摘要：檢察權(quán)性質(zhì)、組織模式是影響檢察官懲戒制度建構(gòu)的重要因素。我國(guó)檢察權(quán)是偏向于司法權(quán)的混合性權(quán)力，這決定了我國(guó)適合建構(gòu)多層級(jí)的檢察官懲戒機(jī)制：對(duì)于可能危及檢察官身份的懲戒權(quán)限由中立和公正的第三方按照正當(dāng)程序行使，而對(duì)于不會(huì)危及檢察官身份的懲戒權(quán)限則由檢察機(jī)關(guān)自行掌控。我國(guó)在檢察官懲戒制度改革過(guò)程中，忽視了檢察權(quán)的混合權(quán)力特性，深受科層式檢察權(quán)組織模式的束縛，致使改革呈現(xiàn)出“原地踏步”的困境。要化解檢察官懲戒制度的改革困境，必須正視檢察權(quán)偏向于司法權(quán)的權(quán)力屬性，沖破科層式檢察權(quán)組織模式的束縛，進(jìn)而對(duì)檢察官懲戒制度改革走向予以正確的引導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：檢察權(quán)性質(zhì)；檢察權(quán)組織模式；檢察官懲戒制度；改革困境

中圖分類號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2017）09-0139-06

一、問(wèn)題的提出

檢察官懲戒制度的重構(gòu)是我國(guó)新一輪司法改革的重點(diǎn)。2014年底，上海市建立了第一個(gè)法官、檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)，隨后我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)開始逐步推動(dòng)省級(jí)法官、檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)的建立。2016年7月22日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開的第二十六次會(huì)議上，改革領(lǐng)導(dǎo)小組強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持黨管干部原則，尊重司法規(guī)律，體現(xiàn)司法職業(yè)特點(diǎn)，堅(jiān)持實(shí)事求是、客觀公正，堅(jiān)持責(zé)任和過(guò)錯(cuò)相結(jié)合，堅(jiān)持懲戒和教育相結(jié)合，規(guī)范法官、檢察官懲戒的范圍、組織機(jī)構(gòu)、工作程序、權(quán)利保障等，發(fā)揮懲戒委員會(huì)在審查認(rèn)定方面的作用。2016年10月12日，最高人民法院、最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）對(duì)檢察官懲戒工作的承擔(dān)主體、檢察官懲戒委員會(huì)的組成及其工作職責(zé)等作出了規(guī)定。檢察官懲戒制度改革工作的本質(zhì)是對(duì)檢察官懲戒制度的再設(shè)計(jì)。德國(guó)克勞斯·奧菲認(rèn)為，任何制度設(shè)計(jì)都是“模仿”，是對(duì)歷史上或別的地方已經(jīng)存在的制度模式的借鑒。① 我國(guó)檢察官懲戒制度的改革究竟是“民智的抉擇”還是“盲目的模仿”，取決于該制度改革方案與檢察管理模式所根植的文化和制度背景是否兼容。程序制度設(shè)計(jì)似乎與權(quán)力關(guān)系、權(quán)力組織方式存在著微妙的聯(lián)系，所以在面對(duì)程序制度設(shè)計(jì)的差異性問(wèn)題時(shí)，較多學(xué)者偏向于從其與權(quán)力關(guān)系、權(quán)力組織方式的視角展開分析。例如，馬克斯·韋伯提出，“包括司法制度在內(nèi)的法律制度之間的重要差異可以從權(quán)力關(guān)系的多樣性中得到解釋。”② 米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡則更為具體地指出，“我相信政府結(jié)構(gòu)和政府功能這兩種政治因素在很大程度上影響著程序規(guī)則的生長(zhǎng)環(huán)境，并因此在很大程度上決定著程序制度的基本設(shè)計(jì)。”③ 但本文不致力于探究我國(guó)檢察制度文化對(duì)檢察官懲戒制度改革的影響，而是從制度兼容性的角度，即檢察權(quán)性質(zhì)、組織模式來(lái)評(píng)析我國(guó)檢察官懲戒制度的改革方案。

二、檢察權(quán)性質(zhì)對(duì)檢察官懲戒制度建構(gòu)的影響

1. 檢察權(quán)性質(zhì)之爭(zhēng)

對(duì)于檢察權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界存在較大爭(zhēng)議，主要存在“行政權(quán)說(shuō)”、“司法權(quán)說(shuō)”以及“混合權(quán)說(shuō)”三種觀點(diǎn)：

