幅下，有效兜底效益不高。由于低保是政府的無(wú)償資源轉(zhuǎn)移，這往往會(huì)造成權(quán)力性的擠入，如很多地方存在村干部和相對(duì)富裕群體擠入低保戶和貧困戶的現(xiàn)象。即使在那些不存在擠入現(xiàn)象的村莊，由于實(shí)際生活狀況相差并不大的現(xiàn)實(shí)困惑，迫使很多地方將低保轉(zhuǎn)變成了按年農(nóng)戶輪流受益的平均分配格局，這一現(xiàn)象在貧困村莊非常普遍。

第三，科學(xué)扶貧依然困難。貧困的發(fā)生有其自身的規(guī)律，扶貧需要按照貧困發(fā)生的規(guī)律展開。盡管明確指出：扶貧不搞層層加碼，不能搞超前完成。這為精準(zhǔn)扶貧提出了科學(xué)的扶貧原則，但在2020年脫貧目標(biāo)約束下，很多地方還是做出提前脫貧的要求，很多扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)要求年內(nèi)完成。這些行政性指令嚴(yán)重扭曲扶貧工作的科學(xué)性和規(guī)律性。

第四，到達(dá)最后一公里仍然困難。中央決定實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，通過(guò)定點(diǎn)幫扶和派駐第一書記等措施，為解決貧困鄉(xiāng)村組織和人力資源不足提供了有力的政策保障。但是，農(nóng)村的各項(xiàng)扶貧政策都最終落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)接中央政策，對(duì)接不同的部門，人力資源極度缺乏。

第五，動(dòng)員貧困群體的主體作用仍然艱難。針對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作一再重申貧困群體是精準(zhǔn)扶貧的主體，但是我們工作中往往把貧困群體作為教育的對(duì)象。一方面教育他們不能等靠要，另一方面則長(zhǎng)官意志為貧困群體做決策。很多地方搞產(chǎn)業(yè)開發(fā)都是上面決策好了產(chǎn)業(yè)，到村里讓農(nóng)民填表。貧困群體的主體性在精準(zhǔn)扶貧中有很大的缺失。如何能把扶貧的決策權(quán)交給貧困群體是精準(zhǔn)扶貧能否成功的關(guān)鍵。

李小云教授認(rèn)為，當(dāng)前的農(nóng)村貧困主要表現(xiàn)在深度性的貧困和轉(zhuǎn)型貧困兩個(gè)方面，雖然兩者之間互為關(guān)聯(lián)，同屬發(fā)展不均衡在不同層面的體現(xiàn)，但深度性貧困屬于多維度貧困的長(zhǎng)期沉淀，其致貧原因遠(yuǎn)比轉(zhuǎn)型性貧困更為復(fù)雜，脫貧難度很大。與分散性的個(gè)體貧困為主要特點(diǎn)的轉(zhuǎn)型性貧困不同的是，深度性貧困主要表現(xiàn)在不同規(guī)模的、群體性的福利缺失。這種整體性表現(xiàn)在整個(gè)村莊甚至更大范圍內(nèi)大部分群體的貧困狀態(tài)，并且往往與整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的落后相聯(lián)系。因此，在脫貧攻堅(jiān)的最后階段，需要聚焦深度性貧困問(wèn)題，確保中央2020年全面脫貧的目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

深度性貧困治理需要綜合治理。深度性貧困是長(zhǎng)期沉淀的多維度的福利缺失的狀態(tài)。這樣的福利缺失不可能在短期內(nèi)通過(guò)常規(guī)的扶貧加以緩解。首先，貧困文化不可能在短期內(nèi)消失，也很難通過(guò)一般的教育來(lái)消除。因此，在深度性貧困地區(qū)和村莊建立學(xué)前教育和兒童營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃最為重要。同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到深度性貧困地區(qū)的教育資源的質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他地區(qū)。即使有大量的投入，如不解決以教師為主體的教育質(zhì)量問(wèn)題，這些地區(qū)將會(huì)演化為“教育致病”區(qū)。目前，志愿支教計(jì)劃是可行的方案，動(dòng)員社會(huì)組織支教應(yīng)該成為精準(zhǔn)扶貧的重要措施。其次，應(yīng)該在深度貧困的村莊建立醫(yī)療服務(wù)中心。在每個(gè)邊遠(yuǎn)山區(qū)、村都應(yīng)配備鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)員，鼓勵(lì)志愿人員不定期展開醫(yī)療服務(wù)。由于治理深度性貧困的難度很大，如果沒(méi)有超常規(guī)的措施，極有可能拖中央2020年全面脫貧目標(biāo)的后腿。所以第三，應(yīng)該把深度性貧困的治理作為精準(zhǔn)扶貧的重中之重。盡管目前針對(duì)深度性貧困地區(qū)的扶貧投入力度已經(jīng)很大了，但是缺乏綜合治理的框架。建議設(shè)立深度性貧困綜合治理計(jì)劃，整合各種資源，集中投入非競(jìng)爭(zhēng)性的公共資源，彌補(bǔ)這些地區(qū)在這些方面的福利缺失，同時(shí)通過(guò)發(fā)育親貧性市場(chǎng)機(jī)制帶動(dòng)貧困群體提高收入。