賀 文

淺議“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”

賀 文

依法行政是依法治國基本方略的重要內(nèi)容，合法行政作為依法行政的基本要求之一（包括合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信和權(quán)責(zé)統(tǒng)一），不但要求行政主體合法、行政職權(quán)合法，更要求行政行為合法、行政程序合法。行政行為合法要求行政機(jī)關(guān)的所有行政行為必須依照法律規(guī)定的范圍、手段、方式和程序進(jìn)行，任何一個(gè)行政行為必須以法律規(guī)定的事實(shí)要件為基礎(chǔ)。因此我們在執(zhí)法過程中的每個(gè)行政行為，都要注意其操作細(xì)節(jié)的合法性?！柏?zé)令限期恢復(fù)原狀”作為一種行政行為，在執(zhí)法實(shí)踐中會(huì)經(jīng)常使用，但在具體操作時(shí)還存在一些理解性問題和細(xì)節(jié)性問題值得和大家共同探討。

一、“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”不應(yīng)理解為行政處罰

我們先看一個(gè)案例：2008年7月29日—9月20日，××市路橋工程公司在××高速公路×隧道施工中，未經(jīng)縣級(jí)以上林業(yè)主管部門審核同意，擅自將隧道中排出的石渣等建設(shè)工程廢棄物傾倒在××縣××鎮(zhèn)××村×江北坡集體所有的防護(hù)林地內(nèi)，致使地表植被遭到嚴(yán)重毀壞，林地失去防護(hù)用途。經(jīng)聘請××縣林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)隊(duì)鑒定，被占用林地面積4.2畝。該縣林業(yè)局作出了如下行政處罰：（1）42020元的罰款；（2）責(zé)令在2009年4月底前將林地恢復(fù)原狀（按照每畝222株的造林技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在被占用林地內(nèi)補(bǔ)種油松933株）。

《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款的規(guī)定是：未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款。

分析該案例，由于××市路橋工程公司的上述違法行為，責(zé)令其限期恢復(fù)原狀，并給予其罰款的處理顯然是有法可依、沒有問題的。但是，我們再作進(jìn)一步分析，把“責(zé)令在2009年4月底前將林地恢復(fù)原狀”作為一項(xiàng)行政處罰合適嗎？

我們知道，行政處罰是指行政機(jī)關(guān)或其他行政主體依法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的相對(duì)人給予行政制裁的具體行政行為?！缎姓幜P法》第八條規(guī)定：行政處罰的種類：（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

行政處罰是對(duì)違法行為人的一種懲罰、懲戒，而“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”是對(duì)違法現(xiàn)狀的一種修復(fù)，不具有懲罰性，屬于“責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的范疇。

《行政處罰法》第二十三條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。按照文義理解，可以從此條推斷出，責(zé)令改正或限期改正與行政處罰是并列的兩個(gè)概念，責(zé)令改正或限期改正并不屬于行政處罰。

國務(wù)院法制辦公室秘書行政司2000年12月1日發(fā)布的《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的答復(fù)》（國法秘函〔2000〕134號(hào)），內(nèi)容為：根據(jù)《行政處罰法》第二十三條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”，不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰行為。

筆者認(rèn)為，“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”與“責(zé)令限期拆除”在屬性上存在很大程度的相近、相似性。因此“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”同樣也不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰。

二、“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”也不屬于行政強(qiáng)制

筆者在網(wǎng)上看到一篇《略論林地的恢復(fù)原狀問題》的文章，認(rèn)為“責(zé)令恢復(fù)原狀是行政強(qiáng)制，而不是行政處罰”。另有某州林業(yè)局的權(quán)責(zé)清單中也把“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”列入其行政強(qiáng)制進(jìn)行公示（見附表）。

那么“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”是否屬于行政強(qiáng)制呢？

《行政強(qiáng)制法》第二條：本法所稱行政強(qiáng)制，包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。

《行政強(qiáng)制法》第九條：行政強(qiáng)制措施的種類：（一）限制公民人身自由；（二）查封場所、設(shè)施或者財(cái)物；（三）扣押財(cái)物；（四）凍結(jié)存款、匯款；（五）其他行政強(qiáng)制措施。第十二條：行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式：（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設(shè)施或者財(cái)物；（四）排除妨礙、恢復(fù)原狀；（五）代履行；（六）其他強(qiáng)制執(zhí)行方式。

從上述規(guī)定中，不難看出“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”顯然不屬于行政強(qiáng)制措施。但是否屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行呢？從字面上看，“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”似乎可以歸類于行政強(qiáng)制執(zhí)行的“（四）排除妨礙、恢復(fù)原狀”，以此推來“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”應(yīng)該屬于行政強(qiáng)制的范疇。

