胡錦光

摘 要：根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)改革試點(diǎn)決定，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察。中紀(jì)委要求，成立國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。作為現(xiàn)代制度文明的體現(xiàn)，任何一種國(guó)家權(quán)力都不可能是絕對(duì)的，都必須有一定的限度，監(jiān)察委員會(huì)關(guān)于監(jiān)察對(duì)象的“全覆蓋”也不可能例外。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員“全覆蓋”的限度，可以從行使公權(quán)力的公職人員范圍、公權(quán)力行為的責(zé)任追究、違紀(jì)違法犯罪及違反內(nèi)部規(guī)則行為的責(zé)任追究三個(gè)維度進(jìn)行界定。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會(huì)；全覆蓋；公權(quán)力；公職人員

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2017）09-0064-10

中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》中強(qiáng)調(diào)，監(jiān)察體制改革要實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋。①《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)改革試點(diǎn)決定》）規(guī)定：試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定。②“全覆蓋”包含三個(gè)方面：行使公權(quán)力的公職人員；公權(quán)力行為；涉嫌違紀(jì)違法犯罪及違反內(nèi)部規(guī)則的行為。作為現(xiàn)代制度文明的體現(xiàn)，任何一種國(guó)家權(quán)力都不可能是絕對(duì)的，都必須有一定的限度，監(jiān)察委員會(huì)關(guān)于監(jiān)察對(duì)象的“全覆蓋”也不可能例外。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”的限度可以從三個(gè)維度進(jìn)行界定。

一、覆蓋公權(quán)力機(jī)關(guān)的限度

實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，首先需要確定何謂公權(quán)力及公權(quán)力機(jī)關(guān)的范圍。

公權(quán)力是一個(gè)學(xué)理概念，而非憲法或法律上的概念。③關(guān)于什么是公權(quán)力，目前并無(wú)統(tǒng)一的定義。有學(xué)者根據(jù)我國(guó)公權(quán)力行使的現(xiàn)狀，結(jié)合國(guó)內(nèi)外學(xué)界的觀點(diǎn)，將公權(quán)力界定為：由特定的共同體（國(guó)家、社會(huì)等）依一定的規(guī)則和程序授予的，由共同體組織管理機(jī)構(gòu)行使的，能影響其相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的職權(quán)和職責(zé)的總稱。④有學(xué)者認(rèn)為，公權(quán)力是人類共同體成員賦予共同體組織對(duì)內(nèi)對(duì)外作出代表其成員意志和利益的行為的能力或力量。⑤基于上述認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為，公權(quán)力主體包括中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大及其常委會(huì)機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員以及參照公務(wù)員管理的人員；法律法規(guī)授權(quán)或者政府委托行使公共事務(wù)職權(quán)的工作人員；國(guó)有企業(yè)的管理人員；群眾自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務(wù)的人員。⑥

筆者認(rèn)為，在人民主權(quán)原則下，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。人民通過(guò)憲法創(chuàng)設(shè)國(guó)家權(quán)力，按照一定的原則創(chuàng)設(shè)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系，并在國(guó)家機(jī)關(guān)之間分配國(guó)家權(quán)力。國(guó)家權(quán)力在政治上屬于人民，在法律上來(lái)源于人民（通過(guò)憲法授予）。一切國(guó)家權(quán)力都不可能“逸出”憲法，憲法之外不可能存在另一種國(guó)家權(quán)力。因此，在法治社會(huì)，公權(quán)力應(yīng)當(dāng)?shù)韧趹椃ㄋ鶆?chuàng)設(shè)的國(guó)家權(quán)力。憲法創(chuàng)設(shè)了國(guó)家權(quán)力，并將國(guó)家權(quán)力分設(shè)為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，再由立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法原則，通過(guò)法律將國(guó)家權(quán)力直接授予各國(guó)家機(jī)關(guān)。就各國(guó)家機(jī)關(guān)而論，通常立法機(jī)關(guān)直接依據(jù)憲法行使立法權(quán)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)法律行使各自的權(quán)力。⑦

憲法之于公權(quán)力主要完成三項(xiàng)基本功能：第一，賦權(quán)。憲法賦予國(guó)家機(jī)關(guān)以公權(quán)力，保證國(guó)家機(jī)關(guān)所享有的公權(quán)力具有合法性和正當(dāng)性。自人類社會(huì)產(chǎn)生國(guó)家以來(lái)，公權(quán)力均需要證明其合法性和正當(dāng)性，近代人民主權(quán)原則形成以后，所有公權(quán)力的合法性和正當(dāng)性均需來(lái)自于甚至只能來(lái)自于憲法。第二，保權(quán)。國(guó)家機(jī)關(guān)不僅需要享有公權(quán)力，還需要充分有效地行使公權(quán)力，以達(dá)到公權(quán)力的設(shè)定目的。為了保證公權(quán)力充分有效的運(yùn)行，憲法規(guī)定了一系列原則和制度，如公權(quán)力的公定力原理，公權(quán)力優(yōu)先性原則、優(yōu)益性原則，公權(quán)力主體在當(dāng)事人不履行法定義務(wù)的條件下可以利用國(guó)家強(qiáng)制力保證國(guó)家意志的實(shí)現(xiàn)等。第三，限權(quán)。憲法設(shè)計(jì)了各種制度，防止公權(quán)力的濫用和擴(kuò)張。在這三項(xiàng)功能中，限制公權(quán)力是首要的功能。因?yàn)楣珯?quán)力具有濫用和擴(kuò)張的天性，所以只有在能夠限制公權(quán)力的前提下，賦予公權(quán)力和保障公權(quán)力有效運(yùn)行才有價(jià)值。

