● 李曉曼 孟續(xù)鐸

政策研究

化解產(chǎn)能過剩中的受影響職工：規(guī)模、現(xiàn)狀與安置對(duì)策

● 李曉曼 孟續(xù)鐸

隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾的日益加劇，化解產(chǎn)能過剩成為供給側(cè)改革的重要政策手段。產(chǎn)能縮減進(jìn)程中，受影響職工的安置問題引起廣泛關(guān)注，本文首先利用就業(yè)彈性估計(jì)了受影響職工的總體規(guī)模，接下來結(jié)合調(diào)研數(shù)據(jù)分析了這一群體的特征與現(xiàn)狀。在此基礎(chǔ)上，提出了化解產(chǎn)能過剩中受影響職工安置的問題和難點(diǎn)以及對(duì)策與建議，以期為后續(xù)職工幫扶和安置政策的實(shí)施提供參考。

產(chǎn)能過剩 受影響職工 就業(yè)彈性 鋼鐵行業(yè)

一、研究背景

產(chǎn)能過剩的概念最早由張伯倫在《壟斷競(jìng)爭(zhēng)理論》（1933）一書中提出，具體表現(xiàn)為開工嚴(yán)重不足，產(chǎn)品普遍性地供過于求，產(chǎn)品積壓。我國第一次出現(xiàn)產(chǎn)能過剩是20世紀(jì)90年代，具體表現(xiàn)在以紡織為代表的勞動(dòng)密集型輕工業(yè)上。2008年以來，受人口紅利減少、環(huán)境約束趨強(qiáng)、技術(shù)創(chuàng)新不足等因素影響，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。與此同時(shí)，國內(nèi)外需求萎靡不振，我國傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能普遍過剩，供需矛盾逐漸突顯出來。2012年我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平 。2013年10月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》，將上述五大行業(yè)確定為產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)，并首次將化解產(chǎn)能過剩問題上升為國家宏觀政策調(diào)整目標(biāo)。2015年鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁產(chǎn)能利用率分別為65.4%、67%、75.2%、83.1%，仍然深處“產(chǎn)能過?！钡匿鰷u。在此背景下，2015年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出2016年推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要任務(wù)是積極穩(wěn)妥化解過剩產(chǎn)能。隨后各省先后出臺(tái)并落實(shí)化解產(chǎn)能過剩的實(shí)施意見，逐步在五大行業(yè)展開圍繞化解過剩產(chǎn)能的各項(xiàng)工作。

隨著化解過剩產(chǎn)能的持續(xù)推進(jìn)，受影響行業(yè)不少企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難的情況加劇，職工的崗位、收入和其他勞動(dòng)者權(quán)益都受到較嚴(yán)重影響，如何妥善分流和安置職工，不僅關(guān)系化解產(chǎn)能過剩的目標(biāo)能否順利完成，更關(guān)系職工的切身利益和社會(huì)穩(wěn)定。目前人力資源和社會(huì)保障部掌握的數(shù)據(jù)顯示，鋼鐵煤炭行業(yè)去產(chǎn)能共涉及180萬職工的分流安置，其中鋼鐵是50萬人，煤炭是130萬人，但這僅僅是直接受影響職工，而鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)隨著去產(chǎn)能工作的推進(jìn)，還將有部分職工從目前待崗安置中脫離出來，整個(gè)化解產(chǎn)能過剩影響的企業(yè)職工數(shù)量還將更多，需要我們對(duì)此規(guī)模全面把握。此外，對(duì)受影響職工的現(xiàn)狀特征和主要問題的分析還有所不足，在此基礎(chǔ)上難以有效開展有針對(duì)性的職工幫扶和安置政策。在此背景下，本文利用宏觀數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)，圍繞化解產(chǎn)能過剩矛盾中受影響職工數(shù)量、現(xiàn)狀以及安置對(duì)策展開了研究，以期為后續(xù)制定職工安置政策提供依據(jù)，為推動(dòng)化解產(chǎn)能過剩穩(wěn)步有序的進(jìn)行夯實(shí)基礎(chǔ)。

二、受影響職工規(guī)模

“受影響職工”指由于化解產(chǎn)能過剩需要轉(zhuǎn)移出原行業(yè)的就業(yè)人數(shù)，即產(chǎn)量縮減引致崗位的減少量。這里不考慮企業(yè)通過調(diào)整內(nèi)部就業(yè)結(jié)構(gòu)例如轉(zhuǎn)崗、內(nèi)部分流而消解的過剩人員數(shù)量，因?yàn)樵陂L(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)境下，內(nèi)部消化的大部分職工最終會(huì)因?yàn)楫a(chǎn)能利用率過低而轉(zhuǎn)移出原行業(yè)。現(xiàn)實(shí)情況中，企業(yè)采取的各種職工安置措施使得崗位損失隱性化，使得估算結(jié)果與現(xiàn)實(shí)情況有一定出入（簡(jiǎn)新華、余江，2007）。但這種估算仍然非常具有實(shí)際意義，它為我們描繪出了一個(gè)崗位損失規(guī)模的上限，體現(xiàn)出解決就業(yè)安置問題必須面臨的壓力和困難程度，為政府制定相關(guān)政策提供了可靠的微觀數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

