江超

論新時期我國《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的完善
——以農(nóng)業(yè)供給側改革為視角

江超

(西南科技大學法學院，四川綿陽621000)

近年來，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件時有發(fā)生，供給隱患日漸突出，備受公眾關注。我國城鄉(xiāng)消費結構升級和農(nóng)產(chǎn)品傷害危機頻發(fā)的矛盾，究其根源反映出我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)管體制以及法律責任制度方面存在欠缺。基于我國新時期農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全現(xiàn)狀的分析，參考新《食品安全法》的理念，從供給側改革的視角，探討如何完善我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律制度，以保障有效供給。

農(nóng)產(chǎn)品；質(zhì)量安全；法律；供給側改革

2017年2月5日，中央一號文件發(fā)布，繼續(xù)聚焦農(nóng)業(yè)供給側改革。通過解讀中央系列對農(nóng)政策，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)供給側改革體現(xiàn)的正是力促農(nóng)產(chǎn)品供給從“量”到“質(zhì)”的轉變，在調(diào)結構、提品質(zhì)、補短板、去庫存的基礎之上實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這同時是“十三五”時期我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重要任務。但是，近年來，“鎘大米”“毒腐竹”“瘦肉精”“甲醛白菜”、病死禽“H7N9”及毒禽污染等農(nóng)產(chǎn)品安全事件頻頻見諸報端，各種化肥、劇毒農(nóng)藥、獸藥抗生素、食品添加劑、動植物激素等農(nóng)業(yè)投入品的濫用、違規(guī)使用，致使農(nóng)產(chǎn)品中殘留的有毒有害物質(zhì)超標，嚴重危害人體健康，破壞了農(nóng)地土壤結構，造成土質(zhì)、水源等生態(tài)環(huán)境污染，挫傷消費者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的信心，使得農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與公眾消費的矛盾日益凸顯，供求關系結構性失衡，國際競爭力弱化。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全形勢不容樂觀。切實保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，需要健全的法律制度加以支持，而我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)管體制以及法律責任方面尚存缺陷，法律的系統(tǒng)性亟待完善。

1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的內(nèi)涵

1.1 農(nóng)產(chǎn)品概念的界定

農(nóng)產(chǎn)品，顧名思義，即通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動所獲得的產(chǎn)品。日本《食品衛(wèi)生法》第二條第一款規(guī)定：在本法律中，術語“食品”指的是所有食物和飲料;然而，此術語不包括《藥品事物法》中規(guī)定的醫(yī)藥品和準醫(yī)藥品。日本在立法以及社會中一致認同農(nóng)畜初級產(chǎn)品、加工食品和飲料都歸屬于《食品衛(wèi)生法》調(diào)整的“食品”范疇，非藥即食，不存在特殊的“食用農(nóng)產(chǎn)品”概念。加拿大食品概念更為廣義，指不論加工與否(包括完全、部分和未加工)的任何用于人類或可能被人類攝取的物質(zhì)或產(chǎn)品。同樣，食用農(nóng)產(chǎn)品被食品概念吸收消化，尚未被賦予獨立法律意義。

就我國而言，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)制的對象是來源于農(nóng)業(yè)的食用初級產(chǎn)品(包括人工種植、飼養(yǎng)，或天然生長被采集、捕獲產(chǎn)品)，即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的可食用植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。至于對種子、林木、中藥材等非食用農(nóng)產(chǎn)品的管理則應適用《種子法》《森林法》《藥品管理法》等專門法律法規(guī)。而所謂初級產(chǎn)品，是指來源于種植業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)的未經(jīng)加工或僅經(jīng)初級加工的動植物產(chǎn)品。初級加工指的是簡單的晾曬、腌制、切片、去殼、宰殺等粗制行為，以糧食作為原料深加工完成的速凍食品、方便面、各種熟食品、各種罐頭、精制茶、精煉植物油、中成藥、奶制品等均不屬于食用農(nóng)產(chǎn)品范圍。

