倪永成

2014年是市人大常委會連續(xù)第四年將本市食品安全情況作為年度重點監(jiān)督項目，開展專項執(zhí)法檢查。與往年相比，當年的執(zhí)法檢查將食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全作為重點監(jiān)督內(nèi)容，原因在于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控是守衛(wèi)餐桌安全的第一道關(guān)口，將監(jiān)督重點前置體現(xiàn)了市人大常委會對源頭監(jiān)管的重視。根據(jù)工作內(nèi)容要求，2014年的食品安全執(zhí)法檢查由市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委和市人大教科文衛(wèi)委聯(lián)合組織實施，教科文衛(wèi)委多年食品安全執(zhí)法檢查的“經(jīng)驗值”加上農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委對于農(nóng)產(chǎn)品把控的“專業(yè)值”，打出了強強聯(lián)合的“組合拳”。實踐證明，兩個委員會聯(lián)合開展執(zhí)法檢查有助于兩委之間形成橫向合力，將各自的優(yōu)勢融匯到執(zhí)法檢查中來，增強了監(jiān)督實效，起到了“1+1>2”的效果。

特點鮮明

回應民意，落實中央和市委要求。民以食為天，食以安為先。食品安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事關(guān)人民群眾的身體健康，也關(guān)系著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全。2014年中央農(nóng)村工作會議和中央一號文件對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作特別加以強調(diào)，專門作出了新的全面部署。習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上明確指出，能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執(zhí)政能力的重大考驗。市委書記韓正在本市農(nóng)村工作會議上也專門強調(diào)，要花大力氣抓好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，加強農(nóng)產(chǎn)品全鏈條監(jiān)管，并要求以最嚴準入、最嚴監(jiān)管、最嚴執(zhí)法、最嚴處罰、最嚴問責“五個最嚴”，加強對本市食品安全的監(jiān)管。

注重源頭，全程覆蓋。習近平總書記在全國農(nóng)村工作會議上指出，食品安全源頭在農(nóng)產(chǎn)品，基礎(chǔ)在農(nóng)業(yè)。抓食品安全，必須正本清源，首先把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量抓好。食品安全，首先是“產(chǎn)”出來的，同時也是“管”出來的?！爱a(chǎn)”出來的，就是要首先把住農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全關(guān)，治地治水，凈化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境；“管”出來的，就是要健全覆蓋從田頭到餐桌全過程的監(jiān)管體系，建立更為嚴格的食品安全監(jiān)管責任制和責任追究制度。

理順政府監(jiān)管體制機制。2013年十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，將分散在質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)管局等多部門的食品安全監(jiān)管職責進行了整合，組建了國家食品藥品監(jiān)管總局。通過執(zhí)法檢查，積極推動和督促本市各級政府及相關(guān)部門嚴格執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、食品安全法及本市實施食品安全法辦法等法律法規(guī)，進一步完善監(jiān)管制度，明確監(jiān)管責任，形成監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效能。

為立法做好充分準備。市人大常委會五年立法規(guī)劃將本市實施食品安全法辦法（修訂）、本市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全地方性法規(guī)（制定），列為了正式立法項目，此次執(zhí)法檢查與立法調(diào)研相結(jié)合，為下一步相關(guān)立法工作奠定基礎(chǔ)。

重點突出

針對本地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品。重點檢查本地農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地面源污染治理、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程投入品使用情況；農(nóng)業(yè)標準化、規(guī)?；⒔M織化生產(chǎn)的薄弱環(huán)節(jié)和難點問題；建立完善外來農(nóng)產(chǎn)品市場準入標準和追溯體系等方面的情況。

針對流通領(lǐng)域農(nóng)產(chǎn)品。重點檢查流通環(huán)節(jié)食用農(nóng)產(chǎn)品日常監(jiān)管情況、食品安全追溯體系建設(shè)及運行情況、食品無證無照生產(chǎn)經(jīng)營查處情況、食品攤販管理情況等。

針對食品安全監(jiān)管體制改革。重點檢查大部制改革后本市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體制和制度建設(shè)情況。通過執(zhí)法檢查，督促本市各級政府完善農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管體制，形成監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效能，構(gòu)建全覆蓋、運轉(zhuǎn)高效的監(jiān)管格局，建立更為嚴格的食品安全監(jiān)管責任制。

問題多樣

農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營使用監(jiān)管不嚴的問題還比較突出，面源污染不容忽視。一是部分外來農(nóng)業(yè)承包戶和經(jīng)營兩畝以下的散戶，出于種植、養(yǎng)殖的習慣，或為節(jié)省成本和貪圖見效快等，私自攜帶和使用違禁藥物現(xiàn)象比較突出。二是農(nóng)資市場監(jiān)管不嚴格，來滬人員開店經(jīng)營農(nóng)資的資質(zhì)審批不規(guī)范、經(jīng)營監(jiān)管不到位，走街串巷兜售違禁農(nóng)藥現(xiàn)象時有發(fā)生。三是宣傳教育和監(jiān)管還有盲區(qū)，未真正做到橫向到邊、縱向到底，部分區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未建立嚴格的農(nóng)藥包裝廢棄物回收制度。