化解產(chǎn)能過剩對(duì)職工規(guī)模的影響在實(shí)質(zhì)上是一個(gè)就業(yè)彈性的問題。就業(yè)彈性是連接產(chǎn)值與就業(yè)的中介指標(biāo), 反映了經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化對(duì)就業(yè)形勢(shì)變化的傳導(dǎo)程度。如果就業(yè)彈性高, 經(jīng)濟(jì)下滑必然會(huì)導(dǎo)致較大的就業(yè)損失；相反如果較低,就業(yè)損失就不會(huì)很嚴(yán)重?；谛袠I(yè)的就業(yè)彈性指該行業(yè)一個(gè)百分點(diǎn)的產(chǎn)值變化所帶來的該行業(yè)就業(yè)變化的比率。根據(jù)此定義,我們就可以利用某一行業(yè)化解產(chǎn)能目標(biāo)量與該行業(yè)就業(yè)彈性來估算得出由于產(chǎn)能縮減所影響的職工數(shù)量。

學(xué)者們通常利用投入產(chǎn)出表來獲得一些就業(yè)彈性指標(biāo)，包括直接消耗系數(shù)，就業(yè)乘數(shù)等（黃濤、王麗艷，2002；鄔雪芬、董永茂，2006；牟俊霖、賴德勝，2012）。其中，直接消耗系數(shù)指某個(gè)行業(yè)一個(gè)貨幣單位產(chǎn)出所消耗的該行業(yè)貨幣單位的投入量，可以反映一個(gè)行業(yè)產(chǎn)出增加導(dǎo)致本行業(yè)就業(yè)增加的能力。與之相對(duì)應(yīng)的概念是就業(yè)乘數(shù)，它反映一個(gè)行業(yè)產(chǎn)出增加直接和間接對(duì)國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè)就業(yè)產(chǎn)生的影響，能夠反映一個(gè)行業(yè)吸納就業(yè)能力的大小，體現(xiàn)一定歷史時(shí)期內(nèi)各個(gè)行業(yè)部門的相互關(guān)聯(lián)關(guān)系。鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，處于產(chǎn)業(yè)鏈的中間位置，與上游產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密，其產(chǎn)品又是許多下游產(chǎn)業(yè)的基本原材料。因此，化解鋼鐵行業(yè)的過剩產(chǎn)能必然同時(shí)會(huì)對(duì)其所在地區(qū)周邊的上下游行業(yè)產(chǎn)生較大影響，利用就業(yè)乘數(shù)，就可以將這種關(guān)聯(lián)效應(yīng)測(cè)算在內(nèi)。在此，我們選取了牟俊霖、賴德勝（2012）對(duì)42個(gè)行業(yè)就業(yè)彈性進(jìn)行估算的結(jié)果，其中鋼鐵、電解鋁、船舶、水泥和平板玻璃五大行業(yè)在這42個(gè)行業(yè)大類中分別對(duì)應(yīng)金屬冶煉及壓延加工業(yè)、金屬冶煉及壓延加工業(yè)、交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)和非金屬礦物制品業(yè)。

表1所示，水泥和平板玻璃所屬的非金屬礦物制品業(yè)是五大行業(yè)中就業(yè)吸納能力最強(qiáng)的行業(yè)，同等比例的產(chǎn)能縮減目標(biāo)會(huì)給這類行業(yè)帶來較大就業(yè)縮減。其次是船舶所屬的交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)，而鋼鐵和電解鋁所屬的金屬冶煉及壓延加工業(yè)以資本密集為特點(diǎn)，直接消耗系數(shù)與平均就業(yè)乘數(shù)都處于較低水平。水泥、平板玻璃所屬的非金屬礦物制品業(yè)的直接消耗系數(shù)為0.04，即意味著水泥/平板玻璃的產(chǎn)出增加或減少1萬元，本行業(yè)增加就業(yè)0.04人。船舶所屬的交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)的平均就業(yè)乘數(shù)為0.065，含義是該行業(yè)最終使用增加或減少1萬元會(huì)導(dǎo)致各個(gè)行業(yè)增加或減少就業(yè)總?cè)藬?shù)為0.065人。

由于我國產(chǎn)能縮減任務(wù)是以最終產(chǎn)品實(shí)物單位作為衡量，因此在實(shí)際運(yùn)用這一系數(shù)進(jìn)行受影響職工數(shù)量測(cè)算時(shí)需將產(chǎn)量換算成產(chǎn)值。以河北省為例，據(jù)河北省出臺(tái)的《化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾實(shí)施方案》 ，該省化解鋼鐵產(chǎn)能的目標(biāo)是到2017年壓減6000萬噸鋼鐵。按照2016年3月1日全國主要地區(qū)鋼坯最新均價(jià)1700元/噸來計(jì)算，鋼鐵最終產(chǎn)出將要減少10200000萬元。按照牟俊霖和賴德勝（2012）計(jì)算的就業(yè)乘數(shù)，通過影響與鋼鐵相關(guān)的其他行業(yè)直接和間接影響職工49.98萬人。

