隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴重，

生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢日趨嚴峻，一些地區(qū)資源環(huán)境承載能力已達到或接近上限

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴重，生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢日趨嚴峻，一些地區(qū)資源環(huán)境承載能力已達到或接近上限。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機制，對國土空間開發(fā)利用狀況開展綜合評價，可以更加清晰地認識不同區(qū)域國土空間的特點和屬性，開發(fā)現(xiàn)狀、潛力和超載狀況，明確區(qū)域資源環(huán)境超載問題的根源與癥結(jié)，從而實施差異化的管控與管理措施。

近日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機制的若干意見》（廳字〔2017〕25號，以下簡稱《意見》），標志著我國資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警工作走向規(guī)范化、常態(tài)化、制度化。長效機制的建立，將切實發(fā)揮資源環(huán)境監(jiān)測預(yù)警的引導(dǎo)約束作用，有效規(guī)范空間開發(fā)秩序，合理控制開發(fā)強度，切實將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡，對于堅定不移實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度、加快推進生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

內(nèi)容和特點

《意見》主要包括總體要求、管控機制、管理機制與保障措施等內(nèi)容。

第一是總體要求?！兑庖姟诽岢?，要堅定不移實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，建立數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺，開展對資源環(huán)境狀況的監(jiān)測評價和預(yù)警，解析超載成因并研究提出有針對性的限制性政策，建立手段完備、數(shù)據(jù)共享、實時高效、管控有力、多方協(xié)同的監(jiān)測預(yù)警長效機制。同時，明確了要遵循定期評估與實時監(jiān)測相結(jié)合、設(shè)施建設(shè)與制度建設(shè)相結(jié)合、從嚴管制與有效激勵相結(jié)合、政府監(jiān)管與社會監(jiān)督相結(jié)合的基本原則。

第二是管控機制。按照激勵與約束并重的原則，《意見》重點設(shè)計了綜合配套措施與單項管控措施。其中，綜合配套措施主要是針對紅色預(yù)警區(qū)、綠色無警區(qū)以及從臨界超載惡化為超載、臨界超載轉(zhuǎn)變?yōu)椴怀d等有關(guān)等級之間相互轉(zhuǎn)變實施綜合管理；單項管控措施主要是針對水資源、土地資源、環(huán)境、生態(tài)和海域等單項評價要素的超載狀況，區(qū)分不同影響因子和情形，實施精細化的管控措施。

第三是管理機制?！兑庖姟分攸c從四個方面設(shè)計了管理機制，一是建設(shè)監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺，實現(xiàn)資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管、動態(tài)評估與決策支持；二是建立一體化監(jiān)測預(yù)警評價機制，針對全國、臨界超載地區(qū)和不超載地區(qū)實施不同頻次的監(jiān)測；三是建立監(jiān)測預(yù)警評價結(jié)論統(tǒng)籌應(yīng)用機制，各類評價要素及權(quán)重綜合集成得出，并經(jīng)有關(guān)部門共同協(xié)商達成一致后對外發(fā)布；四是建立政府與社會協(xié)同監(jiān)督機制，營造全社會齊抓共管、協(xié)同監(jiān)督的良好氛圍。

第四是保障措施。主要明確了加強組織領(lǐng)導(dǎo)、細化配套政策、提升保障能力等工作要求。

長效機制有四方面特點：一是堅持因地制宜，既對全域國土空間進行定期監(jiān)測預(yù)警，也對超載地區(qū)開展加密實時監(jiān)測預(yù)警。

二是注重軟硬結(jié)合，既要建設(shè)好數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺等“硬件”基礎(chǔ)，也要健全管理機制、管控措施等“軟件”配套。

三是強化激勵約束，既要讓資源環(huán)境超載地區(qū)受到懲處，也要讓資源環(huán)境改善地區(qū)得到鼓勵。

四是注重形成合力，既要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，又要調(diào)動社會各方面力量的積極性主動性，共同開展監(jiān)測預(yù)警。

技術(shù)流程分“五步走”

第一步，分別開展陸域評價和海域評價。陸域評價和海域評價均包括基礎(chǔ)評價和專項評價兩部分?；A(chǔ)評價采用統(tǒng)一指標體系，對所有縣級行政單元進行全覆蓋評價。專項評價根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，分別對優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域進行評價。