憲法設(shè)計(jì)了諸多限制公權(quán)力的原則和制度，其中，授權(quán)原則是一項(xiàng)主要的、基本的原則。只有通過(guò)憲法和法律的直接授予，國(guó)家機(jī)關(guān)才能獲得公權(quán)力，才具有行使公權(quán)力的資格、性質(zhì)和地位。因此，區(qū)分是否屬于公權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)看其是否從憲法和法律中獲得公權(quán)力授權(quán)?；谖覈?guó)的特殊情形，能夠作出授權(quán)的有效法律文件包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章。⑧

授權(quán)原則的積極意義，在于通過(guò)憲法和法律授予國(guó)家機(jī)關(guān)以公權(quán)力，使其享有的公權(quán)力具有合法性和正當(dāng)性。在消極意義上，授權(quán)原則還是限制公權(quán)力的一種方法。具體表現(xiàn)在：授予公權(quán)力的范圍即限定了國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍；授予公權(quán)力的事項(xiàng)范圍即限定了國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力事項(xiàng)范圍；獲得授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)在授權(quán)范圍內(nèi)行使公權(quán)力，而未獲得授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)不具有該公權(quán)力。因此，在一定意義上，授權(quán)原則可以稱為限權(quán)原則。

公權(quán)力主要由國(guó)家機(jī)關(guān)行使。依據(jù)授權(quán)法律文件的來(lái)源，通?？蓪?guó)家機(jī)關(guān)行使的公權(quán)力區(qū)分為固有職權(quán)和授予職權(quán)。固有職權(quán)即由憲法和國(guó)家機(jī)關(guān)組織法授予的職權(quán)。在憲法上設(shè)立任何一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，均須依據(jù)憲法制定相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)組織法，在組織法上明確規(guī)定該國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)。⑨授予職權(quán)即由單行法授予的職權(quán)。單行法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)需要和實(shí)際情況，將公權(quán)力授予特定的國(guó)家機(jī)關(guān)。⑩因此，國(guó)家機(jī)關(guān)都是公權(quán)力機(jī)關(guān)。

在我國(guó)，按照所行使權(quán)力的性質(zhì)，國(guó)家機(jī)關(guān)可分為權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)、軍事統(tǒng)率機(jī)關(guān)等；按照法律地位，國(guó)家機(jī)關(guān)可以分為中央國(guó)家機(jī)關(guān)和地方國(guó)家機(jī)關(guān)等。除了國(guó)家機(jī)關(guān)，一些非國(guó)家機(jī)關(guān)的組織包括事業(yè)組織、企業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體等，自身具有一定的管理公共事務(wù)的職能，法律、法規(guī)、規(guī)章為了管理上的便利，也授予其一定的公權(quán)力。在行政管理領(lǐng)域，此種做法較為普遍。B11這些非國(guó)家機(jī)關(guān)的組織在其授權(quán)范圍內(nèi)與國(guó)家機(jī)關(guān)的法律地位相同，能夠以自己的名義行使公權(quán)力，自身承擔(dān)法律上的責(zé)任，因此，其屬于國(guó)家機(jī)關(guān)之外的公權(quán)力機(jī)關(guān)。國(guó)家機(jī)關(guān)除了自身行使憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章授予的公權(quán)力，有時(shí)也委托具有公共管理職能的非國(guó)家機(jī)關(guān)的組織行使公權(quán)力。B12但在此種情況下，非國(guó)家機(jī)關(guān)的組織只能以委托國(guó)家機(jī)關(guān)的名義而不得以自己的名義行使公權(quán)力，法律后果只能由委托國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)。因此，受委托的非國(guó)家機(jī)關(guān)的組織并不屬于公權(quán)力機(jī)關(guān)。endprint

我國(guó)《公務(wù)員法》第2條規(guī)定，本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。與《公務(wù)員暫行條例》相比較，《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的范圍采用了非常廣義的定義。依據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，同時(shí)具備三個(gè)要件的工作人員才屬于公務(wù)員，履行公職是其中一個(gè)重要要件。“履行公職”應(yīng)當(dāng)理解為行使公權(quán)力。那些雖屬于國(guó)家機(jī)關(guān)范圍之內(nèi)、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利，但不履行公職的工作人員，并不屬于行使公權(quán)力的公職人員。

在法治社會(huì)，國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人相分離。除公權(quán)力以外，還存在社會(huì)權(quán)力和個(gè)人權(quán)利。所謂社會(huì)權(quán)力，即由社會(huì)公共組織行使的處理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力。社會(huì)作為共同體，必然形成一定的公共事務(wù)，處理這些公共事務(wù)的主體除了國(guó)家組織，還包括政黨組織、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)組織、企業(yè)組織、學(xué)校B13、村民委員會(huì)B14、居民委員會(huì)等。這些社會(huì)公共組織處理公共事務(wù)的權(quán)力是其依法成立后按照其章程產(chǎn)生的，并不是來(lái)自于憲法和法律的授權(quán)。國(guó)家作為一種特殊的組織，其組織的嚴(yán)密性及特殊的強(qiáng)制力是其他社會(huì)公共組織所無(wú)法比擬的，其處理社會(huì)公共事務(wù)必然最為有力且最為有效，同時(shí)有可能最為有害。正所謂公權(quán)力是一把“雙刃劍”。因此，在處理社會(huì)公共事務(wù)的主體次序上，公權(quán)力是最后的選擇。換言之，面對(duì)社會(huì)公共事務(wù)，這些社會(huì)公共組織無(wú)力、不能、不愿處理時(shí)，國(guó)家組織才運(yùn)用公權(quán)力予以處理。可見，這些社會(huì)公共組織依法成立、依合法的章程活動(dòng)，其雖然處理社會(huì)公共事務(wù)，但并不是通過(guò)行使具有特殊強(qiáng)制力的公權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)活動(dòng)目的，因而并不屬于公權(quán)力機(jī)關(guān)。這些社會(huì)公共組織的成員并不屬于行使公權(quán)力的公職人員。政黨或社會(huì)團(tuán)體所行使的權(quán)力一般屬于社會(huì)公權(quán)力的范疇，這一領(lǐng)域的體制改革主要屬于社會(huì)體制改革的范疇。B15