不規(guī)范種植、養(yǎng)殖現(xiàn)象還比較普遍，質(zhì)量安全難以保證。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)散戶和外來種植、養(yǎng)殖承包戶，由于惜本、規(guī)模小、水平低等原因，不可能實現(xiàn)標準化生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全就難以保證。二是部分外來務(wù)農(nóng)人員在田間搭棚生活，造成農(nóng)田環(huán)境“臟、亂、差”；個別小型養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖戶設(shè)備陳舊，衛(wèi)生狀況差，病害易發(fā)，畜禽糞便偷排河道，質(zhì)量安全堪憂。三是個別農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者法治觀念薄弱、質(zhì)量安全意識不強，放松農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的管理，降低農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準。

基層監(jiān)管力量還比較薄弱，最嚴監(jiān)管難以落實。一是市農(nóng)委設(shè)立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管處，而區(qū)級層面的監(jiān)管沒有專門科室，導致監(jiān)管力量分散、監(jiān)督力度不大、監(jiān)管效能不高。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面雖然全部掛牌成立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管站，由于人員編制、工作經(jīng)費、條件裝備等因素制約，監(jiān)管工作由農(nóng)技人員兼任，往往忙于應付，顧此失彼，相當一部分監(jiān)管站處于空轉(zhuǎn)。三是村級層面的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全協(xié)管員隊伍普遍身兼數(shù)職、年齡老化、文化水平低，監(jiān)管效能較弱。

農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準出與市場準入不銜接，健全追溯體系刻不容緩。一是對入滬的動物及其產(chǎn)品的監(jiān)管，目前只有8個道口設(shè)立了防疫檢查站，有13個高速公路等交通便捷的道口只是設(shè)置了公告、禁令牌，主要依靠公安、交通等部門協(xié)助做好防疫監(jiān)督工作，還有41個“三無”（無動物防疫檢查站、無公安道口檢查站、無交通運政檢查站）道口和不計其數(shù)的水路通道沒有任何檢查措施。針對這些新情況、新問題，不可能單靠人力監(jiān)管來解決，只有通過建立健全食用農(nóng)產(chǎn)品追溯體系，發(fā)揮市場準入機制的倒逼作用，才能彌補和解決監(jiān)管力量不足等難點問題。二是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準出與市場準入機制不銜接，如按照上海市水產(chǎn)行業(yè)協(xié)會要求，本地水產(chǎn)品已經(jīng)建立了產(chǎn)地準出證明制度，但市場準入不需要索票索證，導致準出制度形同虛設(shè)。三是本市各批發(fā)市場對各類入市的食用農(nóng)產(chǎn)品已建立了索票索證市場準入制度，而大賣場、標準化菜場除豬肉和豆制品需要索票索證外，其余食用農(nóng)產(chǎn)品還沒有市場準入規(guī)定，“從田頭到餐桌”的全程監(jiān)管存在很大的漏洞，因此，健全食用農(nóng)產(chǎn)品追溯體系已經(jīng)刻不容緩。

建議全面

進一步強化監(jiān)管責任，完善監(jiān)管措施。一要進一步明確農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)工作分工，避免出現(xiàn)監(jiān)管職責不清、重復監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)。二要切實按照國家和本市對農(nóng)藥、獸藥經(jīng)營使用管理有關(guān)規(guī)定，嚴格進行農(nóng)業(yè)投入品源頭管理和使用過程監(jiān)管，促進農(nóng)藥、化肥科學減量使用。三要進一步提高本市病死畜禽無害化處理水平和能力，對現(xiàn)有的無害化處理設(shè)備要及時更新改造，并增設(shè)無害化處理點。四要總結(jié)推廣2010年上海世博會期間的經(jīng)驗和做法，堅持農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準出和市場準入制度，充分利用信息技術(shù)，加快健全覆蓋“從田頭到餐桌”的全程食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系。

進一步強化財政投入，注重基礎(chǔ)建設(shè)。一要進一步加大財政投入，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、檢測、執(zhí)法等工作經(jīng)費足額納入各級政府財政預算，推進區(qū)縣農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測中心提檔升級，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管站達到“有人員、有場所、有經(jīng)費、有儀器設(shè)備、有制度”等五有建設(shè)標準。二要進一步強化區(qū)（縣）、鎮(zhèn)、村基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管隊伍建設(shè)，優(yōu)化村級協(xié)管員隊伍年齡和知識結(jié)構(gòu)，加強基層監(jiān)管隊伍的業(yè)務(wù)培訓，明確監(jiān)管職責，規(guī)范監(jiān)管流程，提升監(jiān)管效能。三要進一步轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，著力推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、組織化、標準化生產(chǎn)，完善保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的生產(chǎn)規(guī)范和標準，切實加強各類標準園、標準化示范場等基地建設(shè)，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。四要進一步推進優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)，積極鼓勵和大力支持農(nóng)產(chǎn)品“三品一標”和名牌農(nóng)產(chǎn)品認證。

進一步強化機制創(chuàng)新，提升執(zhí)法效能。一要進一步發(fā)揮各級食品安全綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)作用，完善監(jiān)管部門協(xié)作配合機制，加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險監(jiān)測和應急處置能力，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管執(zhí)法列為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的重點，提升執(zhí)法效能。二要進一步促進行政執(zhí)法與刑事司法的無縫銜接，加大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全專項整治力度，嚴厲打擊使用禁用農(nóng)獸藥、非法添加違禁物質(zhì)的違法違規(guī)行為，及時曝光典型案件，營造打假維權(quán)的良好社會氛圍。三要進一步創(chuàng)新工作思路，改進監(jiān)管模式，優(yōu)化監(jiān)管機制，通過建立健全追溯體系和動態(tài)監(jiān)測與技術(shù)監(jiān)控相結(jié)合等舉措，解決監(jiān)管人員不足的問題。endprint