檢察權(quán)“行政權(quán)說(shuō)”主要是針對(duì)西方法治國(guó)家的檢察體制情況提出來(lái)的，即檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中屬于政府行政組織系統(tǒng)。該說(shuō)是在西方三權(quán)分立政制基本結(jié)構(gòu)背景下提出的，認(rèn)為檢察權(quán)不同于立法權(quán)，也不具備司法權(quán)的依法裁判功能和憲法獨(dú)立性保障，檢察官是政府在訴訟中的“代言人”，是代表第二權(quán)（行政）對(duì)第三權(quán)實(shí)施監(jiān)督制衡的機(jī)關(guān)，所以，檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)定位為行政權(quán)。④ 例如，德國(guó)學(xué)者布赫指出，“在國(guó)會(huì)民主之下，政府對(duì)除立法、司法外的一切國(guó)家權(quán)力活動(dòng)負(fù)責(zé)，而檢察機(jī)關(guān)的追訴活動(dòng)，乃行政事項(xiàng)，也是行政對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的項(xiàng)目?！雹?支持“司法權(quán)說(shuō)”的學(xué)者主張將檢察權(quán)定位為“司法權(quán)”，并認(rèn)為該種觀點(diǎn)主要是針對(duì)一些社會(huì)主義國(guó)家的檢察制度提出來(lái)的。其認(rèn)為，“在社會(huì)主義國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)已完全從行政組織系統(tǒng)中分離出來(lái)，在國(guó)家體制上與行政機(jī)關(guān)處于平行的定位，同屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)廣泛參與刑事、民事、行政訴訟活動(dòng)，檢察官依照司法原則和司法程序履行司法職能，發(fā)揮法律監(jiān)督作用。”⑥ “混合權(quán)力說(shuō)”認(rèn)為檢察權(quán)兼具司法權(quán)和行政權(quán)雙重屬性。該說(shuō)在學(xué)界占據(jù)一定的主導(dǎo)性，例如，美國(guó)學(xué)者瓊雅各比也認(rèn)為，美國(guó)檢察官是政府在刑事訴訟中的代表，然而他行使著一半是司法的，一半是行政的那種特殊的混合權(quán)力。⑦ 主張檢察權(quán)“混合權(quán)力說(shuō)”的理由是：檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是參加司法活動(dòng)，依司法原則、程序行使權(quán)力，行使職權(quán)需要有一定的獨(dú)立性，這就使檢察權(quán)具有司法權(quán)的性質(zhì)。同時(shí)，檢察權(quán)不同程度地受到行政權(quán)的牽制，因此又不是完全的司法權(quán)。所以檢察權(quán)兼具行政權(quán)和司法權(quán)的特性。⑧

就理論上來(lái)看，學(xué)界有關(guān)檢察權(quán)性質(zhì)的三種學(xué)說(shuō)，都有其立論根據(jù)，但從現(xiàn)代各國(guó)權(quán)力組織體制看，“檢察機(jī)關(guān)一般歸屬于政府系統(tǒng)，然而，確定檢察官是單純的行政官員的國(guó)家很少，普遍認(rèn)可檢察官具有雙重的屬性，只是不同國(guó)家有不同的傾向性。有的國(guó)家傾向于檢察權(quán)是司法權(quán)，檢察官是司法官；有的則傾向于是行政權(quán)和行政官?！雹?所以，我國(guó)的檢察權(quán)定性為偏向于司法權(quán)的混合權(quán)力。

2. 檢察權(quán)雙重屬性對(duì)檢察官懲戒制度設(shè)計(jì)的影響

與行政權(quán)等其他權(quán)力相比，司法權(quán)一般包含終局性、中立性、獨(dú)立性以及消極被動(dòng)性等本質(zhì)特性。檢察權(quán)作為一項(xiàng)偏向于司法權(quán)的混合權(quán)力，其不可避免地兼具司法權(quán)的本質(zhì)特征，具體表現(xiàn)為檢察官的客觀義務(wù)或檢察“中立性”和檢察權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性。檢察官的客觀義務(wù)，是指檢察官為了發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)，不應(yīng)站在當(dāng)事人的立場(chǎng)，而應(yīng)站在客觀的立場(chǎng)上進(jìn)行活動(dòng)。檢察官客觀義務(wù)論是大陸法系中德國(guó)法學(xué)的產(chǎn)物，并為日本、意大利等與德國(guó)法類似的司法制度和學(xué)理所認(rèn)可，其與檢察官的司法官地位等制度安排相聯(lián)系，即“檢察官具有司法官的地位，因此要求其不受與一方當(dāng)事人角色的限制，在履行檢察職務(wù)的過(guò)程保持其中立性的“客觀義務(wù)”。⑩ 檢察“中立性”在美國(guó)檢察制度研究中又被稱為檢察官“實(shí)現(xiàn)正義”或“尋求正義”的責(zé)任，其亦與大陸法系國(guó)家的檢察官客觀義務(wù)中的客觀中立要求具有同一性。檢察權(quán)的相對(duì)獨(dú)立，一方面是指檢察權(quán)相對(duì)于國(guó)家立法權(quán)和行政權(quán)是分離的和獨(dú)立的，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受其他權(quán)力機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)；另一方面，檢察官在處理案件時(shí)，其作為個(gè)體也是相對(duì)獨(dú)立的，獨(dú)立對(duì)案件作出判斷，不受任何機(jī)關(guān)、人員的不當(dāng)干預(yù)。檢察官的獨(dú)立性在很大程度上是檢察官客觀義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的重要保障，檢察官缺乏獨(dú)立性，則客觀義務(wù)無(wú)從落實(shí)。endprint