1.2 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的含義

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的具體內(nèi)涵在理論界尚存較大爭議，代表性觀點有以下三種：(1)有的學者認為應從整體上把握質(zhì)量和安全。作為一個短語，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全綜合了質(zhì)量和安全兩層含義，既要求營養(yǎng)豐富，也要求食用安全。(2)部分學者認為質(zhì)量和安全是包含與被包含的關系。農(nóng)產(chǎn)品的安全可靠性是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的固有屬性之一，之所以如此是為在質(zhì)量的諸子集中突出安全因素的重要性。這種觀點同現(xiàn)階段的工作實際和落腳點相一致。(3)國際通說認為農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量與安全二者之間是相互分離、獨立存在的關系，其本身的外觀和內(nèi)在品質(zhì)優(yōu)劣為質(zhì)量，即形狀、包裝標識、營養(yǎng)價值、性能等級等關于質(zhì)量范疇，而安全則主要是指農(nóng)產(chǎn)品達標、衛(wèi)生，綠色環(huán)保、無公害。此觀點是將來管理分類的選擇方向。我國《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二條第二款明確規(guī)定：本法所稱農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，是指農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量符合保障人的健康、安全的要求。由此可以看出，目前我國立法采用的是第二種觀點，把農(nóng)產(chǎn)品的安全問題置于基礎地位，將安全視為質(zhì)量的本質(zhì)屬性之一，在強調(diào)解決好安全問題的條件下再進一步改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。這種做法的優(yōu)點在于，它更有利于集中公共力量防控農(nóng)產(chǎn)品安全事件的發(fā)生，而公眾對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的高層次追求則暫時可以通過市場的調(diào)節(jié)作用實現(xiàn)。

筆者認為第二種觀點是妥當?shù)?，是指生產(chǎn)、流通和使用各個環(huán)節(jié)中的農(nóng)產(chǎn)品安全可靠且品質(zhì)優(yōu)良，符合我國實際工作的要求。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國農(nóng)業(yè)追求的目標，優(yōu)質(zhì)、安全的農(nóng)產(chǎn)品供給是其核心內(nèi)容，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進供給側結構性改革，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題是一個十分重要的關鍵問題。

2 我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律制度的現(xiàn)狀分析

2.1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系尚不健全

經(jīng)過長期的法制建設，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律體系已初步確立。目前形成了以《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》《動物防疫法》《環(huán)境保護法》《農(nóng)業(yè)法》等近20部法律為基礎，以《農(nóng)藥管理條例》《生豬屠宰管理條例》《獸藥管理條例》《糧食流通管理條例》等約50部行政法規(guī)為主體，以《動物檢疫管理辦法》《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》《有機產(chǎn)品認證管理辦法》等160余部部門規(guī)章為補充的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系。但是，與發(fā)達國家立法相比，我國的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律體系仍有較大的差距，主要存在以下幾個方面的問題：

2.1.1 法律規(guī)定過于寬泛，可操作性欠缺

我國現(xiàn)行相關立法制度對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全作出的大多是一般概要性規(guī)定，原則性較強，權利義務關系不夠明確，對實務部門來說可操作性較弱?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》作為一部專門規(guī)制農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律，頒布距今長達10年之久，未有修訂，如其第四十三條至第五十四條關于法律責任的規(guī)定就十分籠統(tǒng)，且標準低，已滯后于我國新時期經(jīng)濟社會發(fā)展和消費者的飲食安全的實際要求。又因為《農(nóng)業(yè)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《食品安全法》制定的牽頭主體理念不同，《標準化法》頒布施行已達28年之久，除去附則僅有24條，內(nèi)容空洞、責任不明，標準引領功能不強;而相關機構職權分工存在重疊和沖突，不甚協(xié)調(diào)，制定主體多以部門利益至上為出發(fā)點，忽視了部門之間的溝通和合作，難以自洽，致使相關配套的程序性規(guī)定和細則缺乏，標準制定進程拖沓抑或相互交叉和矛盾，欠缺統(tǒng)一，綜合導致法律法規(guī)踐行不便。