但筆者認(rèn)為，把“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”理解為行政強(qiáng)制執(zhí)行是不妥的。因?yàn)樾姓?qiáng)制執(zhí)行的前提條件是“公民、法人或者其他組織不履行行政決定”，如果“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”的行政相對(duì)人能在要求的限期內(nèi)履行了恢復(fù)原狀的義務(wù)，還需要行政強(qiáng)制執(zhí)行嗎？

《行政強(qiáng)制法》第五十條：行政機(jī)關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行。從該條規(guī)定可以看出：行政強(qiáng)制執(zhí)行中“（四）排除妨礙、恢復(fù)原狀”必須是在“當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行”的前提下，行政機(jī)關(guān)才可以采取代履行的方式進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。如果還沒有逾期或逾期沒有經(jīng)過催告的情況下，行政機(jī)關(guān)直接采取代履行或其他方式的行政強(qiáng)制執(zhí)行，屬于違法的行為。

因此說，單就“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”的行政行為而言，并不屬于行政強(qiáng)制。

三、“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”應(yīng)當(dāng)屬于行政命令

首先，“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”應(yīng)屬于行政決定。行政決定是具有行政權(quán)能的組織或者個(gè)人行使行政職權(quán)或履行行政職責(zé)，針對(duì)行政相對(duì)人所作的直接產(chǎn)生外部法律效果的行為。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定……”，我們從該條款中不難看出，“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”屬于行政決定。

其次，“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”符合行政決定中的行政命令的屬性。行政命令是行政主體依法要求相對(duì)人進(jìn)行一定的作為或不作為的意思表示。行政命令具有強(qiáng)制力，它包括兩類：一類是要求相對(duì)人進(jìn)行一定作為的命令，如命令納稅、命令外國人出境；另一類是要求相對(duì)人履行一定的不作為的命令，稱作為禁（止）令，如因修建馬路禁止通行，禁止攜帶危險(xiǎn)品的旅客上車等。從實(shí)質(zhì)上理解，行政命令是行政主體的一種強(qiáng)制性行為，只存在于行政處理行為之中，與行政檢查、行政決定和行政強(qiáng)制執(zhí)行相聯(lián)系，并且相互銜接。

“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”就是行政主體依法依職權(quán)作出的要求相對(duì)人履行“恢復(fù)原狀”的一種處理行為。因此說，“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”應(yīng)當(dāng)屬于行政命令。

附 表

四、“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”與行政處罰、行政強(qiáng)制的關(guān)系

“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”雖然不是行政處罰，也不是行政強(qiáng)制，但與行政處罰、行政強(qiáng)制有著密切的聯(lián)系。

（一）“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”與行政處罰的關(guān)系

首先，“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”與行政處罰都屬于行政決定，并且在法律規(guī)定中都納入“法律責(zé)任”（有人認(rèn)為法律責(zé)任就是行政處罰。但筆者認(rèn)為，法律責(zé)任并非單指行政處罰，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)法責(zé)任、刑事責(zé)任、違憲責(zé)任和國家賠償責(zé)任）。行政處罰和責(zé)令改正都是公民、法人或其他組織違法行為引起的，二者根本目的是一致的，都是為了維護(hù)行政管理秩序，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益；二者都是從不同角度針對(duì)違法行為的，行政處罰是從懲戒角度對(duì)付違法行為，責(zé)令改正則是正面命令違法行為人停止違法，并糾正違法行為造成的后果。

其次，“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”作為責(zé)令當(dāng)事人限期改正違法行為的行政命令，一般與行政處罰同步作出，即在實(shí)施行政處罰時(shí)，往往同時(shí)責(zé)令當(dāng)事人改正違法或糾正違法行為?！缎姓幜P法》第二十三條規(guī)定得很明確：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。”比如：《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》第四十一條第二款規(guī)定：“違反森林法和本條例規(guī)定，擅自開墾林地，致使森林、林木受到毀壞的，依照森林法第四十四條的規(guī)定予以處罰；對(duì)森林、林木未造成毀壞或者被開墾的林地上沒有森林、林木的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀，可以處非法開墾林地每平方米10元以下的罰款?！钡谒氖龡l第一款規(guī)定：“未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款?！钡鹊?/p>

（二）“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”與行政強(qiáng)制的關(guān)系

“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”雖不屬于行政強(qiáng)制，但其本身作為行政命令具有強(qiáng)制力，如果行政相對(duì)人逾期不履行并經(jīng)催告仍不履行，行政機(jī)關(guān)可以通過行政強(qiáng)制執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)。換言之，行政機(jī)關(guān)依法作出“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”的行政決定是采取行政強(qiáng)制執(zhí)行的先決條件，而“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”的行政決定在當(dāng)事人拒絕履行的情況下，可以依靠行政強(qiáng)制執(zhí)行的手段來實(shí)現(xiàn)。因此說二者相輔相成，聯(lián)系密切。