檢察官能否保證中立和相對(duì)獨(dú)立，與法律能否給予其充分的身份保障密切相關(guān)。各國(guó)對(duì)于檢察官的身份保障十分重視，普遍規(guī)定檢察權(quán)除了有依法應(yīng)受懲戒處分的事由和其他法律規(guī)定的事由外，檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)受法律保障，不應(yīng)有“失去其官”、“停職”、“減少薪俸數(shù)額”的危險(xiǎn)。{11} 為此，“掌控檢察官群體的懲戒權(quán)”即“掌控檢察官群體”，這在人類社會(huì)歷史上并不少見，例如，納粹黨統(tǒng)治德國(guó)期間，通過(guò)掌控檢察官群體懲戒權(quán)，達(dá)到排除異己的目的，檢察官群體與法官群體一起成為了納粹黨的“殺人工具”。所以，在戰(zhàn)后，德國(guó)為了保證檢察官群體的相對(duì)獨(dú)立性，將對(duì)檢察官懲戒的最終裁決權(quán)交由行政法庭下設(shè)的紀(jì)律法庭。檢察權(quán)雙重屬性對(duì)于檢察官懲戒制度圖式的影響體現(xiàn)為：一方面，追求效率，檢察官懲戒程序行政化特性明顯；另一方面，為了保證檢察官群體的相對(duì)獨(dú)立性，在懲戒程序的設(shè)計(jì)上不可避免地考量程序正義。為此，大多數(shù)法治國(guó)家都建立了多層級(jí)的檢察官懲戒機(jī)制，即對(duì)于可能危及檢察官獨(dú)立性的處罰權(quán)限一般由中立和公正的第三方按照正當(dāng)程序行使，而對(duì)于不危及檢察官獨(dú)立性的處罰權(quán)限則由檢察機(jī)關(guān)掌控。

三、檢察權(quán)組織模式對(duì)檢察官懲戒制度建構(gòu)的影響

1. 檢察權(quán)組織模式：科層式理想型和協(xié)作式理想型

為了系統(tǒng)地研究權(quán)力組織結(jié)構(gòu)對(duì)各國(guó)法律程序建構(gòu)模式所產(chǎn)生的作用，達(dá)瑪什卡總結(jié)了影響法律程序的權(quán)力組織結(jié)構(gòu)的三個(gè)側(cè)面，即公職人員的性質(zhì)、公職人員之間的關(guān)系以及他們作出決策的方式。為了更為方便地觀察歐洲大陸司法管理方式與英美司法管理方式之間存在的引人注目的但卻從未得到充分理解的差異，達(dá)瑪什卡提出了科層式和協(xié)作式理想型的分析視角：科層式理想型的司法權(quán)組織模式具有三個(gè)顯著的特征，即官員的職業(yè)化、嚴(yán)格的等級(jí)秩序以及決策的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)；而協(xié)作式理想型的司法權(quán)組織模式具有三個(gè)顯著的特征，即外行官員、權(quán)力的平行分配以及決策上追求實(shí)質(zhì)正義。{12} 科層式和協(xié)作式理想型的分析視角也可用于觀察并分析各國(guó)檢察官懲戒制度構(gòu)造和運(yùn)行模式上的差異。但是，由于檢察權(quán)性質(zhì)的復(fù)雜性，其與性質(zhì)純粹的司法權(quán)還是存在一定的差異。所以，在用科層式和協(xié)作式理想型的視角分析檢察權(quán)組織模式時(shí)，需要對(duì)相關(guān)的考量因素予以重新厘定。自檢察官制度誕生伊始至今，各國(guó)檢察官都是職業(yè)化的群體，而不存在所謂的外行官員，這是與司法權(quán)組織結(jié)構(gòu)所不同的側(cè)面。為此，本文將主要審視檢察官之間的關(guān)系和他們作出決策的方式這兩個(gè)檢察權(quán)組織結(jié)構(gòu)側(cè)面。

在科層式理想型檢察權(quán)組織模式下，檢察官群體被區(qū)分為不同的等級(jí)并被置入一個(gè)服從的鏈條之中，并且下級(jí)檢察官對(duì)上級(jí)檢察官的命令和要求必須服從。例如，在德國(guó)，檢察院是一個(gè)有上下等級(jí)秩序的機(jī)構(gòu)，檢察官必須按照其上級(jí)指示行事。{13}我國(guó)亦是科層式檢察權(quán)組織模式的典型。{14} 在協(xié)作式檢察權(quán)組織模式下，檢察官被置放在一種平行式的權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，只存在單一的權(quán)力層次，不存在下層檢察官對(duì)于上層檢察官命令或要求的服從問(wèn)題，其中較為極端的代表是美國(guó)在20世紀(jì)90年代放棄的獨(dú)立檢察官制度。