2.1.2 法律處罰力度較輕，違法成本低

在西方發(fā)達國家，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不僅受到每個家庭的高度重視，法律對于責任人的懲處也相當嚴厲，通常對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故單位要求立即停業(yè)待查，并給予高額重罰，違法成本巨大。[1]而從我國現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，對于違反農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準而引發(fā)農(nóng)產(chǎn)品問題的處罰力度過輕，起不到懲戒投機和不法者的作用。如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第四十七條規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)偽造生產(chǎn)記錄，責令改正而不按時改正的，可處二千元以下罰款;第四十九、五十條規(guī)定銷售不符合質(zhì)量安全標準的農(nóng)產(chǎn)品，沒收違法所得，處二千元以上二萬元以下罰款?？v觀第七章法律責任規(guī)定，采用絕對數(shù)額而非根據(jù)違法所得加倍處罰的形式，將一般罰款數(shù)額限定在二萬元以下，相關利益主體責任壓力較小，違法成本低，難以實現(xiàn)法律的規(guī)范效果。

2.2 我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關監(jiān)管體制不完善

2.2.1 執(zhí)法權力主體的實質(zhì)缺位

我國對農(nóng)產(chǎn)品實行產(chǎn)、供、銷分離的多頭、分環(huán)節(jié)式監(jiān)管模式，體現(xiàn)出分階段執(zhí)法、多部門管理的特點。目前，農(nóng)業(yè)部主要承擔指導糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、動植物防疫檢疫體系建設，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的責任，并負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測，依法進行風險評估，發(fā)布信息;國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負責監(jiān)督管理食品、環(huán)境、放射等工作，組織制訂食品質(zhì)量管理規(guī)范并負責認證工作，對重大突發(fā)疫情實施緊急處置;國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負責組織實施出入境衛(wèi)生檢疫、傳染病監(jiān)測和衛(wèi)生監(jiān)督，以及出入境動植物檢疫和食品安全、衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督和認證許可工作;國家食品藥品監(jiān)督管理總局負責食品安全風險評估和食品安全標準制定，組織查處重大違法行為，建立問題產(chǎn)品召回和處置制度并負責其監(jiān)督實施。

概而言之，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管權限分屬于農(nóng)業(yè)、衛(wèi)計、質(zhì)檢、工商、藥監(jiān)、環(huán)保等部門，現(xiàn)行體制建設已獲得一定成就。但是，從運行效果上看，多部門之間職務界限不明，難以有效銜接，既存在著重復監(jiān)管問題，又存在著監(jiān)管的“盲點”，不利于責任落實，執(zhí)法監(jiān)管效率大打折扣。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全現(xiàn)狀仍不容樂觀，一些社會影響惡劣的農(nóng)產(chǎn)品傷害危機事件還時有發(fā)生。如：2003年和2013年先后被曝光的“硫磺姜”事件、2013年江蘇“老鼠肉冒充羊肉”事件、2015年北京“毒草莓”事件、2015山東毒西瓜事件、2015年“僵尸肉”等事件，觸目驚心，掀起軒然大波，同時對政府公信力產(chǎn)生了較大的負面影響。

