王藝穎　鄭坤

[摘要]：改革開放后我國市場經(jīng)濟發(fā)展迅速，帶動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷加快，土地征收的規(guī)模越來越大。征地過程中，征地補償方式單一、被征地農(nóng)民得不到及時充分的補償、土地征收補償制度存在較多缺陷等原因?qū)е铝宿r(nóng)地征收和補償?shù)拿苋遮呁怀?，影響社會發(fā)展和穩(wěn)定。對甘肅省慶陽市西峰區(qū)周圍50戶失地農(nóng)戶的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)地征收補償制度存在的諸多缺陷，基于這些問題進行原因探析以及問題解決對策的探究，以期對農(nóng)地征收補償研究提供啟示和借鑒。

[關(guān)鍵詞]：農(nóng)地征收；農(nóng)地補償；制度

[引言]：

土地征收的過程是集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?、土地所有?quán)的轉(zhuǎn)變過程。在征收過程中，我們既要妥善解決土地征收的補償問題，切實保護農(nóng)民的土地利益，又要確保國家、集體的利益不被浪費損害，需要一個制度來協(xié)調(diào)和解決土地征收過程中國家、集體和個人之間的利益分配沖突，土地征收補償制度應運而生。

1、征地相關(guān)概念及征地補償制度概述

1.1征地相關(guān)概念

1.1.1征地概念

土地征收和土地征用都簡稱征地是國家出于公共利益的需要，按照法定程序強制征用農(nóng)民集體所有土地，并根據(jù)補償標準一次性給予被征地者一定的貨幣補償，需要時并按照要求進行必要的就業(yè)安置。土地征收和土地征用的不同點在于征收的實質(zhì)，征收是國家強行收買集體土地的所有權(quán)，意味著所有權(quán)性質(zhì)的改變征用的實質(zhì)，是國家強行使用集體土地，使用完畢再返還原集體，并不改變所有權(quán)性質(zhì)。本文中的征地皆指土地征收。

1.1.2征地用途

征地的用途是公共利益的需要。但是在現(xiàn)實生活中征地用于公共利益需要的僅占50%左右，而用于非公共利益需要的卻占據(jù)了征地用途的半壁江山。在中國征地實踐中，假公共利益用途之名，謀取商業(yè)利益之實屢見不鮮?，F(xiàn)實中既有服務于公共利益的需要的征地，也存以營利性（非公共利益為開發(fā)目標）的征地。

1.2征地補償制度概述

征地補償制度是指需用土地人就征收取得土地后對土地權(quán)利人的損失所給與補償?shù)囊环N制度。補償主體是需用土地的人和土地權(quán)利人就是補償主體，前者是補償人，后者是受償人。損失和補償，被征地農(nóng)民的損失決定了補償?shù)姆秶?，補償能否到位則關(guān)系到農(nóng)民的損失是否得到了合理的彌補。

在征用農(nóng)地過程中發(fā)生的費用統(tǒng)稱土地征用費，包括土地補償費、土地投資補償費、人員安置補助費、新菜地開發(fā)基金、土地管理費等。補償?shù)姆峙浼囱a償費用在村集體、被征地農(nóng)民、未被征地的本村農(nóng)民之間的分配。補償?shù)姆绞嚼碚撋蠂H采用的征地補償主要有完全補償、公正補償和適當補償三種方式。大多數(shù)國家采用公正補償，我國征地補償屬于適當補償。實際操作中，美國農(nóng)地征收補償是以農(nóng)地被征收時的市場價格為基準， 在此基礎(chǔ)上加上農(nóng)地可預期的未來價值， 并充分考慮農(nóng)地權(quán)利人的利益而加以公平補償；加拿大農(nóng)地補償費一般包括被征收農(nóng)地的補償、有害或不良影響補償、干擾損失補償、重新安置的困難補償。英國農(nóng)地征收補償價格的標準， 是以被征收農(nóng)地所有者在公開農(nóng)地市場上能得到的出售價格為計算基礎(chǔ)， 計算補償?shù)臅r期確定在征收者進入農(nóng)地的日期。日本補償范圍包括征用損失補償、通損補償、少數(shù)殘存者補償?shù)取?/p>