2. 檢察權(quán)組織模式對(duì)檢察官懲戒制度建構(gòu)的影響

檢察權(quán)組織模式對(duì)于法律程序的影響可能是多樣的，但是對(duì)于檢察官懲戒程序的影響主要表現(xiàn)為是否具備潛在的“官方程序的排他性”。科層式的官僚系統(tǒng)服從于帕金森定理，傾向于擴(kuò)張自己的活動(dòng)范圍。{15} 采用科層式組織模式的檢察機(jī)關(guān)具有試圖壟斷所有程序性措施，并認(rèn)為將程序措施“委派”他人屬于玩忽職守。從理論上來(lái)看，除非基于其他更為重要因素的考量，為了保證上下級(jí)檢察官的服從性以及檢察權(quán)的權(quán)威性，采用科層式理想型的檢察權(quán)組織模式的國(guó)家，一般會(huì)將檢察官懲戒權(quán)內(nèi)化為管理權(quán)限的重要組成部分，一方面極力排斥將檢察官懲戒權(quán)限交由第三方，另一方面檢察官懲戒過(guò)程較少吸納律師等社會(huì)其他成員參與，而通常由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部予以壟斷。檢察權(quán)組織官僚化程度較高的國(guó)家在建構(gòu)檢察官懲戒制度的過(guò)程中甚至?xí)耆活櫦皺z察權(quán)、司法權(quán)的特性，走向檢察官懲戒權(quán)內(nèi)化和檢察官懲戒程序行政化的“不歸路”。采用協(xié)作式檢察權(quán)組織模式的國(guó)家，并不排斥第三方機(jī)構(gòu)參與到日常檢察工作中，檢察官的懲戒權(quán)可能交由檢察機(jī)關(guān)之外的第三方機(jī)構(gòu)（組織）行使，并且有可能吸納律師等社會(huì)其他成員參與檢察官懲戒過(guò)程。例如，在美國(guó)，律師協(xié)會(huì)、法院掌控著針對(duì)檢察官的一部分懲戒權(quán)限。

四、從檢察權(quán)性質(zhì)、組織模式的視角評(píng)判我國(guó)檢察官懲戒制度改革圖式

1. 我國(guó)檢察官懲戒制度改革圖式

自2014年底至今，上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海等6個(gè)省市先行試點(diǎn)的省一級(jí)法官、檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)制度的創(chuàng)制工作已經(jīng)取得了一定的成果，相繼建立了省一級(jí)法官、檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)，并頒布了與之配套的章程。經(jīng)過(guò)兩年多的檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)的試點(diǎn)工作，2016年最高人民法院、最高人民檢察院通過(guò)了《意見》。由于《意見》對(duì)我國(guó)檢察官懲戒制度建構(gòu)作出較為原則性的規(guī)定，我們?cè)趯?duì)我國(guó)檢察官懲戒制度改革圖式予以描述時(shí)，將同時(shí)參考上海檢察官懲戒委員會(huì)的建構(gòu)模型及其章程。{16} 我國(guó)檢察官懲戒委員會(huì)制度改革主要圍繞著懲戒委員會(huì)組成人員、組織模式、權(quán)限、程序等方面展開。

第一，檢察官懲戒委員會(huì)的組成人員。《意見》規(guī)定，在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一級(jí)設(shè)立檢察官懲戒委員會(huì)（其工作辦公室設(shè)在省級(jí)人民檢察院），其組成人員包括人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、律師代表以及法官、檢察官代表，法官、檢察官代表應(yīng)不低于全體委員的50%。根據(jù)《上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)章程（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《上海章程》）的規(guī)定，上海市檢察官懲戒委員會(huì)的組成委員分為專門委員和專家委員。專門委員由市委政法委員會(huì)、市委組織部、市紀(jì)律檢查委員會(huì)、市人民代表大會(huì)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、市公務(wù)員局、市人民檢察院等單位的分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，共7名。專家委員從法學(xué)學(xué)者專家?guī)熘型七x產(chǎn)生，共8名，其中含律師1名。

第二，檢察官懲戒委員會(huì)的權(quán)限?！兑庖姟芬?guī)定，檢察官懲戒工作由人民檢察院與檢察官懲戒委員會(huì)分工負(fù)責(zé)，人民檢察院負(fù)責(zé)對(duì)檢察官懲戒委員會(huì)涉嫌違反檢察職責(zé)行為進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并根據(jù)檢察官懲戒委員會(huì)的意見作出處理決定?！兑庖姟穼?duì)懲戒委員會(huì)的工作職責(zé)作出了規(guī)定，要求懲戒委員會(huì)根據(jù)人民檢察院調(diào)查的情況，依照程序?qū)彶檎J(rèn)定檢察官是否違反檢察職責(zé)，提出構(gòu)成故意違反職責(zé)、存在重大過(guò)失、存在一般過(guò)失或者沒有違反職責(zé)的意見?！渡虾Ｕ鲁獭穭t將檢察官懲戒委員會(huì)的權(quán)限設(shè)定為：協(xié)調(diào)并協(xié)助有關(guān)部門對(duì)當(dāng)事檢察官所涉及的案件開展評(píng)查，評(píng)估案件質(zhì)量，認(rèn)定錯(cuò)案責(zé)任，提出當(dāng)事法官、檢察官無(wú)責(zé)、免責(zé)或懲戒的建議；協(xié)調(diào)并協(xié)助有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門查辦當(dāng)事檢察官的其他違紀(jì)違法行為，提出黨紀(jì)政紀(jì)的懲戒建議。endprint