表1 全國食源性疾病暴發(fā)報告情況

2.2.2 信息公開制度不健全

從經(jīng)濟法學視角看，農(nóng)業(yè)供給方和消費者、政府執(zhí)法監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)供給方之間關于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的“信息不對稱”是造成農(nóng)產(chǎn)品傷害危機事故多發(fā)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量遲遲未得顯著改善的重要原因。[2]隨著科技水平的進步，豐富的農(nóng)業(yè)投入品應運而生并適用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、儲藏、銷售等環(huán)節(jié)中，消費者只有在實際購買或食用農(nóng)產(chǎn)品后才能獲得一些簡單體會，而對于深層次的農(nóng)藥殘留、產(chǎn)地污染，獸藥抗生素、食品添加劑、生物激素濫用等安全信息，一般消費者即使消費也無法作出客觀評判。“信息不對稱”的存在，往往極易滋生“機會主義”“劣幣驅(qū)逐良幣”和敗德等問題，導致“以次充好”甚至“有害農(nóng)產(chǎn)品”在市場流通中泛濫，埋下安全隱患。所以需要具有高專業(yè)水平的綜合檢測能力機構對進入市場的農(nóng)產(chǎn)品進行質(zhì)檢認證，并將檢測結果公之于眾，引導消費者做出正確的選擇，降低消費者交易成本，提升消費者的信心。但是，目前我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈間有關農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的信息透明度低，經(jīng)常出現(xiàn)信息反饋不及時、信息反饋內(nèi)容缺失和失真失實等問題，在侵犯消費者知情權的同時也阻礙了社會共治能力發(fā)揮。監(jiān)管機構方面，《政府信息公開條例》貫徹不力，工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度尚待完善，以致難以及時、準確地公開政府信息，信息公開系統(tǒng)總體處于不健全的狀態(tài)。

2.2.3 檢驗檢測體系亟待完善

據(jù)筆者統(tǒng)計，除去暫停資質(zhì)7家、協(xié)議到期6家，現(xiàn)行有效的全國無公害農(nóng)產(chǎn)品檢測機構共計139家，同時，建立了86家農(nóng)產(chǎn)品地理標志產(chǎn)品品質(zhì)鑒定檢測機構和72個省級無公害農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)產(chǎn)品地理標志工作機構。但是，已有的檢驗檢測機構主要集中分布于東部沿海地區(qū)，缺乏對中西部農(nóng)產(chǎn)區(qū)的有效覆蓋，布局的不合理與地域局限導致中西部地區(qū)的檢測需求遠得不到滿足，綜合性檢測機構稀缺，檢驗技術和設備較為落后，質(zhì)檢人才儲備不足，防控普遍滯后。

表2 2017年4月全國有效無公害農(nóng)產(chǎn)品檢測機構統(tǒng)計

資料來源：中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全網(wǎng)，2017/5/31http：//www.aqsc.agri.cn/zhxx/zzjg/201108/t20110823 ＿81592.htm

3 農(nóng)業(yè)供給側改革視角下完善我國《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的建議

十八大以來，黨中央、國務院進一步改革完善我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制，著力建立嚴格的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度，如2014年4月24日修訂通過《環(huán)境保護法》，2015年4月24日修訂通過《食品安全法》，同年4月27日審議通過新《認證機構管理辦法》，2016年2月6日修訂通過《認證認可條例》，2017年3月16日國務院發(fā)布了新的《農(nóng)藥管理條例》，新《標準化法》也有望在2017年年審議通過等，以法律形式固定監(jiān)管體制改革成果，以法治方式為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保駕護航，積極推進社會共治格局的建設。我國現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》作為第一部規(guī)制農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的專門立法，對規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營活動、保障農(nóng)產(chǎn)品安全發(fā)揮了舉足輕重的作用。但是，我國農(nóng)產(chǎn)品違法、違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營問題時有發(fā)生，安全事件屢禁不止，監(jiān)管手段和標準等已明顯滯后于現(xiàn)階段農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全需要，法律責任偏輕，法律的規(guī)制功能沒有得到充分實現(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全形勢依然不容樂觀。

3.1 完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度

在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》通過至今的11年時間里，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的形勢發(fā)生了較大變化?！叭ā狈桨傅某雠_，2013年新一輪大部委制改革促使監(jiān)管機構職能重新劃分，新《食品安全法》對舊法作出了與時俱進的大修和嚴格補充，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的修訂具有現(xiàn)實的迫切性。