2、農(nóng)地征收補償中存在的問題

2.1農(nóng)地征收補償制度自身存在的問題

2.1.1征地補償標準不合理

（1）征地補償標準的計算方法不合理

我國《土地管理法》規(guī)定的征地補償費主要包括土地補償費、安置補助費和青苗補償費3 大部分。以年產(chǎn)值倍數(shù)法來計算，征收耕地的土地補償費為該耕地被征用前3 年平均年產(chǎn)值的6-10 倍。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準， 為該耕地被征用前3 年平均年產(chǎn)值的4-6 倍。每公頃被征收耕地的安置補助費最高不得超過被征收前3 年平均年產(chǎn)值的15 倍， 同時規(guī)定必要時支付土地補償費和安置補助費， 尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的， 可以增加安置補助費。但是土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3 年平均年產(chǎn)值的30 倍。年產(chǎn)值只能反映土地作為農(nóng)業(yè)耕地使用時的價值，不能反映出同一宗土地在其他投資情況下的產(chǎn)出價值，更加不能反映出同一宗土地因受土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、市場交易價格等因素的影響而導致的價值的不同。

2.1.2征地補償標準偏低

我國的征地補償標準與世界其他國家的農(nóng)地征收補償標準及中國土地市場價格相比水平偏低。導致我國征地補償標準偏低的最主要原因是沒有按市場價格為基礎(chǔ)確定具體補償金額。李麗紅2007計算得出，在征地過程中，農(nóng)村集體及農(nóng)民所得到的農(nóng)地征用價格大概為出讓價格的 1/10，而農(nóng)地出讓價格又大約是農(nóng)地市場價格的1/5， 也就是補償價格、出讓價格和市場價格的比例為1：10：1/5。

2.1.3征地補償標準不能體現(xiàn)我國法律公平正義的理念

土地基于其稀缺性可以產(chǎn)生巨大的增值空間，同一宗土地由于用途的改變可以產(chǎn)生較大的增值收益，同一宗土地由于投資情況的不同也可以產(chǎn)生較大的增值收益，這就為土地所有者帶來了機會收益。當土地被征收之后，那些因為土地而產(chǎn)生的收益，理應由土地權(quán)利人、國家和用地單位之間合理的分配，而不是全部歸屬于需用土地者。這種由需用土地者一次性支付土地權(quán)利人一筆資金，從而使土地權(quán)屬徹底發(fā)生轉(zhuǎn)移的做法沒有考慮到土地的增值收益，違反了我國法律公平正義的理念。

2.1.4征地補償方式單一

在征地補償?shù)膱?zhí)行過程中，主要是以貨幣補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)的，方式十分單一。這種補償方式只能解決被征地農(nóng)民短期內(nèi)的生存問題，不能長遠的解決被征地農(nóng)民的發(fā)展問題。如果征地補償款被被征地人在短期內(nèi)揮霍一空，不能充分的利用這些補償款進行創(chuàng)業(yè)發(fā)展，就會導致被征地人在一定時期之后的貧困，而面對這種貧困即使我們提高征地補償標準也無法徹底的解決，不能長期的維持被征地人一定的生活水平。盡管我國的國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發(fā)[2004]238號）在原來的單一貨幣安置方案的基礎(chǔ)上提出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新就業(yè)安置等征地補償方式，但是由于缺乏宣傳、缺乏相關(guān)的配套設(shè)施，該文件所提出來的其他安置方式在現(xiàn)實中的執(zhí)行狀況并不理想。endprint

2.2農(nóng)地征收補償執(zhí)行過程中存在的問題

2.2.1征地程序執(zhí)行不到位

法律規(guī)定：征地程序分前后銜接的兩大塊，即征地的批準程序和征地的實施程序。并且在征地程序中明確規(guī)定被征地農(nóng)民依法享有知情權(quán)、參與權(quán)、上訴權(quán)。但是葉劍平在2008年得到的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：43.2%的被征地農(nóng)民事前未收到征地通知，僅有27.2%被征地農(nóng)民就補償金額被征詢過意見。說明我國征地程序執(zhí)行的不到位，失地農(nóng)民合法權(quán)益沒有得到有效的保護。由于中國的征地是以國家強制為基礎(chǔ)，且決策不透明，征地執(zhí)行者只走程序，并沒有嚴格按照征地程序一步一步執(zhí)行，被征地單位也只有配合的義務，應有的權(quán)利沒有得到保證。

2.2.2征地用途的不明確

中國《憲法》第10條第3款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。世界各國（地區(qū)）都基本確認的“公共利益”用地包括國家機關(guān)辦公用地、國防軍事用地、公共交通用地、市政設(shè)施用地、水利事業(yè)用地、環(huán)境保護用地、教育文化用地。但是《土地管理法》不僅未對“公共利益”做出明確的闡釋和界定，反而進一步在第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。同時指出，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”從上述相關(guān)法律的規(guī)定中我們可以看出我國征地用途是非常模糊不清的，并沒有明確的規(guī)定。