第三，檢察官懲戒委員會(huì)表決程序及懲戒程序?！兑庖姟芬?guī)定，懲戒委員會(huì)審議懲戒事項(xiàng)時(shí)，有關(guān)人民檢察院應(yīng)當(dāng)向懲戒委員會(huì)提供當(dāng)事檢察官涉嫌違反檢察職責(zé)的事實(shí)和證據(jù)，并就其違法檢察行為和主觀過(guò)錯(cuò)進(jìn)行舉證。當(dāng)事檢察官有權(quán)進(jìn)行陳述、舉證、辯解。懲戒委員會(huì)的審查意見，須經(jīng)全體委員會(huì)2/3以上的多數(shù)通過(guò)。

2. 對(duì)我國(guó)檢察官懲戒制度改革圖式的評(píng)析

我國(guó)檢察官懲戒制度改革意圖打破檢察機(jī)關(guān)獨(dú)掌懲戒權(quán)的局面，以提升檢察官公信力為最終目標(biāo)，并將部分懲戒權(quán)限交由檢察官懲戒委員會(huì)（第三方），該種改革嘗試毫無(wú)疑問(wèn)在一定程度上符合我國(guó)檢察權(quán)性質(zhì)的內(nèi)在要求，但是我國(guó)檢察官懲戒制度改革仍然存在如下不足：

第一，檢察官懲戒委員會(huì)中立性和公正性欠缺，難以承擔(dān)維護(hù)檢察官相對(duì)獨(dú)立的任務(wù)。裁判者中立是裁判者公正的必要條件而非充分條件。{17} 裁判者中立要求裁判者不受裁判者以外的人或組織的控制并且在履行職務(wù)的過(guò)程中兼行不相容的職能。當(dāng)然，許多來(lái)自其他主體的控制并不必然導(dǎo)致不公正的后果。但是，有關(guān)主體也可能帶有偏見，或者出于正常執(zhí)法之外的目的而利用這種控制。潛在控制可能引發(fā)兩方面的后果：一是不當(dāng)控制導(dǎo)致實(shí)體不公。實(shí)體不公是一種結(jié)果的不公正，主要集中表現(xiàn)為實(shí)施違法違紀(jì)行為的檢察官?zèng)]有被懲戒、實(shí)施違法違紀(jì)行為的檢察官受到與其違法違紀(jì)行為不相當(dāng)?shù)膽徒洹６恰靶蜗蟛还睂?dǎo)致懲戒委員會(huì)公正性受質(zhì)疑。所謂“形象不公”，注重的是懲戒委員會(huì)所表現(xiàn)出來(lái)的外在的不公正性。從某種角度來(lái)看，懲戒委員會(huì)形象的公正較之于實(shí)質(zhì)的公正更為重要。丹寧勛爵在談及裁判者在主持公正時(shí)，有一點(diǎn)是非常值得注意的，“‘不僅要主持公正，而且要人們明白無(wú)誤地、毫不懷疑地看到是在主持公正，這一點(diǎn)不僅是重要的，而且是極為重要的。他說(shuō)，‘原因很簡(jiǎn)單，公正必須來(lái)源于信任。”{18} 從《意見》和《上海章程》的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，我國(guó)檢察官懲戒委員會(huì)在本質(zhì)上屬于協(xié)助工作部門，其不可避免地會(huì)受到其他主體的控制。此外，就檢察官懲戒委員會(huì)的人員組成來(lái)看，其組成人員多數(shù)為黨政機(jī)關(guān)和檢察官代表，占據(jù)了檢察官懲戒委員會(huì)將近半數(shù)的席位，這種人員組成嚴(yán)重?fù)p害了檢察官懲戒委員會(huì)的形象公正性，很難令公眾對(duì)其公正性不產(chǎn)生質(zhì)疑。