3.1.1 明確統(tǒng)一的監(jiān)管機構

2013年新一輪國務院機構改革啟動，“三定”方案施行。3月22日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局(CFDA)組建成立，結束過去多頭管理的“九龍治水”局面。新《食品安全法》整合了質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等部門的分段監(jiān)管職能，調(diào)整為由食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一監(jiān)督管理食品生產(chǎn)經(jīng)營、檢驗檢測活動，有利于減少職能交叉，落實“問責制”，提高監(jiān)管水平。[4]縣級以上政府對本區(qū)域內(nèi)的食品安全監(jiān)管工作負責，并接受上一級政府的評議、考核，規(guī)定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者特定區(qū)域可設立派出機構，將監(jiān)管范圍覆蓋到基層。

新《食品安全法》明確接管了農(nóng)產(chǎn)品進入市場后的各項監(jiān)管工作，因此《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在此方面修訂時僅需強化農(nóng)業(yè)行政主管部門對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和進入市場前的監(jiān)管責任，避免權限交叉，并參考第三十六條之規(guī)定，對小規(guī)模從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)但主要用于販賣的散戶等進行綜合治理，加強信息服務和擺攤設點的統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵和支持其進駐集中交易市場等固定場所或者在指定的臨時經(jīng)營區(qū)域，從而有利于促進生產(chǎn)—銷售環(huán)節(jié)良好秩序的形成和責任人落實，倒逼農(nóng)戶進行安全綠色供給，以及在企業(yè)生產(chǎn)中進行良性競爭。同時，借鑒加拿大的統(tǒng)一管理立法模式和新《食品安全法》第五條、第三章食品安全標準之規(guī)定，明確農(nóng)業(yè)部及其所屬監(jiān)管局對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量、技術研發(fā)、產(chǎn)地環(huán)境、投入品安全等方面的管理，實施相關法律法規(guī)和標準，并對執(zhí)行情況進行監(jiān)督。衛(wèi)計委負責鑒定與評估健康危害，組織開展農(nóng)產(chǎn)品安全風險監(jiān)測和風險評估，會同食品藥品監(jiān)督管理總局和農(nóng)業(yè)部制定并公布農(nóng)業(yè)轉基因生物安全、其他農(nóng)業(yè)投入品檢驗及限量規(guī)定、農(nóng)產(chǎn)品標簽標識等國家標準。

新《食品安全法》在設置監(jiān)管主體上與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》別無二致，主要將責任強化至縣級地方政府及其職能部門。鑒于農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管有生產(chǎn)主體分散等特殊性，因此，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在修訂時，應高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系中的作用，考慮強化其指導協(xié)助村委會對農(nóng)戶進行質(zhì)量保障理念教育和安全知識培訓的權利，要求正確使用農(nóng)藥、化肥、激素等投入品，有條件設立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)監(jiān)督管理所，配合鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府開展技術與高效低污染低毒低殘留投入品推廣活動，進行政策解讀、市場信息提供，扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地等，強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全源頭控制責任。這同時也符合我國2015年中央一號文件“加強縣、鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力建設”的要求。明晰職權界限，創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式，實現(xiàn)兩法的有機銜接。

3.1.2 健全信息公開制度，推進社會共治

新《食品安全法》第二十八、三十一條分別規(guī)定：制定食品安全國標，草案應當向社會公布，廣泛聽取各利害關系方意見;國標、地標、企標應當在網(wǎng)站上公布，以供公眾免費查閱、下載，并對問題進行指導、解答。第四十八、一百零五、一百一十三條明確了監(jiān)管部門對日常監(jiān)管動態(tài)綜合向社會公布并實時更新的職責。建議《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂時應明確建立信息公開制度，整合“三品一標”認證認可體系，建立認證機構跟蹤調(diào)查機制，強調(diào)擴大消費者的知情權和監(jiān)督權，暢通公眾咨詢、投訴、舉報渠道，提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營以及監(jiān)管過程透明度，減少農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、監(jiān)管領域間的信息不對稱問題，同時有利于社會共治工作的推進。