綜上所述，公權(quán)力機(jī)關(guān)包括所有國(guó)家機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。這些機(jī)關(guān)或組織中行使公權(quán)力的人員、受委托行使公權(quán)力的組織成員在行使委托權(quán)力時(shí)B16，才屬于需要作為執(zhí)行國(guó)家意志的國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察覆蓋的對(duì)象。除此之外的其他組織并不直接行使憲法和法律授予的公權(quán)力，并不直接形成或者執(zhí)行國(guó)家意志，其成員當(dāng)然不屬于需要監(jiān)察覆蓋的公職人員。即使是參照公務(wù)員管理的人員，也因?yàn)槠洳恍惺构珯?quán)力，自然也就不屬于需要監(jiān)察覆蓋的人員范圍。

二、覆蓋追究公權(quán)力行為責(zé)任的限度

在法治社會(huì)，一切公權(quán)力均來(lái)自于憲法和法律的授予，也均須依據(jù)憲法和法律行使。與此相應(yīng)，一切公權(quán)力也皆有可能違反憲法和法律。因此，必須建立追究公權(quán)力行為責(zé)任的憲法和法律機(jī)制。對(duì)于公權(quán)力行為的責(zé)任及其追究機(jī)制，我國(guó)憲法和法律依據(jù)其性質(zhì)作出了比較完備的規(guī)定。

（一）公權(quán)力行為的違憲責(zé)任及其追究機(jī)制

公權(quán)力機(jī)關(guān)直接依據(jù)憲法實(shí)施的行為是憲法行為。憲法行為包括立法行為B17和具體行為B18，其中立法行為是憲法行為的主要表現(xiàn)形式。憲法行為的直接依據(jù)是憲法，因此，判斷憲法行為的基準(zhǔn)只能是憲法。違憲審查機(jī)關(guān)判定憲法行為違反憲法所要承擔(dān)的責(zé)任是憲法責(zé)任，憲法責(zé)任的主要表現(xiàn)形式是違憲的法律文件被宣布無(wú)效、被拒絕適用于個(gè)案、不予批準(zhǔn)、被責(zé)令修改；違憲的決定及決議被宣布無(wú)效；違憲行使權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)人被罷免或彈劾等。

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施。B19我國(guó)《立法法》規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷全國(guó)人大常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?，有?quán)撤銷全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和《立法法》第75條第2款的自治條例和單行條例；行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、授權(quán)法規(guī)及司法解釋是否符合憲法，由全國(guó)人大常委會(huì)審查。B20因此，在我國(guó)，公權(quán)力機(jī)關(guān)的違憲責(zé)任由全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)依照特定程序予以追究。B21

（二）公權(quán)力行為的違法責(zé)任及其追究機(jī)制

公權(quán)力行為的合法性包括規(guī)范性法律文件的合法性和具體行為的合法性。

1.全國(guó)人大常委會(huì)的合法性審查機(jī)制

（1）批準(zhǔn)審查。民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。B22上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行；該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起60日內(nèi)給予答復(fù)。B23自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。B24全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)自治條例和單行條例、變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行決定的批準(zhǔn)過(guò)程中，可以對(duì)其進(jìn)行合法性審查。

（2）備案審查。行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)依照下列規(guī)定報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案：行政法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；自治州、自治縣的人大制定的自治條例和單行條例，由省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；自治條例、單行條例報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況。B25有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。B26全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)交來(lái)備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，可以進(jìn)行合法性審查。

（3）提請(qǐng)審查。國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。B27這些國(guó)家機(jī)關(guān)以外的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。B28endprint

全國(guó)人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見、研究意見；也可以由法律委員會(huì)與有關(guān)的專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)召開聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說(shuō)明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國(guó)人大法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)反饋。全國(guó)人大法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)上述規(guī)定，向制定機(jī)關(guān)提出審查意見、研究意見，制定機(jī)關(guān)按照所提意見對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行修改或廢止的，審查終止。全國(guó)人大法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)審查、研究認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，應(yīng)當(dāng)向委員長(zhǎng)會(huì)議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議決定。B29

全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的提請(qǐng)式的合法性審查，在啟動(dòng)主體、審查程序上是與合憲性審查合一的。

2.國(guó)務(wù)院的合法性審查機(jī)制

1981年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定，不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋。2002年1月1日起施行的《行政法規(guī)制定程序條例》第31條規(guī)定：行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作出補(bǔ)充規(guī)定的，由國(guó)務(wù)院解釋；行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力。據(jù)此，國(guó)務(wù)院具有法律解釋權(quán)和行政法規(guī)解釋權(quán)，可以依據(jù)法律和行政法規(guī)對(duì)其下位階法律文件的合法性進(jìn)行審查。

省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案。B30地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見。國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。B31根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》《立法法》等法律的有關(guān)規(guī)定，人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章不一致的，以及國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決。國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章。B32

3.法院的合法性審查機(jī)制

法院在審理行政案件的過(guò)程中，可能遇到行政行為所依據(jù)的規(guī)范性法律文件是否合法的問(wèn)題。我國(guó)《行政訴訟法》授權(quán)法院對(duì)規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性法律文件的合法性審查權(quán)。該法第6條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。這里的“行政行為”包括具體行政行為和抽象行政行為。該法第53條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這里的“規(guī)范性文件”不含規(guī)章。該法第63條規(guī)定，人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。可見，行政訴訟原告起訴時(shí)認(rèn)為規(guī)范性文件（不含規(guī)章）不合法，有權(quán)請(qǐng)求法院進(jìn)行合法性審查。法院可以基于審理案件的需要，對(duì)規(guī)章的合法性進(jìn)行審查。如果屬于規(guī)章之間不一致的爭(zhēng)議，則法院必須提請(qǐng)國(guó)務(wù)院進(jìn)行審查，而不得自己審查。依據(jù)《立法法》等法律的規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、授權(quán)法規(guī)及司法解釋是否符合法律，由全國(guó)人大常委會(huì)審查。