表1 五大行業(yè)就業(yè)乘數(shù)估計(jì)

根據(jù)美國的經(jīng)驗(yàn)，工業(yè)產(chǎn)能利用率超過95%以上，代表設(shè)備使用率接近全部；工業(yè)產(chǎn)能利用率在81%及以上，為“正常過?！?；低于80%時(shí)，為“較嚴(yán)重的產(chǎn)能過?！薄W洲鋼鐵工業(yè)以75%、日本鋼鐵工業(yè)以78%作為產(chǎn)能是否過剩的分界線。因此，本文設(shè)置三個(gè)不同的化解產(chǎn)能情景，分別估算我國產(chǎn)能化解任務(wù)為20%、25%和30%情形下受影響的職工人數(shù)。利用表1的就業(yè)乘數(shù)，在不同的化解任務(wù)目標(biāo)假設(shè)下，受影響職工的規(guī)模測(cè)算結(jié)果見表2。

如表2所示，若將化解產(chǎn)能過剩目標(biāo)定為以2015年產(chǎn)量為基礎(chǔ)，產(chǎn)能利用率保持在80%的水平，五大產(chǎn)能過剩行業(yè)因產(chǎn)能縮減受影響的就業(yè)規(guī)模從大到小依次為鋼鐵、水泥、船舶、電解鋁、平板玻璃，受影響職工數(shù)量依次為101.1、46.8、16.3、6.8、3.8萬人，總計(jì)約175萬人，若將產(chǎn)能利用率設(shè)定為70%的水平，受影響職工將會(huì)達(dá)到262.2萬人，這給化解產(chǎn)能后續(xù)就業(yè)安置工作提出了很大挑戰(zhàn)。值得指出的是，鋼鐵行業(yè)處于工業(yè)產(chǎn)業(yè)的核心位置，與上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)緊密，受影響職工總量最大，因此其就業(yè)安置工作任務(wù)最為復(fù)雜和艱巨。

三、受影響職工現(xiàn)狀分析

估算受影響職工群體的規(guī)模后，我們還需要進(jìn)一步了解他們的特征和現(xiàn)狀，以明確在化解產(chǎn)能過剩中，職工面對(duì)的具體問題和實(shí)際困難。為此，我們?cè)谏轿?、廣西、山東、四川、貴州、河北、遼寧等省選取了24家企業(yè)進(jìn)行調(diào)查研究，共涉及受影響職工45581人，其中鋼鐵企業(yè)占47.15%，電解鋁企業(yè)占38.37%，水泥企業(yè)占14.48%。我們發(fā)現(xiàn)，在化解產(chǎn)能過剩進(jìn)程中鋼鐵和電解鋁面臨的化解任務(wù)最為繁重，安置受影響職工的壓力也最大，是我們研究和關(guān)注的重點(diǎn)。在受影響職工群體中，我們采用抽樣調(diào)查的方法對(duì)他們的就業(yè)與安置情況進(jìn)行了調(diào)查，共回收有效問卷1080份。

（一）受影響職工隱性化，內(nèi)部轉(zhuǎn)崗、分流是主要安置方法

受經(jīng)濟(jì)下行，國內(nèi)外市場(chǎng)需求不振的影響，鋼鐵、電解鋁和水泥陷入行業(yè)性的持續(xù)虧損狀態(tài)，開工不足成為企業(yè)常態(tài)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，面對(duì)冗余人員，83%的企業(yè)選擇在企業(yè)內(nèi)部安置受影響職工而非直接裁員或其他外部安置的辦法，這也是化解產(chǎn)能過剩中沒有出現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)職工群體失業(yè)現(xiàn)象的根本原因。企業(yè)根據(jù)實(shí)際情況，采用了靈活多樣的安置辦法。具體做法包括縮短工時(shí)；調(diào)整工資水平，降薪保崗；內(nèi)部退養(yǎng)；暫時(shí)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗，從事其他通用類型的崗位。在這些安置辦法中，以內(nèi)部轉(zhuǎn)崗分流為主。例如調(diào)查中某東北國有鋼鐵集團(tuán)在訂單驟減、開工不足的背景下，鼓勵(lì)之前從事一線生產(chǎn)的男員工從事企業(yè)內(nèi)的綠化和園藝工作，鼓勵(lì)女性員工在單位食堂從事面點(diǎn)、烹飪類工作，并為他們提供基本技能的培訓(xùn)等。這些選擇一方面是因?yàn)槠髽I(yè)已無力承擔(dān)在解除勞動(dòng)關(guān)系時(shí)需支付的高額補(bǔ)償金，另一方面出于生產(chǎn)可持續(xù)性的需要，企業(yè)仍然需要保留一部分技能工人以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)的用工需求。