有效規(guī)制農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題需要政府部門與行業(yè)協(xié)會、消費者組織、新聞媒體、人民群眾等通力合作?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》應參考新《食品安全法》第九、十、一百一十五條規(guī)定，將道德性要求的行業(yè)自律上升為法律義務，明確農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會有責任推動行業(yè)規(guī)范、行業(yè)誠信和獎懲機制建設，提供農(nóng)產(chǎn)品相關信息、技術、普法等服務，引導和督促生產(chǎn)經(jīng)營者依法活動;消費者協(xié)會和其他消費者組織對違法行為進行社會監(jiān)督;新聞媒體應當開展涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要信息、知識的公益宣傳報道，對違法行為進行輿論監(jiān)督，并保證自身的真實、公正;參照國外的“吹哨人”制度和公益告發(fā)制度，農(nóng)業(yè)行政部門應建立健全有獎舉報機制，并保護舉報人的合法權利;各級政府應當加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的宣傳教育，積極助推社會共治體系的建設，鼓勵支持各方主體踴躍參與到日常監(jiān)督和治理工作中來。

3.2 借鑒新《食品安全法》，進行責任制度銜接

3.2.1 建立農(nóng)產(chǎn)品可追溯制度

歐盟為解決瘋牛病(Bovine Spongiform Encephlopath)問題于1997年開始逐步建立起來農(nóng)產(chǎn)品溯源制度，即利用信息技術，給產(chǎn)品編號，明晰相關的管理記錄，從而實現(xiàn)追蹤溯源。建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系不僅是落實消費者知情權的體現(xiàn)，解決信息不對稱的有效途徑，還有利于從制度角度明確產(chǎn)業(yè)鏈上各責任主體。我國新《食品安全法》第四十二條首次規(guī)定：國家建立食品安全全程追溯制度;食品生產(chǎn)經(jīng)營者應當依法建立食品安全追溯體系。

建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系是農(nóng)產(chǎn)品供給側改革的重點之一。參考新《食品安全法》第六十五條、第六十七條至第七十三條，對《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二十四條、第五章包裝標識和《農(nóng)產(chǎn)品包裝和標識管理辦法》第三章農(nóng)產(chǎn)品標識部分進行完善，積極與之銜接并推廣農(nóng)產(chǎn)品可追溯性制度;在繼續(xù)堅持傳統(tǒng)信息標識要求、建立生產(chǎn)記錄的基礎上(如產(chǎn)地、生產(chǎn)者、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、農(nóng)業(yè)投入品用量等)，還應明確加快建設農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“互聯(lián)網(wǎng)＋認證認可檢驗檢測”、全國統(tǒng)一追溯管理平臺、誠信檔案制度，加大加貼條形碼、二維碼等可追溯標簽農(nóng)產(chǎn)品的推廣力度;可硬性規(guī)定以掃碼入市或索取追溯憑證為市場準入條件;完善網(wǎng)絡農(nóng)產(chǎn)品交易第三方平臺等新興業(yè)態(tài)的責任義務;銷售者應當建立農(nóng)產(chǎn)品進貨查驗記錄制度。“從田間到餐桌”的全程控制是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的基本原則之一，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的溯源能力，從而保障農(nóng)產(chǎn)品供給側的安全。

3.2.2 培育核心主體，建立農(nóng)產(chǎn)品召回制度

美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以顯著的專業(yè)性、集約化為特點，所以其不存在個體小作坊、無照農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)。在高科技現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟格局下，采用機械化的農(nóng)場生產(chǎn)方式實現(xiàn)有效規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)投入品的流通、使用得到了較好的把控，輔之以健全的包裝和標識制度，極大便利了農(nóng)業(yè)部下屬安全檢驗局(FSIS)、衛(wèi)生和人類服務部下屬食品和藥品監(jiān)督管理局(FDA)聯(lián)合監(jiān)管的農(nóng)產(chǎn)品召回制度的實施。[5]據(jù)筆者對FSIS官網(wǎng)檔案統(tǒng)計，1995-2017年5月美國肉類和家禽產(chǎn)品召回案例總共1 509件，召回數(shù)量共計9.56萬噸，具體包含品種高達400多個，其中，僅2016年召回案例就達122件。完善的法律體系對召回范圍、實施程序、質(zhì)量標準等進行了嚴格規(guī)定，在強化農(nóng)產(chǎn)品供給側質(zhì)量安全風險預防等方面成績斐然。