4.行政復(fù)議中的合法性審查機(jī)制

公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。上列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。B33行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查時(shí)，認(rèn)為其依據(jù)不合法，本機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)在30日內(nèi)依法處理；無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查。B34

5.具體行政行為的合法性審查機(jī)制

我國(guó)《行政訴訟法》第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。B35該法第6條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。我國(guó)《行政復(fù)議法》第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，適用本法。

6.錯(cuò)誤裁判的追究機(jī)制

依據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，人民法院已經(jīng)生效的判決、裁定、調(diào)解書違法的，可通過(guò)審判監(jiān)督程序予以糾正。

7.國(guó)家賠償責(zé)任的追究機(jī)制

國(guó)家賠償包括行政賠償和刑事賠償。按照我國(guó)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。賠償請(qǐng)求人要求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟時(shí)一并提出。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)未作出是否賠償?shù)臎Q定，賠償請(qǐng)求人可以自期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院提起訴訟。行使偵查、檢察、審判職權(quán)的機(jī)關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。賠償請(qǐng)求人要求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)未作出是否賠償?shù)臎Q定，賠償請(qǐng)求人可以自期限屆滿之日起30日內(nèi)向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。賠償請(qǐng)求人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定之日起30日內(nèi)向復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的同級(jí)人民法院賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，賠償請(qǐng)求人可以自期限屆滿之日起30日內(nèi)向復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的同級(jí)人民法院賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定?？梢姡瑖?guó)家賠償責(zé)任的追究機(jī)關(guān)，在行政賠償中是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院，在刑事賠償中是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)、人民法院。endprint

（三）公權(quán)力行為不合理的責(zé)任追究機(jī)制

基于公權(quán)力的裁量權(quán)，是指公權(quán)力在憲法和法律授權(quán)范圍之內(nèi)，可以對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行裁量。立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)均可以在權(quán)力范圍內(nèi)進(jìn)行裁量。由此種裁量權(quán)的行使而產(chǎn)生的公權(quán)力行為的合理性問(wèn)題，通常并不能由外部機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，而只能由上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。

關(guān)于立法裁量，各國(guó)通常并不由立法機(jī)關(guān)以外的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。只有當(dāng)立法裁量達(dá)到立法不作為的程度或者立法達(dá)到過(guò)于寬泛而實(shí)際無(wú)法執(zhí)行的程度時(shí)，才可以由違憲審查機(jī)關(guān)進(jìn)行審查判斷。

關(guān)于行政裁量，通常主要由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部審查。包括兩種情形：第一，我國(guó)《立法法》第97條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市的人大有權(quán)改變或者撤銷它的常委會(huì)制定的或批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)；地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章；省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。第二，我國(guó)《行政復(fù)議法》第1條規(guī)定，為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，制定本法。該法第28條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)模袡?quán)決定撤銷或者變更。作為例外，我國(guó)《行政訴訟法》第77條規(guī)定，行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更。

關(guān)于司法裁量，依照我國(guó)《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，通過(guò)二審程序或者審判監(jiān)督程序，由上級(jí)人民法院、作出終審裁判的人民法院對(duì)原有裁判進(jìn)行審查判斷。

（四）公權(quán)力行為的法律責(zé)任豁免

在法治社會(huì)，雖然任何公權(quán)力行為都必須依據(jù)憲法和法律作出，但某些行為一旦作出，其政治性就大大強(qiáng)于法律性，即具有高度政治性，這類行為即國(guó)家行為，又稱政治行為、統(tǒng)治行為、政府行為。對(duì)于此類行為，司法機(jī)關(guān)缺乏審查標(biāo)準(zhǔn)且無(wú)力承擔(dān)審查可能產(chǎn)生的后果，因而無(wú)司法管轄權(quán)，而只能交由作為政治機(jī)關(guān)的代議機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，以判斷和追究其政治責(zé)任。

我國(guó)《行政訴訟法》第13條規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)國(guó)防、外交等國(guó)家行為提起的訴訟。B36通常在違憲審查程序中，違憲審查機(jī)關(guān)也回避對(duì)國(guó)防、外交等國(guó)家行為進(jìn)行審查。2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第2條規(guī)定，我國(guó)《行政訴訟法》第12條第1項(xiàng)規(guī)定的國(guó)家行為，是指國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國(guó)防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國(guó)家的名義實(shí)施的有關(guān)國(guó)防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)宣布緊急狀態(tài)、實(shí)施戒嚴(yán)和總動(dòng)員等行為。

三、覆蓋公職人員責(zé)任的層次限度

作為行使公權(quán)力的公職人員，在法律上所要承擔(dān)的責(zé)任包括犯罪責(zé)任、違法違紀(jì)責(zé)任和違反內(nèi)部規(guī)則責(zé)任。

（一）犯罪責(zé)任的追究

依據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)改革試點(diǎn)決定》，監(jiān)察委員會(huì)整合了人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》強(qiáng)調(diào)，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定?？梢?，原來(lái)由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的查處公職人員職務(wù)犯罪，完全交由監(jiān)察委員會(huì)辦理。因此，公職人員職務(wù)犯罪行為的法律責(zé)任由監(jiān)察委員會(huì)追究。

（二）違法違紀(jì)責(zé)任的追究

1.人大代表的違法違紀(jì)責(zé)任追究

《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》第57條規(guī)定，為保障選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，對(duì)有下列行為之一，破壞選舉，違反治安管理規(guī)定的，依法給予治安管理處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：以金錢或者其他財(cái)物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的；以暴力、威脅、欺騙或者其他非法手段妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的；偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)或者有其他違法行為的；對(duì)控告、檢舉選舉中違法行為的人或者提出要求罷免代表的人進(jìn)行壓制、報(bào)復(fù)的。國(guó)家工作人員有上述行為的，還應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分。通過(guò)上述違法行為當(dāng)選的，其當(dāng)選無(wú)效?？梢?，對(duì)于代表候選人在選舉過(guò)程中的違法違紀(jì)責(zé)任，由公安機(jī)關(guān)追究治安管理處罰責(zé)任，由選舉委員會(huì)宣布當(dāng)選無(wú)效。