第二步，分別確定陸域和海域超載類型。根據(jù)陸域評價和海域評價結(jié)果，對基礎(chǔ)評價與專項評價的超載類型進行組合，確定評價縣域的超載類型。

第三步，分別確定陸域和海域預(yù)警等級。針對超載類型開展過程評價，根據(jù)資源環(huán)境耗損加劇與趨緩程度，進一步確定陸域和海域的預(yù)警等級。其中，超載分為紅色和橙色兩個預(yù)警等級，臨界超載分為黃色和藍色兩個預(yù)警等級，不超載為無警（用綠色表示）。預(yù)警等級從高到低依次為紅色、橙色、黃色、藍色和綠色。

第四步，統(tǒng)籌陸域和海域超載類型和預(yù)警等級。將沿?？h域中海域評價結(jié)果與陸域評價結(jié)果進行復(fù)合，實現(xiàn)同一行政區(qū)內(nèi)陸域和海域超載類型和預(yù)警等級的銜接協(xié)調(diào)。

第五步，進行超載成因解析與政策預(yù)研。識別和定量評價超載關(guān)鍵因子及其作用程度，解析不同預(yù)警等級區(qū)域資源環(huán)境超載原因，并進行政策預(yù)研，為超載區(qū)域限制性政策的制定提供依據(jù)。

管理機制設(shè)計的考慮

《意見》將資源環(huán)境承載能力分為超載、臨界超載和不超載三個類型，以及紅色、橙色、黃色、藍色和綠色五個預(yù)警等級，并設(shè)計了綜合配套措施與單項管控措施相結(jié)合的管控機制。

一是綜合配套措施。綜合配套措施重點對紅色預(yù)警區(qū)、綠色無警區(qū)以及預(yù)警等級相互轉(zhuǎn)變實施綜合管理。對于紅色預(yù)警區(qū)，實施的管控措施最嚴格，包括最嚴格的區(qū)域限批，對嚴重破壞資源環(huán)境承載能力的企業(yè)、管理不力的政府部門負責(zé)人、負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部等責(zé)任主體都要受到嚴厲處罰。對于綠色無警區(qū)，實施鼓勵性措施，包括研究建立生態(tài)保護補償機制和發(fā)展權(quán)補償制度，提高領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核權(quán)重等。對于預(yù)警等級之間相互轉(zhuǎn)變的地區(qū)，超載等級惡化的，參照紅色預(yù)警區(qū)的綜合配套措施進行管控；超載等級改善的，將實施不同程度的獎勵性措施。

二是單項管控措施。單項管控措施主要針對土地資源、水資源、環(huán)境、生態(tài)以及海域等要素，目的在于提高資源環(huán)境管控的針對性，超載地區(qū)和臨界超載地區(qū)是管控重點。對超載地區(qū)的管控最為嚴厲，突出的是“懲罰”，目的是遏制趨勢，主要提出了“凍結(jié)性”措施、懲戒性舉措、開展限期整改和治理行動等管控要求。對臨界超載地區(qū)的管控嚴厲程度次之，突出的是“預(yù)警”，目的是防范惡化風(fēng)險，主要提出了“防范性”措施、建立風(fēng)險防控機制等管控要求。

《意見》主要從四個方面設(shè)計了管理機制：第一，數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺。目前，各有關(guān)部門正圍繞單項評價要素的監(jiān)測預(yù)警搭建信息平臺，為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時共享和動態(tài)更新，實現(xiàn)資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管，《意見》提出要整合集成各部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)，搭建資源環(huán)境承載能力預(yù)警智能分析與動態(tài)可視化平臺。

第二，一體化監(jiān)測預(yù)警評價機制?？紤]資源環(huán)境承載能力涉及的多個要素之間相互關(guān)聯(lián)、相互影響，同時，各個部門、省份都將開展資源環(huán)境承載能力的相關(guān)評價，為了確保評價結(jié)論的一致性，增強監(jiān)測預(yù)警的有效性和精準性，《意見》提出要建立一體化監(jiān)測預(yù)警評價機制，實施若干維度的協(xié)同校驗，包括各單項要素評價結(jié)論之間、單項要素評價與綜合評價結(jié)論之間，以及全國性、區(qū)域性結(jié)論與省級和市縣級行政區(qū)結(jié)論的互相校驗，并經(jīng)有關(guān)部門共同協(xié)商達成一致后對外發(fā)布。

