施堅(jiān)軒+張文君

8月30日上午，在上海市檢察院1118大會(huì)議室，市檢察院檢察長(zhǎng)張本才和華東政法大學(xué)校長(zhǎng)葉青，在來自高校和實(shí)務(wù)部門的50余名專家學(xué)者和檢察業(yè)務(wù)骨干見證下揭牌并為5名專家顧問頒發(fā)聘書，宣告國(guó)內(nèi)首家由檢察機(jī)關(guān)和高校共同組建的公益訴訟研究機(jī)構(gòu)——公益訴訟研究中心成立，隨后即舉行了首場(chǎng)研討會(huì)。9月1日，上海市首家“行政檢察監(jiān)督辦公室”在黃浦區(qū)檢察院揭牌成立?！皺z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”一時(shí)成了熱詞進(jìn)入人們的眼簾。

何為“公益訴訟”

2017年6月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉和〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，并自2017年7月1日起施行。會(huì)議決定對(duì)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》作出如下修改：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2017/10/13/shrd201709shrd20170925-1-l.jpg" style=""/>

會(huì)議決定對(duì)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》作出如下修改：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?/p>

這就是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的由來。同時(shí)意味著2017年7月1日起，當(dāng)特定領(lǐng)域社會(huì)公共利益和國(guó)家利益持續(xù)受到侵害，對(duì)經(jīng)過訴前程序，相關(guān)機(jī)關(guān)或社會(huì)組織沒有提起民事公益訴訟，或者行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)都將依法提起公益訴訟。有專家表示，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，彌補(bǔ)了過去提起公益訴訟的主體缺位、專業(yè)性不足等諸多問題，促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法正確履行職責(zé)，調(diào)動(dòng)了其他適格主體提起公益訴訟的積極性，有效保護(hù)了國(guó)家和社會(huì)的公共利益。

本市工作方案和規(guī)則將陸續(xù)出臺(tái)

實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)探索提起公益訴訟制度在全國(guó)相關(guān)檢察院試點(diǎn)已經(jīng)兩年多了，今年7月1日起正式在全國(guó)范圍內(nèi)檢察機(jī)關(guān)全面實(shí)施。2017年7月18日，最高人民檢察院召開全國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作電視電話會(huì)議，在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)部署了全面開展公益訴訟工作，上海市檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟也正式開始探索。

根據(jù)最高檢的部署，上海市人民檢察院及時(shí)制訂了《上海檢察機(jī)關(guān)全面開展公益訴訟工作實(shí)施方案》，明確了本市公益訴訟工作的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、組織保障、主要措施、實(shí)施步驟等。同時(shí)，結(jié)合最高檢正在編寫的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟辦案指南》，市檢察院也正在著手制訂《上海檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作規(guī)則》，對(duì)提起公益訴訟案件的范圍、管轄、調(diào)查核實(shí)、辦案期限、辦案程序等作出具體的規(guī)定，作為上海檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的行為準(zhǔn)則和辦案指南。據(jù)市檢察院民事行政檢察處負(fù)責(zé)人介紹，本市將在最高檢相關(guān)司法解釋出臺(tái)后，再對(duì)《上海檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作規(guī)則》加以完善，經(jīng)上海市檢察院檢察委員會(huì)研究后執(zhí)行。

堅(jiān)持“四個(gè)原則”服務(wù)大局

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是監(jiān)督促進(jìn)依法行政，這與“把上海建成法治環(huán)境最好的城市之一”的目標(biāo)任務(wù)是高度吻合的。市檢察院在出臺(tái)的相關(guān)制度中要求，本市檢察機(jī)關(guān)把公益訴訟工作自覺融入服務(wù)保障中心大局的工作中，堅(jiān)持做到“四個(gè)原則”。一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)大局的原則。開展公益訴訟工作要始終圍繞上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃和市委、市政府重點(diǎn)工作，周密謀劃，穩(wěn)妥推進(jìn)。二是堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的原則。提起公益訴訟既要加強(qiáng)監(jiān)督制約，又必須保持相應(yīng)的理性、克制和謙抑，準(zhǔn)確把握檢察監(jiān)督的界限，堅(jiān)決做到不能不為，不能濫為，不違背立法精神。三是堅(jiān)持保護(hù)公益的原則。牢牢把握“公益”這個(gè)核心，全面理解、準(zhǔn)確把握公益的內(nèi)涵和外延，對(duì)于嚴(yán)重?fù)p害公共利益、群眾反映強(qiáng)烈的案件，要敢于擔(dān)當(dāng)、敢于亮劍，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督作用，努力使受損的公益得以恢復(fù)。四是堅(jiān)持既監(jiān)督又支持的原則。提起公益訴訟是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，而訴前程序又是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前置程序，大部分的公益訴訟案件在訴前程序，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問題會(huì)主動(dòng)糾正違法行為，檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了通過提起公益訴訟督促和支持行政機(jī)關(guān)依法行政的目的。檢察機(jī)關(guān)僅對(duì)那些經(jīng)過訴前程序，仍不切實(shí)整改的行政機(jī)關(guān)，才會(huì)向法院提起訴訟。