（二）工作時(shí)間不足，工資收入大幅下降

調(diào)查發(fā)現(xiàn)這些仍然被保留在企業(yè)內(nèi)部的受影響職工，工作時(shí)間不足，多人共同承擔(dān)一個(gè)崗位工作量的現(xiàn)象很普遍，實(shí)際處于隱性失業(yè)的狀態(tài)。與此同時(shí)，80%以上的企業(yè)表示由于行業(yè)蕭條，企業(yè)效益極差，職工整體工資待遇受到影響。雖然68%的受影響職工來自一線生產(chǎn)工人，但中高層管理者的降薪水平超過了一線生產(chǎn)人員。調(diào)查發(fā)現(xiàn)一線生產(chǎn)性崗位平均降薪5%左右，普通非生產(chǎn)性崗位降薪10-15%左右，中層管理人員降薪20-30%左右，高層管理人員降薪30-40%左右。待崗人員只能領(lǐng)取基本生活費(fèi)用，甚至低于當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)退人員領(lǐng)取的生活費(fèi)更低。這使得受影響職工難以支撐正常的家庭生活開支，其就業(yè)和生活質(zhì)量受到極大影響。

（三）受影響職工“一高三低”，培訓(xùn)面臨巨大挑戰(zhàn)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)受影響職工的主要特征是一高三低，即年齡偏高，學(xué)歷水平、技能水平和參加培訓(xùn)的意愿較低。首先，受影響職工平均年齡偏大，40歲以上的高達(dá)46.81%，其中電解鋁企業(yè)40歲以上職工比例最高，近60%，30歲以下的僅為20.9%。年齡偏大還體現(xiàn)在他們?yōu)槠髽I(yè)的服務(wù)時(shí)間上，74%的受影響職工在企業(yè)工作超過5年，其中工作在10年以上的職工比例接近57%。其次，受影響職工的教育水平普遍偏低，初中及以下學(xué)歷者占47%，高中（含中專）學(xué)歷者占26%，大專以上學(xué)歷者僅占27%。其中，鋼鐵企業(yè)受影響職工的學(xué)歷與其他行業(yè)相比較高，電解鋁企業(yè)次之，水泥企業(yè)最低。同時(shí)，技能水平偏低也是這一群體的主要特征。平均來看，參與調(diào)查企業(yè)的4萬多名受影響職工中25%為初級(jí)工，14%是中級(jí)工，高級(jí)工的比例不足1%。與之相對(duì)應(yīng)的是，他們參與培訓(xùn)的意愿和熱情并不高。在調(diào)查中超過50%的職工表示即使感覺到自己的專業(yè)知識(shí)和技能不足，也很少找機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)，65%的職工認(rèn)為自己沒有學(xué)習(xí)新知識(shí)新技術(shù)的能力。受影響職工一方面年齡偏大，另一方面知識(shí)技能基礎(chǔ)薄弱，學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)不強(qiáng)，這使得政府推動(dòng)的安置培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)面臨巨大挑戰(zhàn)，切實(shí)有效的技能提升計(jì)劃才能將他們從補(bǔ)償式的安置轉(zhuǎn)化為發(fā)展式的安置。

（四）企業(yè)難以足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，職工相關(guān)權(quán)益受到損害

由于行業(yè)處于產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的漩渦，受調(diào)查企業(yè)均嚴(yán)重虧損，難以按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，這種情況在鋼鐵企業(yè)中最為普遍。39%的職工表示所在企業(yè)存在欠繳社保費(fèi)用或未上個(gè)別險(xiǎn)種的情況。在具體欠繳保費(fèi)的類別中，以欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的情況最多，在一些生產(chǎn)效益極差的企業(yè)中，五險(xiǎn)全部欠繳的情況也有發(fā)生，這使得職工不能正常及時(shí)享受相關(guān)社保待遇，職工權(quán)益受到侵害。醫(yī)療保險(xiǎn)欠費(fèi)達(dá)半年的企業(yè)，職工的就醫(yī)費(fèi)用便無法正常報(bào)銷，并且一旦與企業(yè)解除勞動(dòng)關(guān)系，跨區(qū)域參與就業(yè)，其社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)也存在較大問題。此外，在調(diào)查中，許多受影響的民營(yíng)企業(yè)，并未參加失業(yè)保險(xiǎn)，這使得企業(yè)職工也無法享受可從失業(yè)保險(xiǎn)基金列支用于生活補(bǔ)助、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、技能提升培訓(xùn)等的穩(wěn)崗補(bǔ)貼。

四、職工安置中的主要問題與對(duì)策

（一）職工安置中的難點(diǎn)和主要問題

1.經(jīng)濟(jì)下行和改革深化交錯(cuò)，去產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)和行業(yè)就業(yè)問題突出