第三，監(jiān)測預(yù)警評價結(jié)論統(tǒng)籌應(yīng)用機制。為了發(fā)揮資源環(huán)境監(jiān)測預(yù)警的引導(dǎo)約束作用，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡，《意見》強調(diào)將監(jiān)測預(yù)警評價結(jié)論應(yīng)用于各類規(guī)劃、以及領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核等，具體包括幾個方面。一是編制實施經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，要依據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警評價結(jié)論，科學(xué)確定規(guī)劃目標、任務(wù)和政策措施，合理調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)規(guī)模和布局。二是編制空間規(guī)劃，要先行開展資源環(huán)境承載能力評價，根據(jù)監(jiān)測預(yù)警評價結(jié)論，科學(xué)劃定空間格局、設(shè)定空間開發(fā)目標任務(wù)、設(shè)計空間管控措施，并注重開發(fā)強度管控和用途管制。三是將資源環(huán)境承載能力納入自然資源及其產(chǎn)品價格形成機制，構(gòu)建反映市場供求和資源稀缺程度的價格決策程序。四是將資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警評價結(jié)論納入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核體系，將資源環(huán)境承載能力變化狀況納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計范圍。

第四，政府與社會協(xié)同監(jiān)督機制。為了營造全社會齊抓共管、協(xié)同監(jiān)督的良好氛圍，《意見》對政府與社會提出了明確的監(jiān)督要求。從政府角度，要求國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門和地方政府要通過書面通知、約談或公告等形式，對超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)進行預(yù)警提醒，督促相關(guān)地區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，降低資源環(huán)境壓力。開展超載地區(qū)限制性措施落實情況監(jiān)督考核和責(zé)任追究，對于限制性措施落實不力、資源環(huán)境持續(xù)惡化地區(qū)的政府和企業(yè)等，建立信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，依法依規(guī)嚴肅追責(zé)。從社會角度，要求資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警評價、超載地區(qū)資源環(huán)境治理等接受社會監(jiān)督，發(fā)揮媒體、公益組織和志愿者作用，鼓勵公眾舉報資源環(huán)境破壞行為。

如何保障高效實施

為保障長效機制高效實施，《意見》從三方面作出了明確要求，并提出了完成重點工作的路線圖和時間表。

一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)?！兑庖姟窂娬{(diào)國家發(fā)展改革委在監(jiān)測預(yù)警工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，要會同有關(guān)部門于2018年年底前建立監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺，于2020年年底前組織完成資源環(huán)境承載能力普查，并發(fā)布綜合評價結(jié)論，重大事項和主要成效等要及時向黨中央、國務(wù)院報告。地方各級黨委和政府要建立主要領(lǐng)導(dǎo)負總責(zé)的協(xié)調(diào)機制，適時發(fā)布本地區(qū)監(jiān)測預(yù)警報告，制定實施限制性和激勵性措施，強化監(jiān)督執(zhí)行，確保實施成效。

二是細化配套政策。《意見》對各部門提出了相關(guān)要求，要按照職責(zé)分工，抓緊提出各單項監(jiān)測能力建設(shè)方案，完善監(jiān)測站網(wǎng)布設(shè)，加強數(shù)據(jù)信息共享；加快制定出臺土地、海洋、財政、產(chǎn)業(yè)、投資等細化配套政策，明確具體措施和責(zé)任主體，切實發(fā)揮資源環(huán)境監(jiān)測預(yù)警的引導(dǎo)約束作用。

三是提升保障能力。《意見》對人才隊伍和經(jīng)費保障作出了明確要求，要綜合多學(xué)科優(yōu)勢力量，建立專家人才庫，組織開展技術(shù)交流培訓(xùn)，提升監(jiān)測預(yù)警人才隊伍專業(yè)化水平；同時建立監(jiān)測預(yù)警經(jīng)費保障機制，確保資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制高效運轉(zhuǎn)、發(fā)揮實效。

（國家發(fā)改委規(guī)劃司供稿）