我國農(nóng)產(chǎn)品供給側改革的重要任務之一就是要改變小規(guī)模、農(nóng)戶分散經(jīng)營的格局，大力發(fā)展家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織和龍頭企業(yè)等核心主體。培育核心主體，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)村要素的商品化、市場化，深化“三品一標”制度建設，是實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品有效供給的重要基礎和農(nóng)產(chǎn)品召回制度落地的前提條件，同時有利于政府明確責任主體，集中力量監(jiān)管，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。借鑒美國的召回制度建設經(jīng)驗，參考新《食品安全法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政部門應加強農(nóng)產(chǎn)品包裝和標識管理，地方各級政府應落實屬地管理責任，制定對生產(chǎn)經(jīng)營主體信息采集和標識使用等方面的補貼規(guī)章，建立召回與項目幫扶掛鉤機制，提高主體自律的積極性。在發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品惡性傷害事件或發(fā)現(xiàn)可能產(chǎn)生危險的不達標農(nóng)產(chǎn)品進入市場后，促使農(nóng)業(yè)企業(yè)及時、高效、主動地收回問題農(nóng)產(chǎn)品，如實公布農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件情況，減少損害，降低影響。

表3 2017年5月無公害農(nóng)產(chǎn)品獲證產(chǎn)品統(tǒng)計

資料來源：中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全網(wǎng)，2017/5/31http：//www.aqsc.agri.cn/ncpdlbz/cpcx/201702/t20170222＿249974.htm

3.3 嚴格農(nóng)業(yè)投入品管理，強化懲戒機制

3.3.1 加強農(nóng)業(yè)投入品管理

加強農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)管，是農(nóng)產(chǎn)品供給側質(zhì)量安全的保障。對第十九條、二十一條、二十二條、二十五條等零散的規(guī)定抽離并完善，建議在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂中增添列入農(nóng)業(yè)投入品專章，將《食品安全法》第十一條、第四十九條等相關條款進一步細化和拓展，實行嚴格的農(nóng)業(yè)投入品安全性評估、出廠檢驗記錄、目錄制度，并對具體要求和如何監(jiān)管作出規(guī)定，如對農(nóng)藥、化肥、獸藥、飼料、添加劑等管理實行審批登記制度;相關監(jiān)管部門應定期或者不定期對農(nóng)業(yè)投入品進行抽樣檢驗，定期向社會公告禁用、限用及淘汰的投入品名單;農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)銷商應建立農(nóng)業(yè)投入品銷售記錄制度;深化農(nóng)資打假，建立有獎舉報、假冒偽劣農(nóng)資統(tǒng)一存銷制度;禁止劇毒、高毒、高殘留農(nóng)藥應用于糧食、水果、蔬菜類農(nóng)作物等，并在法律責任章節(jié)配套相應的違法懲罰措施。