第二，未能突破科層式檢察權(quán)組織模式的束縛，檢察官懲戒委員會(huì)的懲戒職能被虛化，制度改革“原地踏步”。在科層式檢察權(quán)組織模式之下，尤其是官僚化程度比較高的檢察系統(tǒng)中，檢察機(jī)關(guān)會(huì)極度排斥懲戒權(quán)限“外流”，在該種制度背景之下，即便檢察機(jī)關(guān)迫于改革的壓力將某些職權(quán)交由第三方行使，其亦會(huì)通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)，使第三方得以納入原有程序內(nèi)并掌控第三方的行動(dòng)。我國(guó)檢察官懲戒委員會(huì)的懲戒職能被虛化體現(xiàn)在：首先，將檢察官懲戒委員會(huì)設(shè)定為協(xié)助檢察機(jī)關(guān)履行相關(guān)職責(zé)的部門。其次，對(duì)檢察官懲戒委員會(huì)權(quán)限予以嚴(yán)格限制。從我國(guó)檢察官懲戒委員會(huì)及檢察官懲戒工作辦公室的權(quán)限來(lái)看，一方面其在調(diào)查活動(dòng)中僅承擔(dān)協(xié)助、協(xié)調(diào)的作用，主導(dǎo)權(quán)仍然由各級(jí)檢察院監(jiān)察部門掌控。另一方面當(dāng)調(diào)查報(bào)告提交給檢察官懲戒委員會(huì)時(shí)，其并不享有最終的裁決權(quán)，而只享有建議權(quán)，最終的檢察官懲戒權(quán)仍然掌握在各級(jí)人民檢察院手中。我國(guó)對(duì)于檢察官懲戒委員會(huì)的權(quán)限設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上并沒有改變檢察機(jī)關(guān)獨(dú)掌檢察官懲戒權(quán)的局面，現(xiàn)階段的檢察官懲戒制度改革不僅與世界各國(guó)檢察官懲戒制度改革趨勢(shì)背道而馳，并且與檢察權(quán)性質(zhì)的內(nèi)在需求相背離。

第三，深受科層式檢察權(quán)組織模式的影響，檢察官懲戒程序呈現(xiàn)出內(nèi)化、行政化的單一特性。我國(guó)現(xiàn)有的檢察官懲戒制度改革仍然深陷科層式檢察權(quán)組織模式的“泥潭”，忽視了檢察權(quán)具備司法屬性這一更為核心要素對(duì)檢察官懲戒程序的內(nèi)在影響。檢察官懲戒程序內(nèi)化、行政化的一個(gè)重要表現(xiàn)就是救濟(jì)機(jī)制的內(nèi)化和行政化。在域外法治國(guó)家，為了避免檢察官遭受不必要的干擾，保證檢察官的相對(duì)獨(dú)立性，其都賦予了被懲戒檢察官（尤其是危及檢察官身份時(shí)）有效的救濟(jì)機(jī)制。在此次改革之前，我國(guó)對(duì)于檢察人員的懲戒都是按照《檢察人員紀(jì)律處分條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《處分條例》）和《人民檢察院監(jiān)察工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察工作條例》）進(jìn)行，《處分條例》沒有設(shè)計(jì)針對(duì)被懲戒檢察人員的救濟(jì)機(jī)制，《監(jiān)察工作條例》則設(shè)置了“申訴—復(fù)查、復(fù)核”內(nèi)部化、行政化的單一救濟(jì)機(jī)制。在此次檢察官懲戒制度改革中，仍然保留了原有的被懲戒檢察官救濟(jì)機(jī)制，不利于檢察官相對(duì)獨(dú)立性的保障。

五、我國(guó)檢察官懲戒制度改革的應(yīng)然走向

1. 組建中立、公正的檢察官懲戒委員會(huì)

第一，賦予檢察官懲戒委員會(huì)相對(duì)獨(dú)立的地位，進(jìn)而確保其權(quán)威性。只有檢察官懲戒委員會(huì)保持相對(duì)的獨(dú)立，才能夠防止其他權(quán)力部門對(duì)檢察官進(jìn)行紀(jì)律懲戒而威脅到檢察官，才能夠確保檢察官公正地行使職權(quán)。從域外法治國(guó)家的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，檢察官懲戒主體保持相對(duì)獨(dú)立性是建構(gòu)檢察官懲戒制度的核心理念之一。{19} 我國(guó)在建構(gòu)檢察官懲戒委員會(huì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)貫徹“檢察官懲戒主體保持相對(duì)獨(dú)立性”這一核心理念，一方面，應(yīng)當(dāng)提高檢察官懲戒委員會(huì)在權(quán)力體系中的定位，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，“在人大常委會(huì)設(shè)檢察官懲戒委員會(huì)”{20}；另一方面，確立相對(duì)自主的人事管理制度和專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算制度，進(jìn)而為檢察官懲戒委員會(huì)的獨(dú)立運(yùn)行提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

第二，在注重發(fā)揮檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)的懲戒職能的同時(shí)，在人員組成方面要突顯檢察官懲戒委員會(huì)的中立性和公正性。我國(guó)現(xiàn)階段所建立的檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)在專門委員的選擇上偏向于人事管理，不利于檢察官懲戒職能的發(fā)揮。為了彰顯懲戒職能，有必要建立專門從事檢察官懲戒職能的委員會(huì)，與檢察官遴選委員會(huì)進(jìn)行區(qū)分。結(jié)合檢察官懲戒職能的性質(zhì)，從事檢察官懲戒職能的委員會(huì)組成委員應(yīng)當(dāng)具備如下基本素質(zhì)：一是對(duì)法律職業(yè)倫理具有較深的理解；二是具備推動(dòng)檢察官懲戒制度改革的潛在能力；三是具有相對(duì)的中立性。鑒于從事檢察官懲戒的委員所應(yīng)具備素質(zhì)考量，委員應(yīng)當(dāng)由相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、律師、法官以及檢察官群體組成，在具體人員員額的分配上不宜出現(xiàn)“職業(yè)歧視”現(xiàn)象，應(yīng)相對(duì)均分。endprint