關(guān)于人大代表在任職過(guò)程中的違法違紀(jì)責(zé)任，《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第46條規(guī)定，代表應(yīng)當(dāng)正確處理從事個(gè)人職業(yè)活動(dòng)與執(zhí)行代表職務(wù)的關(guān)系，不得利用執(zhí)行代表職務(wù)干涉具體司法案件或者招標(biāo)投標(biāo)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)牟取個(gè)人利益。該法第47條規(guī)定，選民或者選舉單位有權(quán)依法罷免自己選出的代表。罷免代表的理由包括但不限于存在違法行為。

2.行政機(jī)關(guān)公職人員的違法違紀(jì)責(zé)任追究

2007年6月1日起施行的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第2條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機(jī)關(guān)的決定和命令，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本條例給予處分。該條例第6條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分的種類為：警告；記過(guò)；記大過(guò)；降級(jí)；撤職；開除。該條例第4章“處分的權(quán)限”第34條規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員給予處分，由任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限決定；第35條規(guī)定，對(duì)經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)決定任命的國(guó)務(wù)院組成人員給予處分，由國(guó)務(wù)院決定；第36條規(guī)定，對(duì)經(jīng)地方各級(jí)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員給予處分，由上一級(jí)人民政府決定；第37條規(guī)定，對(duì)地方各級(jí)人民政府工作部門正職領(lǐng)導(dǎo)人員給予處分，由本級(jí)人民政府決定。關(guān)于行政機(jī)關(guān)公職人員的賠償責(zé)任，我國(guó)《國(guó)家賠償法》第16條規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或重大過(guò)失的工作人員或者受委托的組織、個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。

《全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)試點(diǎn)決定》規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)整合原屬于人民政府監(jiān)察廳（局）的職能。上述行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的違法違紀(jì)責(zé)任中，一般公務(wù)員的違法違紀(jì)責(zé)任由監(jiān)察委員會(huì)追究，而由人大或者人大常委會(huì)選舉或決定任命的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員并不屬于監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察范圍；一般公務(wù)員的賠償責(zé)任也由其所在行政機(jī)關(guān)追究。endprint

3.法官的違法違紀(jì)責(zé)任追究

我國(guó)《法官法》第32條規(guī)定，法官不得有下列行為：散布有損國(guó)家聲譽(yù)的言論，參加非法組織，參加旨在反對(duì)國(guó)家的集會(huì)、游行、示威等活動(dòng)，參加罷工；貪污受賄；徇私枉法；刑訊逼供；隱瞞證據(jù)或者偽造證據(jù)；泄露國(guó)家秘密或者審判工作秘密；濫用職權(quán)，侵犯自然人、法人或者其他組織的合法權(quán)益；玩忽職守，造成錯(cuò)案或者給當(dāng)事人造成嚴(yán)重?fù)p失；拖延辦案，貽誤工作；利用職權(quán)為自己或者他人謀取私利；從事營(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；私自會(huì)見當(dāng)事人及其代理人，接受當(dāng)事人及其代理人的請(qǐng)客送禮；其他違法亂紀(jì)的行為。該法第33條規(guī)定，法官有本法第32條所列行為之一的，應(yīng)當(dāng)給予處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；第34條規(guī)定，處分分為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開除，受撤職處分的，同時(shí)降低工資和等級(jí)；第35條規(guī)定，處分的權(quán)限和程序按照有關(guān)規(guī)定辦理；第44條規(guī)定，法官對(duì)人民法院關(guān)于本人的處分、處理不服的，自收到處分、處理決定之日起30日內(nèi)可以向原處分、處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，并有權(quán)向原處分、處理機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)申訴。受理申訴的機(jī)關(guān)必須按照規(guī)定作出處理。

1998年9月最高人民法院公布了《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》，其中第4章“違法審判責(zé)任的確認(rèn)和追究”第27條規(guī)定，人民法院的判決、裁定、決定是否錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)由人民法院審判組織確認(rèn)；第28條規(guī)定，各級(jí)人民法院監(jiān)察部門是違法審判責(zé)任追究工作的職能部門，負(fù)責(zé)違法審判線索的收集、對(duì)違法審判責(zé)任進(jìn)行調(diào)查以及對(duì)責(zé)任人員依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

4.檢察官的違法違紀(jì)責(zé)任追究

對(duì)于檢察官的違法違紀(jì)責(zé)任追究，我國(guó)《檢察官法》作出了與《法官法》基本相同的規(guī)定。1998年7月最高人民檢察院公布了《人民檢察院錯(cuò)案責(zé)任追究條例（試行）》，其中第4章“錯(cuò)案責(zé)任確認(rèn)”第19條規(guī)定，錯(cuò)案由人民檢察院依照有關(guān)法律、規(guī)定和發(fā)生法律效力的判決、裁定、決定或者對(duì)違法事實(shí)、后果的認(rèn)定文書予以確認(rèn)；第20條規(guī)定，追究錯(cuò)案中凡需要對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行復(fù)查的，由控告申訴部門受理，凡需要對(duì)違反法定訴訟程序的行為查處的，由監(jiān)察部門或者檢察長(zhǎng)指定的部門受理，控告申訴部門、監(jiān)察部門或者檢察長(zhǎng)指定的部門復(fù)查、調(diào)查終結(jié)后，應(yīng)當(dāng)寫出復(fù)查、調(diào)查報(bào)告，報(bào)送本院檢察委員會(huì)審查決定；第21條規(guī)定，人民檢察院辦理的錯(cuò)案，由本院檢察委員會(huì)依照有關(guān)法律和本條例的規(guī)定確認(rèn)，經(jīng)檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)決定的錯(cuò)案，由上一級(jí)人民檢察院確認(rèn)；第22條規(guī)定，追究錯(cuò)案責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由責(zé)任人所在人民檢察院依照檢察官管理權(quán)限和有關(guān)規(guī)定的程序辦理；第23條規(guī)定，上級(jí)人民檢察院有權(quán)調(diào)查、追究下級(jí)人民檢察院錯(cuò)案責(zé)任人的責(zé)任或者責(zé)成下級(jí)人民檢察院調(diào)查、追究錯(cuò)案責(zé)任人的責(zé)任，下級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)在要求期限內(nèi)將調(diào)查、追究情況報(bào)告上級(jí)人民檢察院。