2016年全國GDP增速為6.7%，2017年一季度GDP同比增6.9%，國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)，但國際環(huán)境仍然錯(cuò)綜復(fù)雜，國內(nèi)結(jié)構(gòu)性矛盾還比較突出，未來經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然不小，加之供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度不斷加大，去產(chǎn)能任務(wù)被分解至各地，重點(diǎn)行業(yè)和部分地區(qū)穩(wěn)定就業(yè)壓力比較大。2017年1-4月份煤炭開采和洗選業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)等去產(chǎn)能行業(yè)固定資產(chǎn)投資分別下降10.0%、12.4%、8.8%，產(chǎn)能過剩領(lǐng)域繼續(xù)“過冬”；從地區(qū)上看，東北地區(qū)固定資產(chǎn)投資下降18.7%，降幅繼續(xù)擴(kuò)大。隨著今后去產(chǎn)能改革力度進(jìn)一步加大，會(huì)給這些行業(yè)和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生一定沖擊，一些鋼煤產(chǎn)業(yè)集中且相對(duì)單一的資源枯竭型城市和獨(dú)立工礦區(qū)困難最為嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、財(cái)政收入下降、企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、資產(chǎn)負(fù)債率較高（劉燕斌，2017）。去產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)和行業(yè)自身產(chǎn)業(yè)單一，就業(yè)承載能力不足，后續(xù)職工分流安置和轉(zhuǎn)移就業(yè)的壓力會(huì)不斷加大。

2.針對(duì)受影響職工職業(yè)能力開發(fā)不足，現(xiàn)有培訓(xùn)效果欠佳

2016年人社部提出了化解過剩產(chǎn)能中職工安置的四個(gè)具體渠道，包括支持企業(yè)內(nèi)部分流、促進(jìn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)創(chuàng)業(yè)、對(duì)再就業(yè)困難的大齡職工可實(shí)行內(nèi)部退養(yǎng)、公益性崗位兜底，職工職業(yè)能力開發(fā)成為最終落實(shí)安置、穩(wěn)定崗位的關(guān)鍵。內(nèi)部分流、轉(zhuǎn)崗就業(yè)和創(chuàng)業(yè)都會(huì)產(chǎn)生巨大的人員培訓(xùn)的成本，而深處產(chǎn)能過剩行業(yè)中虧損漩渦里的企業(yè)難以獨(dú)立履行職業(yè)能力開發(fā)的責(zé)任，因此政府不僅需要對(duì)職業(yè)能力培訓(xùn)進(jìn)行大力投入，還需要探索建立一個(gè)由政府、企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)等多方參與的職業(yè)能力培訓(xùn)開發(fā)體系。目前受影響職工所涉及的行業(yè)多樣，且普遍年齡較大技能和學(xué)歷水平偏低，參與培訓(xùn)的動(dòng)力不足，企業(yè)普遍反映普惠式的就業(yè)培訓(xùn)效果欠佳。加之目前培訓(xùn)的支出主要針對(duì)公益性、低技能、短學(xué)時(shí)的崗位，沒有充分考慮去產(chǎn)能行業(yè)職工技能特點(diǎn)，在轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)中對(duì)新業(yè)態(tài)、新工種、新技能的培訓(xùn)也較為不足（韓永江，2016）。另外政府部門提供的培訓(xùn)多采用統(tǒng)一的課程內(nèi)容和培訓(xùn)方法，只能提供形式單一、內(nèi)容陳舊的通用性的素質(zhì)培訓(xùn)與技能培訓(xùn)，無法滿足受影響職工轉(zhuǎn)崗再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的需求。

3.去產(chǎn)能企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系潛藏較大風(fēng)險(xiǎn)，職工勞動(dòng)權(quán)益保障不足

目前去產(chǎn)能中勞動(dòng)關(guān)系總體運(yùn)行尚處于平穩(wěn)可控狀態(tài)，但同時(shí)呈區(qū)域化、差異化特征，部分地方和企業(yè)的局部性問題較為突出，導(dǎo)致勞資矛盾不斷積聚，具有形成群體性勞動(dòng)爭(zhēng)議的潛在風(fēng)險(xiǎn)，有可能給局部地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定帶來影響（孟續(xù)鐸、詹婧，2015）。去產(chǎn)能企業(yè)中的降薪、欠保、無力支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等成為較為突出的問題，均涉及職工核心經(jīng)濟(jì)利益，這一類勞動(dòng)爭(zhēng)議的發(fā)生概率比較高，有些爭(zhēng)議也會(huì)隨著事件未有效解決而進(jìn)一步擴(kuò)大，甚至演變?yōu)槿后w性事件，可能影響地方社會(huì)安全穩(wěn)定?，F(xiàn)實(shí)中還有煤炭企業(yè)因長(zhǎng)期拖欠職工工資和欠繳社保費(fèi)，發(fā)生了職工上街、集體上訪、聚眾討薪等群體性事件；有的鋼鐵企業(yè)由于資金鏈斷裂造成整體性停產(chǎn)停工，發(fā)生職工聚集、圍堵企業(yè)等事件。

4.社會(huì)保險(xiǎn)欠繳嚴(yán)重，失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)就業(yè)作用發(fā)揮不足