2.3失地農(nóng)民權(quán)益保障機制的不完善

2.3.1未參與土地增值收益分配的低補償

周誠在2002年從理論上將土地增值收益分解為由宗地內(nèi)業(yè)主投資帶來的直接投資性增值、由宗地外投資輻射引起的外部投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值， 并將由宗地外投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值這類并非業(yè)主直接投資引起的增值稱為土地自然增值， 主張土地自然增值歸公并由社會公平分享。但是現(xiàn)行的失地農(nóng)民的補償都是未參與土地增值收益的補償，調(diào)查表明如果以成本價為100 ， 則擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民只得5 %～10 % ，從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益， 大部分被中間商或地方政府所獲取[8]。導致失地農(nóng)民征地補償?shù)?，進而導致農(nóng)民對征地的抗拒。

2.3.2失地農(nóng)民社會保障的缺失

城鎮(zhèn)吸納富余勞動力的能力有限、征地補償不合理、失地農(nóng)民的就業(yè)培訓跟不上、失地農(nóng)民觀念陳舊、失地農(nóng)民社會資本和勞動技能欠缺，導致了失地農(nóng)民再就業(yè)難度的加大。因此應及時的將失地農(nóng)民納入社會保障體系，主要包括失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障、為失地農(nóng)民提供法律援助等。在中國現(xiàn)實的征地過程中，當?shù)卣捎猛恋氐瓦M高出的方法來獲取高額差價，對農(nóng)民采多用一次性貨幣補償?shù)霓k法。導致農(nóng)民被城市化后只能自主參加社會保障，由于資金的限制，他們不能和城鎮(zhèn)人口享受同等的社會保障，失地農(nóng)民的生活得不到保障。

2.3.3農(nóng)地征收補償分配糾紛嚴重

現(xiàn)行的土地征用沒有合理的法律作保障，沒有完善的監(jiān)督機制和強有力的懲罰措施。農(nóng)民訴求渠道的不暢通，導致土地征收的不透明，進而導致土地的不合理利用且對失地農(nóng)民的切身權(quán)益造成損害。由于集體土地權(quán)屬主體不明確；村民補償分配細則缺乏；法律救濟途徑不完善，導致地方政府與村集體組織之間的分配糾紛、村集體組織與村民之間的分配糾紛、村民相互之間的分配糾紛。

3、慶陽市西峰區(qū)農(nóng)地征收補償現(xiàn)狀調(diào)查

西峰區(qū)地處慶陽市中南部、座落在有“天下黃土第一塬”之稱的董志塬腹地。畜牧業(yè)是其主要產(chǎn)業(yè)，缺乏較好的區(qū)位優(yōu)勢，經(jīng)濟發(fā)展滯后，是典型的欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民人均純收入遠低于全國平均水平。

3.1慶陽市西峰區(qū)農(nóng)地征收補償調(diào)查結(jié)果

3.1.1被征地農(nóng)民的收入概況

（1） 被征地農(nóng)民征地前后的收入來源變化

市郊失地農(nóng)民征地前的收入來源主要是經(jīng)商，務農(nóng)占收入來源的很少的一部分；山區(qū)失地農(nóng)民在征地前的收入來源主要是務農(nóng)，有少部分來自于外出打工。征地后市郊失地農(nóng)民的收入來源幾乎沒有變化。但是征地后的山區(qū)失地農(nóng)民的收入來源由務農(nóng)向外出打工或經(jīng)商轉(zhuǎn)變。

（2） 被征地農(nóng)民征地前后收入的變化

征地前80%市郊失地農(nóng)民的年收入在5000-10000元，90%的山區(qū)失地農(nóng)民年收入在5000元以下。征地后90%的市郊失地農(nóng)民收入提高到15000-20000元，80%的山區(qū)失地農(nóng)民收入也提高到5000-10000元。

3.1.2征地后農(nóng)民的風險意識參差不齊

失地農(nóng)民中的婦女和老年人比青年男性對征地后的長遠生活擔憂，文化程度高的比文化程度低的對征地后的生活擔憂，山區(qū)農(nóng)民比市郊農(nóng)民對征地后的生活擔憂。

3.1.3征地沖突水平

西峰區(qū)的征地是政府出面征收用于城市建設(shè)或者礦產(chǎn)開發(fā)，是一次性提供土地補償金，幾乎所有失地農(nóng)民對這種補償方式與補償金額滿意，且他們中大多數(shù)不知道有別的補償方式。在征地過程中幾乎所有的農(nóng)民希望被征地，即使征地過程中存在糾紛，較高的經(jīng)濟補償都可以使這些糾紛得以化解。