2. 突破科層式檢察權(quán)組織模式的束縛，建立多層級(jí)的懲戒機(jī)制

第一，合理劃分檢察官懲戒委員會(huì)與紀(jì)檢監(jiān)察部門的懲戒權(quán)限。“現(xiàn)代制度一直在抵制兩種可能的紀(jì)律責(zé)任變異：第一，它變?yōu)樗痉◤膶儆谡尾块T，尤其是行政機(jī)構(gòu)的工具。因此它最終變成只是政治責(zé)任的又一種形式，這一變異不僅要求把紀(jì)律責(zé)任賦予政治機(jī)構(gòu)，而且要求它主要以非法律的政治性評(píng)論為基礎(chǔ)。第二，它為司法機(jī)構(gòu)本身所壟斷，作為純粹的‘自治監(jiān)控工具。”{21} 就域外法治國(guó)家的相關(guān)制度來(lái)看，各國(guó)出于對(duì)檢察權(quán)性質(zhì)與檢察官組織模式的綜合考量，檢察官懲戒的權(quán)柄都沒有掌握在單一機(jī)關(guān)手中，一般都是檢察機(jī)關(guān)與第三方共同行使檢察官懲戒權(quán)限，例如，在德國(guó)，檢察官的懲戒職能則由檢察機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立的紀(jì)律委員會(huì)、行政法庭、檢察機(jī)構(gòu)、司法部共同履行。對(duì)于檢察官懲戒委員會(huì)與紀(jì)檢監(jiān)察部門之間的權(quán)限，可以根據(jù)不端行為的嚴(yán)重程度以及可能被處于的懲戒措施，予以適當(dāng)分配，具體而言：對(duì)于可能適用危及檢察官身份（降級(jí)、撤職、開除）懲戒措施的案件，則由檢察官懲戒委員會(huì)予以處理；對(duì)于可能適用“責(zé)令糾正、限期改進(jìn)、通報(bào)批評(píng)或者責(zé)令寫出檢討、警告等”非危及檢察官身份懲戒措施的案件，則由紀(jì)檢監(jiān)察部門予以處理。

第二，貫徹程序正義理念，推動(dòng)多元化檢察官懲戒程序的建構(gòu)。根據(jù)第17屆國(guó)際刑法學(xué)大會(huì)關(guān)于《刑事訴訟原則在紀(jì)律程序中的適用決議》，在紀(jì)律程序中也應(yīng)一定程度地貫徹刑事訴訟原則。典型的如正當(dāng)程序原則對(duì)紀(jì)律程序的要求。{22} 在刑事訴訟中，程序正義的基本要求包括如下幾個(gè)方面：一是獲得聽審的機(jī)會(huì)，其中包括獲得充分告知的權(quán)利，在合理時(shí)間內(nèi)舉行公開審判以及救濟(jì)權(quán)等；二是法官公正；三是判決理由；四是形式正義。{23} 就檢察官懲戒制度而言，程序正義的基本要求體現(xiàn)在如下方面：一是檢察官懲戒主體公正。檢察官懲戒制度的建構(gòu)者所組建檢察官懲戒主體時(shí)應(yīng)當(dāng)符合中立、相對(duì)獨(dú)立的要求；二是獲得聽審的機(jī)會(huì)。在檢察官懲戒制度的建構(gòu)過(guò)程中，一方面應(yīng)當(dāng)避免絕對(duì)的行政化處理模式，賦予被調(diào)查檢察官充分的聽審機(jī)會(huì)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)賦予被調(diào)查檢察官有效的救濟(jì)措施；三是懲處理由。為了保障被懲戒檢察官的利益，防止專斷，檢察官懲戒主體應(yīng)當(dāng)在裁決書中對(duì)懲戒事實(shí)認(rèn)定以及懲戒結(jié)果予以詳細(xì)陳述。

基于我國(guó)檢察權(quán)性質(zhì)和檢察權(quán)組織模式的特性，同時(shí)順應(yīng)檢察官懲戒制度建構(gòu)的內(nèi)在規(guī)律，我國(guó)有必要建立檢察機(jī)關(guān)和檢察官懲戒委員會(huì)主導(dǎo)的多層級(jí)檢察官懲戒程序：其一，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的檢察官懲戒程序的建構(gòu)，在具體的程序設(shè)計(jì)上更多的是追求效率，但應(yīng)當(dāng)保障被調(diào)查檢察官獲得聽審的機(jī)會(huì)；其二，檢察官懲戒委員會(huì)主導(dǎo)的檢察官懲戒程序，在具體程序設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)貫徹程序正義的理念，除去保證檢察官懲戒委員會(huì)的中立和公正外，還需要充分給予被調(diào)查檢察官充分的聽審權(quán)利。其三，賦予被懲戒檢察官有效的救濟(jì)措施是程序正義的必然要求，也是我國(guó)檢察權(quán)、司法權(quán)特性的內(nèi)在需求。絕大多數(shù)域外法治國(guó)家都賦予了被懲戒檢察官一定的救濟(jì)途徑。例如，在德國(guó)，被處罰檢察官對(duì)于紀(jì)律委員會(huì)作出的懲罰存在異議，則其可以向法院起訴；在日本，檢察官不服違紀(jì)懲戒可以向行政法院提起行政訴訟。{24} 在美國(guó)，檢察官不服律師協(xié)會(huì)的懲戒亦可向法院提起訴訟。針對(duì)檢察官不端行為處理機(jī)關(guān)的差異性，在我國(guó)應(yīng)當(dāng)建構(gòu)多元化的檢察官救濟(jì)機(jī)制，一方面，由紀(jì)檢監(jiān)察部門作出的沒有危及檢察官身份的懲戒，為了確保其與我國(guó)科層式檢察權(quán)組織模式的契合性，可以仍然保留“申訴—復(fù)議—復(fù)核”的救濟(jì)機(jī)制；另一方面，對(duì)于檢察官懲戒委員會(huì)作出的懲戒，則可以參考域外主要法治國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，賦予被懲戒檢察官向高級(jí)人民法院提起訴訟的權(quán)利。