關(guān)于法官、檢察官的賠償責(zé)任，我國(guó)《國(guó)家賠償法》第31條規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償后，應(yīng)向有下列情形之一的工作人員追償部分或全部賠償費(fèi)用：有本法第17條第4項(xiàng)、第5項(xiàng)規(guī)定情形的；B37在處理案件中有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。

（三）違反內(nèi)部規(guī)則責(zé)任的追究

國(guó)家權(quán)力分工原則是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本原理。依據(jù)該原則，國(guó)家權(quán)力可分解為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、軍事權(quán)等權(quán)力，各自依據(jù)憲法的授權(quán)運(yùn)行，以立法作用、行政作用、司法作用及其他作用的方式，從不同的角度共同處理社會(huì)公共事務(wù)，以完成國(guó)家治理和社會(huì)治理的目標(biāo)。憲法和法律為保證國(guó)家機(jī)關(guān)各自獨(dú)立、有效地行使公權(quán)力，除了規(guī)定公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)或者外部特定當(dāng)事人的各種保障公權(quán)力有效運(yùn)行的原則和制度，還規(guī)定公權(quán)力機(jī)關(guān)享有維持內(nèi)部秩序的自律權(quán)，如內(nèi)部規(guī)則制定權(quán)、財(cái)物管理權(quán)、紀(jì)律處分權(quán)、人事任免權(quán)等。

為了維持人大內(nèi)部秩序，全國(guó)人大于1989年4月制定了《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》，全國(guó)人大常委會(huì)于1987年11月制定了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》，地方各級(jí)人大也分別制定了相應(yīng)的議事規(guī)則?！度珖?guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第48條規(guī)定，代表有下列情形之一的，暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)，由代表資格審查委員會(huì)向本級(jí)人大常委會(huì)或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大報(bào)告：因刑事案件被羈押，正在受偵查、起訴、審判的；被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權(quán)利，正在服刑的。前款所列情形在代表任期內(nèi)消失后，恢復(fù)其執(zhí)行代表職務(wù)，但代表資格終止者除外。該法第49條規(guī)定，代表有下列情形之一的，其代表資格終止：地方各級(jí)人大代表遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域的；辭職被接受的；未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人大會(huì)議的；被罷免的；喪失中華人民共和國(guó)國(guó)籍的；依照法律被剝奪政治權(quán)利的；喪失行為能力的。該法第50條規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人大代表資格的終止，由代表資格審查委員會(huì)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)，由本級(jí)人大常委會(huì)予以公告；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表資格的終止，由代表資格審查委員會(huì)報(bào)本級(jí)人大，由本級(jí)人大予以公告。全國(guó)人大及地方人大的議事規(guī)則均未對(duì)人大代表及人大常委會(huì)委員的懲處、會(huì)議秩序維持等權(quán)力作出規(guī)定，從法理上說(shuō)，這些權(quán)力應(yīng)當(dāng)屬于人大及其常委會(huì)。

為了維持行政機(jī)關(guān)內(nèi)部秩序，我國(guó)《行政監(jiān)察法》第18條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象執(zhí)法、廉政、效能情況進(jìn)行監(jiān)察，履行下列職責(zé)：檢查國(guó)家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問(wèn)題；受理對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉；調(diào)查處理國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律的行為；受理國(guó)家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員不服主管行政機(jī)關(guān)給予處分決定的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機(jī)關(guān)受理的申訴；法律、行政法規(guī)規(guī)定由監(jiān)察機(jī)關(guān)履行的其他職責(zé)。監(jiān)察機(jī)關(guān)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，組織協(xié)調(diào)、檢查指導(dǎo)政務(wù)公開工作和糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)工作。

我國(guó)《公務(wù)員法》第101條規(guī)定，有下列違法情形的，由縣級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或者公務(wù)員主管部門按照管理權(quán)限，區(qū)別不同情況，分別予以責(zé)令糾正或者宣布無(wú)效，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員，根據(jù)情節(jié)輕重，給予批評(píng)教育或者處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：不按編制限額、職數(shù)或者任職資格條件進(jìn)行公務(wù)員錄用、調(diào)任、轉(zhuǎn)任、聘任和晉升的；不按規(guī)定條件進(jìn)行公務(wù)員獎(jiǎng)懲、回避和辦理退休的；不按規(guī)定程序進(jìn)行公務(wù)員錄用、調(diào)任、轉(zhuǎn)任、聘任、晉升、競(jìng)爭(zhēng)上崗、公開選拔以及考核、獎(jiǎng)懲的；違反國(guó)家規(guī)定，更改公務(wù)員工資、福利、保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)的；在錄用、競(jìng)爭(zhēng)上崗、公開選拔中發(fā)生泄露試題、違反考場(chǎng)紀(jì)律以及其他嚴(yán)重影響公開、公正的；不按規(guī)定受理和處理公務(wù)員申訴、控告的；違反本法規(guī)定的其他情形的。該法第102條規(guī)定：公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職后3年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職后2年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)；公務(wù)員辭去公職或者退休后有違反前款規(guī)定行為的，由其原所在機(jī)關(guān)的同級(jí)公務(wù)員主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由縣級(jí)以上工商行政管理部門沒收該人員從業(yè)期間的違法所得，責(zé)令接收單位將該人員予以清退，并根據(jù)情節(jié)輕重，對(duì)接收單位處以被處罰人員違法所得1倍以上5倍以下的罰款。endprint