員工的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)本應(yīng)是失業(yè)和就業(yè)困難時(shí)的防護(hù)網(wǎng)，但由于產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)長(zhǎng)期處于虧損之中，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)長(zhǎng)期欠繳，斷保、停保現(xiàn)象普遍，國有大型鋼煤企業(yè)最為突出，影響職工社保權(quán)益和社會(huì)保障機(jī)制發(fā)揮作用。欠繳社保費(fèi)直接影響了職工享受社保待遇，有的不能及時(shí)辦理退休手續(xù)，有的因病死亡員工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶不能及時(shí)繼承，有的職工無法報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)，有的老工傷人員的供養(yǎng)費(fèi)用受到影響，有的因欠費(fèi)而不能及時(shí)辦理社保關(guān)系轉(zhuǎn)移，影響了下崗職工在新單位就業(yè)等。此外，現(xiàn)行政策對(duì)使用失業(yè)保險(xiǎn)基金援企穩(wěn)崗補(bǔ)貼的規(guī)定門檻過高，一些企業(yè)由于未足額繳納或已經(jīng)停繳失業(yè)保險(xiǎn)，不滿足“上年正常繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)”的基本條件，致使許多去產(chǎn)能企業(yè)無法享受穩(wěn)崗補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠，但同時(shí)一些地區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余，造成基金使用效率低下。

（二）對(duì)策與建議

1.去產(chǎn)能職工就業(yè)安置需標(biāo)本兼治、重點(diǎn)突出、分類施策

目前在市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的環(huán)境下，企業(yè)已成為市場(chǎng)中的獨(dú)立主體，根據(jù)市場(chǎng)信息和規(guī)律進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，在去產(chǎn)能過程中同樣要尊重企業(yè)用人自主權(quán)，放手讓企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)環(huán)境變化進(jìn)行資源的重新調(diào)整和配置，這也包括勞動(dòng)力資源。而政府要做的是要建立公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染能耗的“底線”標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)采取適當(dāng)形式彌補(bǔ)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不足，對(duì)弱勢(shì)就業(yè)群體給予幫扶，并依靠法律法規(guī)手段保障勞動(dòng)者合法權(quán)益，做好社會(huì)托底政策，減少行政直接干預(yù)行為。這是處理好發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的關(guān)系的基本原則。而當(dāng)前去產(chǎn)能企業(yè)暴露的許多問題都是國有企業(yè)用工體制和制度改革不徹底的“后遺癥”，解決去產(chǎn)能職工就業(yè)安置必須與深化國企用工制度改革同步推動(dòng)，進(jìn)一步釋放勞動(dòng)力市場(chǎng)靈活性，建立起現(xiàn)代企業(yè)管理制度，從而建立起解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與促進(jìn)就業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制。政策上要對(duì)資源枯竭型城市和獨(dú)立工礦區(qū)等困難地區(qū)進(jìn)行傾斜，在促進(jìn)就業(yè)資金安排、職業(yè)培訓(xùn)政策、社保轉(zhuǎn)移接續(xù)、跨地區(qū)勞務(wù)對(duì)接等幫扶方面做出專門安排，增強(qiáng)政策的針對(duì)性和有效性（黃湘閩，2016）。

2.拓寬更多的去產(chǎn)能職工就業(yè)安置渠道

除了現(xiàn)有的企業(yè)內(nèi)部分流、促進(jìn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)創(chuàng)業(yè)、實(shí)行內(nèi)部退養(yǎng)、公益性崗位兜底4種渠道外，還要積極拓展更多渠道、更多方式的就業(yè)安置途徑。研究制定職工在保留原有勞動(dòng)關(guān)系的前提下，有組織或自發(fā)外出就業(yè)創(chuàng)業(yè)，接收去產(chǎn)能職工的企業(yè)只與職工簽訂勞務(wù)合同，不繳納社會(huì)保險(xiǎn)，其社保關(guān)系保留在原單位。對(duì)成功接收去產(chǎn)能職工的企業(yè)，政府可從就業(yè)專項(xiàng)資金、去產(chǎn)能獎(jiǎng)補(bǔ)資金或失業(yè)保險(xiǎn)基金中給予崗位補(bǔ)貼，鼓勵(lì)企業(yè)吸納職工。對(duì)保留原有勞動(dòng)關(guān)系而進(jìn)行創(chuàng)業(yè)的，可以作為法人代表注冊(cè)企業(yè)，不再另外繳納社保，但不影響其享受社保補(bǔ)貼等一系列創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策。對(duì)于人力資源服務(wù)企業(yè)開展中介服務(wù)，成功介紹去產(chǎn)能職工再就業(yè)或在保留勞動(dòng)關(guān)系基礎(chǔ)上被其他企業(yè)接收的，可給予該人力資源服務(wù)企業(yè)一定數(shù)額的政策性補(bǔ)貼，在相關(guān)人力資源服務(wù)業(yè)評(píng)級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)中有所傾斜。此外，國家還要加大力度、進(jìn)一步多渠道籌集資金用于去產(chǎn)能企業(yè)職工安置和再就業(yè)工作，建議中央、地方、行業(yè)企業(yè)等多方主體共同參與去產(chǎn)能企業(yè)扶持資金的籌集過程：中央政府通過加大財(cái)政傾斜力度、通過國有資本市場(chǎng)化運(yùn)作、使用社會(huì)保障基金等方式加大資金投入；地方政府加強(qiáng)運(yùn)用中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、完善各類財(cái)政性補(bǔ)貼措施等來幫助去產(chǎn)能企業(yè)開展職工安置和轉(zhuǎn)崗就業(yè)創(chuàng)業(yè)；行業(yè)企業(yè)也可以建立應(yīng)急儲(chǔ)備基金用于職工勞動(dòng)合同解除或終止的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及各項(xiàng)安置工作，還可以用“良幣補(bǔ)償劣幣退出”的方式進(jìn)行產(chǎn)能置換和資金補(bǔ)償，由擴(kuò)大產(chǎn)能、提高效益的企業(yè)對(duì)主動(dòng)退讓市場(chǎng)的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償，用于后者的職工安置。