3.2慶陽市西峰區(qū)農(nóng)地征收補償調(diào)查結(jié)果分析

3.2.1被征地農(nóng)民的收入概況分析

（1）市郊農(nóng)民與山區(qū)農(nóng)民失地前后收入來源變化分析

市郊農(nóng)民對土地的依賴性很低，他們借助有力的地形條件交通條件從事商業(yè)活動獲取收入，征地對他們的生活影響較小，反而可以為他們的商業(yè)活動注入資金獲取更多的收入。山區(qū)農(nóng)民對土地的依賴性很強，缺乏便利的交通條件，受地形條件的困擾和傳統(tǒng)觀念的束縛，土地是其主要生計來源，征地對他們生活影響很大，失地后他們只能靠打工維持生計。

（2）市郊農(nóng)民與山區(qū)農(nóng)民失地前后收入變化分析endprint

征地后失地農(nóng)民收入在提高，無論山區(qū)還是市郊。因為市郊農(nóng)民把獲得的安置補償費作為他們生意的資金，收入增加。山區(qū)農(nóng)民通過務工增加家庭收入。

1. 征地后農(nóng)民的風險意識分析

文化程度較高的農(nóng)民更傾向于對征地做長遠的考慮，從長遠來看，農(nóng)地被征在短期內(nèi)可以提高他們的生活水平，但不利于未來的保障，這部分人對征地不是很愿意。文化程度較低的農(nóng)民非常愿意被征地。年齡大的農(nóng)民對未來的擔憂多，怕征地補償費花光連生活保障都沒有，年齡小的農(nóng)民則對目前的生活很滿意，對未來擔憂少，年紀小越明顯。城郊村的農(nóng)民務農(nóng)為生的較少，大都經(jīng)商，土地的依賴性不高，征地后生活水平普遍提高，且愿意被征地。

2. 征地補償方式分析

征地補償方式主要為一次性給予安置補償金，失地農(nóng)民對別的補償方式一知半解，在對政府極度的不信任和對未來的極度的不確定下他們更傾向于得到實質(zhì)的補償，一次性給予安置補償金正是符合農(nóng)民觀念的最好方式。政府也因為給予一次性補償金方便且無后顧之憂也極力推行此補償方式，但是這其實是對失地農(nóng)民的極度不負責，政府應該給予失地農(nóng)民更多可選擇的補償方式而且應該塑造使農(nóng)民信任的政府形象，切切實實做到為人民服務，為人民辦實事。

3. 征地糾紛的分析

征地過程中嚴重存在“少鬧少得、多鬧多得”的現(xiàn)象，就是那些完全服從征地程序補償制度的農(nóng)民得到的補償金少于那些不服從征地程序補償制度的農(nóng)民，這其中存在嚴重的不公平不公正，對合法執(zhí)行征地程序補償制度和政府的公正形象造成極壞的影響。

4、欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)地征收補償制度發(fā)展方向

4.1提高征地補償制度執(zhí)行的公正性

欠發(fā)達地區(qū)嚴重的存在著征地補償制度執(zhí)行的不公正性，嚴重傷害了配合政府征地工作的農(nóng)民的利益與積極性，對政府公信力造成嚴重損失，使農(nóng)民對政府不信任，更造成在以后征地過程中農(nóng)民為了多的補償費而紛紛效仿使今后征地工作困難重重。政府在今后征地過程中要提高征地補償制度執(zhí)行的公正性，制度是怎么樣就怎么樣執(zhí)行，不要因為個別“釘子戶”就放棄原則。

4.2實現(xiàn)補償方式多樣化，保障失地農(nóng)民生活

欠發(fā)達地區(qū)征地補償方式非常單一，只有貨幣補償這一種補償方式，這種單一的補償方式不能充分維護農(nóng)民的利益，因此我們在征地過程中要實行多種補償方式。授人以魚不如授人以漁，我們要切切實實的為農(nóng)民今后的生活打算，不可給予失地農(nóng)民一次性經(jīng)濟補償就不管他們的死活。

4.3普及征地知識，保障農(nóng)民權(quán)益

欠發(fā)達地區(qū)失地農(nóng)民對農(nóng)地征收補償制度的相關(guān)知識非常欠缺，他們理解的征地就是政府給錢他們給地。并不知道征地也要經(jīng)過自己同意；不知道征地補償有多種方式；更不知道政府在征地過程中的損害了農(nóng)民權(quán)益，農(nóng)民可以通過相關(guān)程序保障自己的權(quán)益。因此在欠發(fā)達地區(qū)一定要給農(nóng)民普及征地的相關(guān)知識，讓他們的合法權(quán)益得到保障。

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