建立共享平臺(tái)探索機(jī)制創(chuàng)新

8月24日，徐匯區(qū)檢察院?jiǎn)?dòng)了上海市首家行政復(fù)議與行政檢察信息共享平臺(tái)。該信息共享平臺(tái)以“高效、精準(zhǔn)、數(shù)據(jù)”三位一體模式，優(yōu)化行政復(fù)議工作，包含了“復(fù)議信息化” “智能輔審” “督辦一體” “數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析”四大模塊，實(shí)現(xiàn)了區(qū)檢察院、區(qū)政府行政執(zhí)法信息、執(zhí)法動(dòng)態(tài)的資源共享。借助該平臺(tái)的資源優(yōu)勢(shì)，徐匯區(qū)檢察院與該區(qū)政府協(xié)同對(duì)行政案件中發(fā)現(xiàn)的違法行為進(jìn)行監(jiān)督，共同推動(dòng)該區(qū)行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步提高依法行政水平，為公益訴訟的開展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

9月1日，上海市首家“行政檢察監(jiān)督辦公室”在黃浦區(qū)檢察院揭牌成立。該院是本市行政檢察監(jiān)督工作的首家試點(diǎn)單位，“監(jiān)督辦公室”的正式揭牌成立，標(biāo)志著行政檢察致力于促進(jìn)依法行政、推動(dòng)法治政府建設(shè)的征程開啟。揭牌儀式上還同時(shí)啟動(dòng)了“黃浦區(qū)行政檢察監(jiān)督信息平臺(tái)”，該平臺(tái)加強(qiáng)了信息化、大數(shù)據(jù)和人工智能科技運(yùn)用，檢察機(jī)關(guān)將通過該平臺(tái)拓寬行政執(zhí)法監(jiān)督案件和公益訴訟案件的信息渠道和來源。

徐匯、黃浦兩家區(qū)檢察院在與行政部門建立信息共享機(jī)制方面的探索，無疑對(duì)本市檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作、拓展案件線索來源起到推動(dòng)作用，類似的工作機(jī)制探索創(chuàng)新已在本市各級(jí)檢察院逐步展開。

理論實(shí)務(wù)一起抓 培養(yǎng)專業(yè)人才

探索離不開科學(xué)的理論指引，本市檢察機(jī)關(guān)從一開始就把公益訴訟的理論研究作為公益訴訟探索方案的組成部分。與華東政法大學(xué)合作籌建的全國(guó)首家公益訴訟研究中心，既立足于解決公益訴訟的基礎(chǔ)性、理論性的問題，也立足于公益訴訟的辦案實(shí)踐，結(jié)合典型案例開展實(shí)務(wù)研究，瞄準(zhǔn)前沿問題開展深入探討，著力解決檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的難點(diǎn)問題，提升辦案工作的質(zhì)量。同時(shí)，該研究中心旨在培養(yǎng)一批高素質(zhì)的公益訴訟人才，形成一批高質(zhì)量的重大理論研究成果，使上海的公益訴訟工作既有理論高度，又有實(shí)踐基礎(chǔ)。

面對(duì)全新的檢察工作，市檢察院正在加強(qiáng)公益訴訟業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)和交流，在進(jìn)一步增強(qiáng)理論儲(chǔ)備的同時(shí)，組織赴試點(diǎn)地區(qū)實(shí)地觀摩、座談交流，提高檢察人員調(diào)查取證、庭審應(yīng)訴等實(shí)務(wù)操作技能。今年7月，市檢察院與上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院合作舉辦“行政檢察與公益訴訟”專題培訓(xùn)班，開展為期六周、每周兩天的專題培訓(xùn)，培訓(xùn)對(duì)象為本市各級(jí)檢察院民事行政檢察業(yè)務(wù)骨干和專門辦理公益訴訟的檢察官。培訓(xùn)班聚焦行政檢察與公益訴訟基礎(chǔ)知識(shí)和重點(diǎn)問題，設(shè)置行政法基礎(chǔ)知識(shí)、公益訴訟重點(diǎn)問題、行政法律適用問題等模塊，邀請(qǐng)高校知名專家教授、相關(guān)執(zhí)法司法部門負(fù)責(zé)人授課，采用專題講授、案例研討和互動(dòng)交流等方式，補(bǔ)強(qiáng)檢察人員行政執(zhí)法領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的短板。endprint