五、“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”的規(guī)范操作

筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)實(shí)施“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”的行政行為時(shí)，應(yīng)該按照以下步驟進(jìn)行規(guī)范操作，才能確保該行政行為的合法性。

（一）依法做出行政決定

既然“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”不屬于行政處罰，那么就不能把“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”作為行政處罰的內(nèi)容出現(xiàn)在《行政處罰決定書》，而是在行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人做出行政處罰決定的同時(shí)，依據(jù)違法行為人的違法事實(shí)和有關(guān)的法律、法規(guī)規(guī)定，并綜合考慮實(shí)際情況，做出“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”的行政決定。

對(duì)于法律法規(guī)明確規(guī)定對(duì)違法行為人進(jìn)行行政處罰的同時(shí)應(yīng)“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”的，筆者建議，雖然不應(yīng)把“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”列為行政處罰的一項(xiàng)內(nèi)容，但應(yīng)將“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”在行政處罰決定書中表述出來。比如本文開頭的案例，該縣林業(yè)局的行政處罰決定書的表述應(yīng)當(dāng)為：“根據(jù)《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款的規(guī)定，責(zé)令××市路橋工程公司限期恢復(fù)被占用林地的原狀，并對(duì)其作如下行政處罰：處非法改變用途林地每平方米15元（共計(jì)42020元）的罰款。”

（二）及時(shí)告知當(dāng)事人

當(dāng)行政機(jī)關(guān)做出“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”的行政決定后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)書面告知當(dāng)事人，應(yīng)將責(zé)令限期恢復(fù)原狀行政決定書和行政處罰決定書一起送達(dá)當(dāng)事人。以《責(zé)令 通知書》的形式送達(dá)告知也可。

（三）逾期拒不履行的應(yīng)當(dāng)依法強(qiáng)制執(zhí)行

行政機(jī)關(guān)依法做出“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”行政決定后，行政相對(duì)人如果逾期不履行恢復(fù)原狀義務(wù)的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第三十五條規(guī)定及時(shí)以書面形式進(jìn)行催告，并充分聽取當(dāng)事人的意見，經(jīng)催告，當(dāng)事人仍拒不執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制執(zhí)行，執(zhí)行前要依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第三十七條規(guī)定首先做出《強(qiáng)制執(zhí)行決定書》并及時(shí)告知當(dāng)事人。如果逾期不履行恢復(fù)原狀義務(wù)，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十條規(guī)定可以代履行，代履行前也要送達(dá)決定書，代履行3日前，催告當(dāng)事人履行，當(dāng)事人履行的，停止代履行；代履行的費(fèi)用按照成本合理確定，由當(dāng)事人承擔(dān)。但是，法律另有規(guī)定的除外。代履行不得采用暴力、脅迫以及其他非法方式。

沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書送達(dá)10日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院應(yīng)當(dāng)自受理之日起7日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。

（四）實(shí)施林業(yè)行政處罰的相關(guān)適用

1.辦理林業(yè)行政案件時(shí)，《國家林業(yè)局關(guān)于“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”規(guī)定具體應(yīng)用有關(guān)問題的復(fù)函》（2001年4月24日林函策字［2001］80號(hào)）對(duì)《森林法實(shí)施條例》第四十三條關(guān)于“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”規(guī)定的具體應(yīng)用進(jìn)行了明確：即由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令擅自改變林地用途的公民、法人或者其他組織，在一定的期限內(nèi)將擅自改變用途的林地恢復(fù)到改變前的狀態(tài)。在擅自改變用途的林地上修筑的永久性建筑物，公民、法人或者其他組織在規(guī)定的期限內(nèi)拒不拆除的，由作出責(zé)令限期恢復(fù)原狀決定的林業(yè)主管部門依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，林業(yè)主管部門不得自行組織拆除?；謴?fù)原狀所需費(fèi)用，依法由擅自改變林地用途的公民、法人或者其他組織承擔(dān)。

2.2015年7月1日，十二屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高檢在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)。林業(yè)主管部門作出“責(zé)令限期恢復(fù)（林地）原狀”的行政決定后，必須在規(guī)定時(shí)效內(nèi)采取措施，保證執(zhí)行到位，否則有可能被檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，有關(guān)執(zhí)法人員因?yàn)槁穆毑坏轿皇艿截?zé)任追究。雖然該決定的試點(diǎn)期限為2年，但還是希望相關(guān)單位和執(zhí)法人員能引起足夠的警覺和重視。

3.筆者認(rèn)為，“責(zé)令限期捕回”“責(zé)令修復(fù)”“責(zé)令改正”等行政行為，與“責(zé)令恢復(fù)原狀”相似，可參照“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”規(guī)范操作。

（作者單位 陜西省嵐皋縣公安局森林公安分局）

（編輯 趙文清）