為了維持法院和檢察院的內(nèi)部秩序，最高人民法院和最高人民檢察院分別制定了各種內(nèi)部規(guī)則。以法院系統(tǒng)為例，最高人民法院制定了一系列審判規(guī)則，如人民法院法庭規(guī)則、審判委員會(huì)工作規(guī)則、證據(jù)規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則等。我國(guó)《法官法》第13條規(guī)定，法官有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法提請(qǐng)免除其職務(wù)：?jiǎn)适е腥A人民共和國(guó)國(guó)籍的；調(diào)出本法院的；職務(wù)變動(dòng)不需要保留原職務(wù)的；經(jīng)考核確定為不稱職的；因健康原因長(zhǎng)期不能履行職務(wù)的；退休的；辭職或者被辭退的；因違紀(jì)、違法犯罪不能繼續(xù)任職的。該法第40條規(guī)定，法官有下列情形之一的，予以辭退：在年度考核中，連續(xù)兩年確定為不稱職的；不勝任現(xiàn)職工作，又不接受另行安排的；因?qū)徟袡C(jī)構(gòu)調(diào)整或者縮減編制員額需要調(diào)整工作，本人拒絕合理安排的；曠工或者無(wú)正當(dāng)理由逾假不歸連續(xù)超過(guò)15天，或者一年內(nèi)累計(jì)超過(guò)30天的；不履行法官義務(wù)，經(jīng)教育仍不改正的。如前所述，法官如果違反內(nèi)部紀(jì)律，由法院內(nèi)部依據(jù)程序進(jìn)行處理。

四、結(jié)論

監(jiān)察委員會(huì)屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)體系，其性質(zhì)是我國(guó)專門反腐敗的國(guó)家機(jī)關(guān)，其基本職能是查處行使公權(quán)力的公職人員腐敗案件。

設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)以后，監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，即“兩塊牌子，一套人馬”。監(jiān)察委員會(huì)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)屬于黨的機(jī)構(gòu)，二者性質(zhì)不同。對(duì)于行使公權(quán)力的公職人員職務(wù)犯罪、職務(wù)違法，以監(jiān)察委員會(huì)的名義查處；對(duì)于黨員違反黨的紀(jì)律規(guī)定，以黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的名義查處。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)所有黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、普通黨員都是有權(quán)力查處的，其查處的對(duì)象覆蓋全體黨員。B38黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的“全覆蓋”不能等同于監(jiān)察委員會(huì)的“全覆蓋”，這里涉及黨紀(jì)與國(guó)法的關(guān)系，二者不能混同。

監(jiān)察委員會(huì)“全覆蓋”的對(duì)象包括憲法和法律授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員，法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織成員，國(guó)家機(jī)關(guān)委托行使公權(quán)力的組織成員。除此之外的其他組織行使的是社會(huì)權(quán)力，而并不行使公權(quán)力，不應(yīng)當(dāng)由作為國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中的反腐敗機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會(huì)予以監(jiān)督。

監(jiān)察委員會(huì)“全覆蓋”的責(zé)任追究限于上述人員的職務(wù)犯罪及行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的職務(wù)違法。原設(shè)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職能有兩部分：第一，查處行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的職務(wù)違法。這部分職能被整合到監(jiān)察委員會(huì)。第二，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的工作效能及維持內(nèi)部秩序。這部分職能屬于行政機(jī)關(guān)的自律權(quán)范疇，監(jiān)察委員會(huì)作為獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)行使，即這部分職能應(yīng)當(dāng)仍然由行政機(jī)關(guān)自己行使。

人大代表、人大常委會(huì)委員、法官、檢察官的職務(wù)違法違紀(jì)行為，應(yīng)當(dāng)由其所在國(guó)家機(jī)關(guān)追究相應(yīng)的責(zé)任，而不宜由監(jiān)察委員會(huì)追究責(zé)任。第一，這部分職能屬于國(guó)家機(jī)關(guān)自律權(quán)范疇，不應(yīng)由作為外部機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會(huì)行使。第二，這些國(guó)家機(jī)關(guān)人員的行為是否構(gòu)成職務(wù)違法違紀(jì)，通常采用的專業(yè)判斷標(biāo)準(zhǔn)。第三，現(xiàn)有法律對(duì)這些國(guó)家機(jī)關(guān)人員的職務(wù)違法違紀(jì)的責(zé)任追究機(jī)制已經(jīng)作出了明確規(guī)定，如果改由監(jiān)察委員會(huì)追究其責(zé)任，則必然涉及對(duì)相應(yīng)立法進(jìn)行大規(guī)模的修改。

行使公權(quán)力的公職人員違反所在國(guó)家機(jī)關(guān)（包括行政機(jī)關(guān)）的內(nèi)部工作規(guī)則，其所在國(guó)家機(jī)關(guān)為了更好地維持內(nèi)部秩序，應(yīng)當(dāng)保有追究責(zé)任的權(quán)力。即使行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察部門被整合到監(jiān)察委員會(huì)，行政機(jī)關(guān)也仍然應(yīng)當(dāng)具有對(duì)違反內(nèi)部規(guī)則的公務(wù)員追究責(zé)任的權(quán)力。

公權(quán)力行為的違憲責(zé)任、違法責(zé)任及行為不適當(dāng)責(zé)任，由憲法和法律規(guī)定的相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)追究，而不由監(jiān)察委員會(huì)追究。

注釋

①參見《中共中央辦公廳印發(fā)〈關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案〉》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2016年11月8日。

②參見《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，《中國(guó)人大》2017年第1期。

③我國(guó)《憲法》第2條第1款規(guī)定中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，第2款規(guī)定人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。