3.建立有針對(duì)性的職業(yè)技能培訓(xùn)與多元參與機(jī)制

按照國家提出的“消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批”的指導(dǎo)思想，政府需要對(duì)受影響職工實(shí)施具有針對(duì)性的技能培訓(xùn)，以促進(jìn)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)的升級(jí)和轉(zhuǎn)化。對(duì)可以保留安置在原崗位的職工進(jìn)行技能提升型在崗培訓(xùn)，鼓勵(lì)他們掌握新技能適應(yīng)新崗位。培訓(xùn)資金來源上，對(duì)于化解產(chǎn)能中受到重創(chuàng)，難以支付大量的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的企業(yè)，政府需要籌集專項(xiàng)培訓(xùn)基金或從就業(yè)專項(xiàng)資金中支取，抑或從失業(yè)保險(xiǎn)基金中列支，幫助相關(guān)企業(yè)做好職工轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，盡快適應(yīng)新崗位。對(duì)于轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)就業(yè)的職工進(jìn)行轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，依據(jù)其興趣和自身優(yōu)勢(shì)選擇合適的培訓(xùn)項(xiàng)目，提供培訓(xùn)補(bǔ)貼和免費(fèi)職業(yè)技能鑒定服務(wù)。此外，改變政府主導(dǎo)就業(yè)培訓(xùn)的局面，完善就業(yè)培訓(xùn)投入、考核和補(bǔ)貼機(jī)制，發(fā)揮企業(yè)在就業(yè)培訓(xùn)中的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)職工在就業(yè)培訓(xùn)中的自主選擇性，激發(fā)企業(yè)和職工的培訓(xùn)熱情，提高共同參與的積極性。在經(jīng)費(fèi)投入上，一方面政府應(yīng)該安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于培訓(xùn)實(shí)施，鼓勵(lì)企業(yè)依法提取職工教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)用于內(nèi)部分流、轉(zhuǎn)崗和鼓勵(lì)受影響職工進(jìn)行創(chuàng)業(yè)的素質(zhì)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)。此外，還可以建立由政府統(tǒng)籌，社會(huì)企業(yè)和組織多方參與的化解產(chǎn)能過剩行業(yè)受影響職工職業(yè)技能提升參與機(jī)制，拓寬培訓(xùn)資金的籌集渠道，實(shí)現(xiàn)職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)多元化、公共服務(wù)市場(chǎng)化。

4.更加細(xì)致、妥善處理去產(chǎn)能企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系

政府部門要盡快完善指導(dǎo)企業(yè)處理勞動(dòng)關(guān)系的具體化方案措施，進(jìn)一步明確勞動(dòng)關(guān)系處理、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)等實(shí)施細(xì)則，制定職工轉(zhuǎn)移勞動(dòng)關(guān)系指導(dǎo)細(xì)則，明確規(guī)定程序和操作步驟，厘清原單位、接收單位和職工三方各自權(quán)力責(zé)任，職工與原單位脫離。針對(duì)不同類型企業(yè)、不同訴求職工制定完善分類細(xì)化和具體性的政策措施和指導(dǎo)方案，做深做細(xì)勞動(dòng)關(guān)系指導(dǎo)工作，指導(dǎo)企業(yè)制定職工安置方案和處理勞動(dòng)關(guān)系。同時(shí)，做好相關(guān)政策和措施的銜接，把握政策措施的適度性和有效性，既保障職工合法合理權(quán)益，又防止造成新的市場(chǎng)改革障礙。同時(shí)進(jìn)一步完善勞動(dòng)關(guān)系預(yù)警預(yù)防和矛盾調(diào)處等機(jī)制和措施，對(duì)去產(chǎn)能中可能發(fā)生的勞動(dòng)爭(zhēng)議尤其是集體性勞動(dòng)爭(zhēng)議應(yīng)有充分的預(yù)判，充分發(fā)揮勞動(dòng)行政部門預(yù)警、預(yù)防、協(xié)調(diào)、調(diào)解勞資沖突和矛盾的作用。密切關(guān)注相關(guān)企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系狀況的發(fā)展變化，監(jiān)控勞資矛盾，預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)的群體性勞資糾紛。一旦發(fā)生爭(zhēng)議，勞動(dòng)行政部門要積極斡旋調(diào)解，積極協(xié)調(diào)，協(xié)助爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人降低分歧程度，達(dá)成協(xié)議，避免和減少重大集體勞動(dòng)爭(zhēng)議事件，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