注釋：

① 轉(zhuǎn)引自魯克儉：《西方制度創(chuàng)新理論中的制度設(shè)計(jì)理論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2001年第1期。

② 轉(zhuǎn)引自 [美]米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡：《司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔——比較視野中的法律程序》，鄭戈譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第13—14頁(yè)。

③{12}{15} [美]米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡：《司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔——比較視野中的法律程序》。鄭戈譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第1、25—26、81頁(yè)。

④ 參見陳衛(wèi)東：《我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》，《法學(xué)研究》2002年第2期。

⑤ 轉(zhuǎn)引自龍宗智：《論檢察權(quán)的性質(zhì)與檢察機(jī)關(guān)的改革》，《法學(xué)》1999年第10期。

⑥⑧{11} 參見徐益初：《司法公正與檢察官》，《法學(xué)研究》2000年第6期。

⑦ 參見 [美]瓊雅各比：《美國(guó)檢察官研究》，周葉謙等譯，中國(guó)檢察出版社1990年版，第1頁(yè)。

⑨ 龍宗智：《論檢察權(quán)的性質(zhì)與檢察機(jī)關(guān)的改革》，《法學(xué)》1999年第10期。

⑩ 參見龍宗智：《中國(guó)法語(yǔ)境中的檢察官客觀義務(wù)》，《法學(xué)研究》2009年第4期。

{13} 宋冰編：《程序、正義與現(xiàn)代化——外國(guó)法學(xué)家在華演講錄》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第12頁(yè)。

{14} 《憲法》第132條規(guī)定，“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作?！薄度嗣駲z察院組織法》第3條規(guī)定，“檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作。各級(jí)人民檢察院設(shè)立檢察委員會(huì)。檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，在檢察長(zhǎng)的主持下，討論決定重大案件和其他重大問(wèn)題”。

{16} 上海市是建構(gòu)檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)及章程的先行者，大多數(shù)省份在建構(gòu)檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)及其章程時(shí)，很大程度上是對(duì)“上海模式”的模仿。

{17}{23} 宋英輝主編：《刑事訴訟原理》，法律出版社2007年版，第44、39頁(yè)。

{18} 參見丹寧勛爵：《法律的訓(xùn)誡》，楊百揆等譯，法律出版社2011年版，第86—87頁(yè)。

{19} 在美國(guó)，處理檢察官嚴(yán)重不端行為的懲戒主體為具有獨(dú)立性的律師協(xié)會(huì)以及法院。在法國(guó)，由獨(dú)立的最高司法會(huì)議下設(shè)的檢察官紀(jì)律組執(zhí)掌檢察官的紀(jì)律處罰職能；在德國(guó)，對(duì)于檢察官進(jìn)行懲戒的最終權(quán)限掌握在紀(jì)律法庭手中；在日本，檢察官的行政處分復(fù)雜，對(duì)非違紀(jì)處分由設(shè)置在總理府的檢察官資格審查會(huì)（具有非常強(qiáng)的獨(dú)立性）作出。參見鄧輝、謝小劍：《責(zé)任與獨(dú)立：檢察官紀(jì)律懲戒的雙重維度》，《環(huán)球法律評(píng)論》2010年第5期。

{20}{21} 鄧輝、謝小劍：《責(zé)任與獨(dú)立：檢察官紀(jì)律懲戒的雙重維度》，《環(huán)球法律評(píng)論》2010年第5期。

{22} 陳光中主編：《21世紀(jì)域外刑事訴訟立法之鳥瞰》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第85頁(yè)。

{24} 樊崇義、劉文化：《懲戒與保障：域外檢察官辦案責(zé)任的雙面鏡像》，《檢察日?qǐng)?bào)》2016年5月17日。

作者簡(jiǎn)介：鄒梅珠，贛南師范大學(xué)應(yīng)用法學(xué)研究中心副研究員，江西贛州，341000；江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員，江西南昌，330013。

（責(zé)任編輯 李 濤）endprint