④參見蔡樂(lè)渭：《國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

⑤參見姜明安：《論公法與政治文明》，《法商研究》2003年第3期。

⑥B15參見楊解君：《全面深化改革背景下的國(guó)家公權(quán)力監(jiān)督體系重構(gòu)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2017年第3期。

⑦本文將公權(quán)力與國(guó)家權(quán)力在同一個(gè)意義上使用。

⑧我國(guó)《立法法》中立法的表現(xiàn)形式包括規(guī)章，最高人民法院關(guān)于法律法規(guī)授權(quán)組織的范圍的司法解釋明確承認(rèn)了規(guī)章授權(quán)的有效性。

⑨我國(guó)已經(jīng)制定了全國(guó)人大組織法、國(guó)務(wù)院組織法、地方各級(jí)人大和政府組織法、民族區(qū)域自治法、人民法院組織法、人民檢察院組織法，以及村民委員會(huì)組織法、居民委員會(huì)組織法。

⑩例如，我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第10條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)的行政強(qiáng)制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。”該法第13條規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。該法第17條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施?！?/p>

B11例如，我國(guó)《學(xué)位條例》第8條規(guī)定：“學(xué)士學(xué)位，由國(guó)務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校授予；碩士學(xué)位、博士學(xué)位，由國(guó)務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)授予。授予學(xué)位的高等學(xué)校和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱學(xué)位授予單位）及其可以授予學(xué)位的學(xué)科名單，由國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)提出，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公布。”endprint

B12例如，我國(guó)《行政處罰法》第18條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?！痹摲ǖ?9條規(guī)定：“受委托組織必須符合以下條件：（一）依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；（二）具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；（三）對(duì)違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。”

B13我國(guó)《教育法》第29條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使下列權(quán)利：（一）按照章程自主管理；（二）組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)；（三）招收學(xué)生或者其他受教育者；（四）對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；（五）對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書；（六）聘任教師及其他職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；（七）管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)；（八）拒絕任何組織和個(gè)人對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)的非法干涉；（九）法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。國(guó)家保護(hù)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益不受侵犯?！?/p>

B14我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！痹摲ǖ?條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！?/p>

B16根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第九十三條第二款的解釋》，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”：救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理；土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；代征、代繳稅款；有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。村民委員會(huì)等村基層組織人員從事上述公務(wù)，利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)產(chǎn)、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，適用刑法中貪污罪、挪用公款罪和受賄罪的規(guī)定。

B17依據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，立法行為包括制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、授權(quán)法規(guī)、規(guī)章。

B18具體行為是指通常由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)針對(duì)國(guó)家生活和社會(huì)生活中的具體問(wèn)題作出的決定、決議。例如，我國(guó)《憲法》第62條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：改變或者撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置；決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度；決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問(wèn)題。

B19我國(guó)《憲法》第62條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施；第67條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施。

B20我國(guó)《立法法》（第97條、第99條、第100條）以及《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》《司法解釋備案審查工作程序》都對(duì)憲法監(jiān)督的對(duì)象作出了規(guī)定。

B21我國(guó)《立法法》《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》《司法解釋備案審查工作程序》都對(duì)憲法監(jiān)督的具體程序作出了規(guī)定。

B22參見我國(guó)《憲法》第116條。

B23參見我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第20條。

B24B25B26B29B30B31B32參見我國(guó)《立法法》第75條、第98條、第99條、第100條、第98條、第95條、第97條。

B27參見我國(guó)《立法法》第99條第1款。

B28參見我國(guó)《立法法》第99條第2款。

B33B34參見我國(guó)《行政復(fù)議法》第7條、第27條。

B35全國(guó)人大常委會(huì)2017年6月28日作出決定，在我國(guó)《行政訴訟法》第25條增加一款，作為第4款。該款規(guī)定：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

B36《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第19條規(guī)定：香港特別行政區(qū)法院對(duì)國(guó)防、外交等國(guó)家行為無(wú)管轄權(quán)。香港特別行政區(qū)法院在審理案件中遇有涉及國(guó)防、外交等國(guó)家行為的事實(shí)問(wèn)題，應(yīng)取得行政長(zhǎng)官就該等問(wèn)題發(fā)出的證明文件，上述文件對(duì)法院有約束力。行政長(zhǎng)官在發(fā)出證明文件前，須取得中央人民政府的證明書。《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》第19條也作出了類似的規(guī)定。

B37我國(guó)《國(guó)家賠償法》第17條第4項(xiàng)、第5項(xiàng)規(guī)定了兩種情形：刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的；違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的。

B38在這一意義上，除監(jiān)察委員會(huì)覆蓋的公權(quán)力機(jī)關(guān)及其人員以外的中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、公辦的教育科研文化醫(yī)療衛(wèi)生體育單位等單位中從事管理的人員、基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員作為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)納入黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督范圍。

責(zé)任編輯：鄧 林

On the Limits of the "All-coverage" of Supervision Committeesendprint

Hu Jinguang

Abstract：According to the Decision of the Standing Committee of the National People′s Congress on Carrying out the Pilot Program of Reforming the National Supervision Mechanism， the supervision committees in regions under the pilot program shall， based on their administration authorities， conduct supervision by law over all civil servants exercising the public powers in the regions. Meanwhile， Central Commission for Discipline Inspection also requires establishing supervision committees at national， provincial， city and county level， in order to make sure that the supervision can be addressed to all civil servants exercising the public powers. As a reflection of modern system civilization， no matter what form it is， the state power can never be absolute， and have its limits. And thus， it is impossible for the supervision committees to supervise their objects in a way of "all-coverage". That is to say， when supervision committees carry out supervision over all civil servants exercising the public powers， its coverage also has its limits. At this point， it can be addressed from three dimensions， including the scope of servants exercising the public powers， the responsibility regarding the behavior exercising the public powers， and investigation and accountability for violation of discipline and of internal rules as well as in the case of unlawful and criminal offence.

Key words：supervision committee； all-coverage； public power； civil servants exercising the public powersendprint