5.進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的就業(yè)“穩(wěn)定器”作用

防失業(yè)、促就業(yè)是失業(yè)保險(xiǎn)制度的核心功能，在金融危機(jī)期間為援企穩(wěn)崗實(shí)施的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策基礎(chǔ)上，還要結(jié)合去產(chǎn)能新形勢(shì)、新任務(wù)不斷完善失業(yè)保險(xiǎn)援助企業(yè)、幫扶職工、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的功能。利用失業(yè)保險(xiǎn)幫助困難企業(yè)應(yīng)對(duì)化解產(chǎn)能帶來的人員安置壓力，幫扶企業(yè)及職工渡過難關(guān)，重點(diǎn)支持受影響企業(yè)職工技能提升、轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，提高企業(yè)職工再就業(yè)適應(yīng)能力。在補(bǔ)貼條件上，一方面需要降低企業(yè)申請(qǐng)失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的條件，包括放寬企業(yè)繳費(fèi)時(shí)間限制，并提高企業(yè)穩(wěn)定崗位的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；另一方面還要突破現(xiàn)有資金使用的人員身份范圍，除了幫助處于失業(yè)狀態(tài)的去產(chǎn)能職工外，還要考慮將仍保留勞動(dòng)關(guān)系但需要轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)安置的職工納入相關(guān)就業(yè)資金使用范圍，為其提供免費(fèi)的職業(yè)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)和介紹服務(wù)，提高職工再就業(yè)能力和安置效率。另外，還要探索失業(yè)保險(xiǎn)基金省際調(diào)劑制度，將基金剩余較多省份的基金調(diào)入河北、山西、黑龍江、遼寧等去產(chǎn)能重點(diǎn)省份，加大對(duì)困難地區(qū)的幫扶力度，同時(shí)也進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)就業(yè)、防失業(yè)功能。

1.黃濤、王麗艷：《中國行業(yè)吸納就業(yè)的投入產(chǎn)出分析》，載《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》,2002年第1期，第48-60頁。

2.韓永江：《化解過剩產(chǎn)能 失業(yè)保險(xiǎn)如何有所作為》，載《中國勞動(dòng)保障報(bào)》，2016年9月23日。

3.黃湘閩：《去產(chǎn)能中職工安置的重點(diǎn)難點(diǎn)及對(duì)策》， 載《中國勞動(dòng)保障報(bào)》，2016年9月10日。

4.簡(jiǎn)新華、余江：《基于冗員的中國就業(yè)彈性估計(jì)》，載《經(jīng)濟(jì)研究》,2007年第6期，第131-141頁。

5.劉燕斌：《充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度功能 去產(chǎn)能穩(wěn)就業(yè)》，載《中國人力資源社會(huì)保障》，2017年第1期。

6.孟續(xù)鐸、詹婧：《化解產(chǎn)能過剩中企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系問題：現(xiàn)狀、成因與應(yīng)對(duì)》，載《中國勞動(dòng)保障發(fā)展報(bào)告（2015）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年版，第370-382頁。

7.牟俊霖、賴德勝：《促進(jìn)我國就業(yè)增長(zhǎng)的行業(yè)特征研究—來自2002-2007年投入產(chǎn)出表的證據(jù)》，載《技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究》，2012年第3期，第3-7頁。

8.鄔雪芬、董永茂：《基于投入產(chǎn)出法的行業(yè)吸納就業(yè)能力分析-以浙江為例》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》， 2006年第2期，第44-48頁。

Affected Workers in Resolving Overcapacity: Numbers, Current Status and Countermeasures of Resettlement

Li Xiaoman1and Meng Xuduo2
(1.School of Labor Economics, Capital University of Economics and Business; 2.China Academy of Labor and Social Security)

With the increasing economic structural contradictions, to resolve the excess capacity in speci fi ed industry became an important policy for promoting supply-side reform. In the process of resolving overcapacity, the scale of affected workers is widely concerned. This paper fi rstly measured and calculated the number of affected workers,then analyzed their characteristics and current status on basis of survey data. Finally,this paper proposed some countermeasures and suggestions for the resettlement of the affected workers in order to promote staf fi ng and policy implementation.

Overcapacity; Affected Workers; Elasticity of Employment; Industry of Iron and Steel

李曉曼，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，講師、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。電子郵箱：lixiaoman1224@126.com。

孟續(xù)鐸，中國勞動(dòng)保障科學(xué)研究院，助理研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

本文受國家社科基金青年項(xiàng)目“我國非正規(guī)就業(yè)市場(chǎng)的進(jìn)入機(jī)制、收入效應(yīng)與功能定位研究”（14CJY013）資助。

作者感謝中國勞動(dòng)保障科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉燕斌研究員主持的國家社科基金重大項(xiàng)目“化解產(chǎn)能過剩矛盾中職工就業(yè)和安置政策研究”（14ZDA067）課題組有關(guān)專家的支持和指導(dǎo)。

■責(zé)編/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907