3.3.2 嚴格主體責任，加強懲戒力度

西方經(jīng)濟學者提出“經(jīng)濟人假設”理論，認為個體行為的基本動機是實現(xiàn)最大自利，每個人都以自身利益或效用最大化為目標，并希望盡可能付出得少。[6]近年來農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題時有發(fā)生，不少行為人屬于知法犯法、以身試法，通過該理論可以解釋其緣由，所以，重典治亂，震懾不法，以法治方式維護農(nóng)產(chǎn)品安全是新時期下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作的必由之路。我國《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定的法律責任過輕，威懾力較弱，間接刺激了“投機主義”行為的發(fā)生。借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，增加違法成本，參考新《食品安全法》，以違法生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品貨值金額為依據(jù)，考量情節(jié)，進行相對的倍數(shù)計算，大幅提高罰款額度;完善行政處罰手段，對情節(jié)嚴重的生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，比如“累犯”，可責令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證;對違法使用劇毒、高毒農(nóng)藥的，在農(nóng)產(chǎn)品中添加食品添加劑以外的化學物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)等嚴重行為，增設行政拘留;對構成犯罪被判處有期徒刑的相關企業(yè)直接責任人，可以永久剝奪其從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作的資格;參考新《食品安全法》第一百四十八條規(guī)定，建立統(tǒng)一標準的懲罰性賠償制度，生產(chǎn)不達標或經(jīng)營明知不符合標準的農(nóng)產(chǎn)品，除賠償損失外，消費者還可要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金，懲罰賠償不足一千元的，為一千元;網(wǎng)絡交易第三方平臺、廣告經(jīng)營者和發(fā)布者、集市開辦者、柜臺出租者和展銷會的舉辦者、參與虛假宣傳活動的推薦者、食品檢驗監(jiān)測和認證評估機構等，在發(fā)生違法行為時應承擔連帶責任;對于國家機關及其工作人員在監(jiān)管過程中濫用職權、失職瀆職等違法違規(guī)行為，參照新《食品安全法》第一百四十至一百四十六條相關規(guī)定給予直接主管人和責任人行政處分。

4 結語

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的供給側改革是適應我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“新常態(tài)”的重大創(chuàng)新，是我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全發(fā)展的基本思路和基本對策。近年來，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全危機事件時有發(fā)生，解決當前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領域存在的突出問題，須以建立嚴格的監(jiān)管制度為路徑，以法治方式保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《食品安全法》作為我國規(guī)制農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量安全的兩部基礎法，在立法理念上，彼此應保持統(tǒng)一?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在修訂時應選擇性地吸收借鑒《食品安全法》的先進管理原則，并根據(jù)自身領域的特殊實際進行相應延伸與創(chuàng)新，保持兩法的有機銜接，以完善的法律制度助推供給側改革，通過嚴格把控農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、供給端，早日促使我國形成結構合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給體系。

[1]桂芳芳.簡析我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律體系的完善[J].山西農(nóng)業(yè)科學，2016(2):266-270.

[2]鄭少鋒，程杰賢.新常態(tài)、供給側結構改革與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全——西北農(nóng)林科技大學博士生導師鄭少鋒教授訪談[J].社會科學家，2016(5):3-7.

[3]范煜.我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律保障的問題探析——以《食品安全法》為視角[J].鄂州大學學報，2016(4):18-19＋56.

[4]張蓓.農(nóng)產(chǎn)品供給側結構性改革的國際鏡鑒[J].改革，2016(5):123-130.

[5]李佳潔，李楠，任雅楠，陳松.新《食品安全法》對《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂的啟示[J].食品科學，2016(15):283-288.

責任編輯：李增華

On the Improvement of China′s Agricultural Products Quality and Safety Law in the New Period——From the Perspective of Agricultural Supply-Side Reform

JIANG Chao
(Southwest University of Science and Technology， Mianyang 421000， China)

In recent years， the incidents of China′s agricultural products quality and safety have occurred， and has attracted many attention of the public.The contradiction between China′s urban and rural consumption structure upgrading and frequent occurrence of agricultural products crisis， reflects the lack of legal norms， law enforcement supervision and legal responsibility system of China′s agricultural products quality and safety.Based on the analysis of the present status of the quality and safety of agricultural products in the new period and refer to the new concept of"food safety law"，we discuss how to perfect the legal system of China′s agricultural products quality and safetyfrom the perspective of supply side reform， in order to ensure the effective supply.

Agricultural Product;Quality and Safety;Law;Supply-Side Reform

F320

A

1674-6341(2017)05-0018-05

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.05.007

2017-07-07

江超(1992—)，男，四川資陽人，碩士研究生。研究方向:經(jīng)濟法學。