耿海清，李天威

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

基于SWOT分析的京津冀城市群協(xié)同發(fā)展制度評價

耿海清，李天威

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

由于制度關(guān)系到資源配置，因此開展制度評價有利于改進(jìn)資源配置關(guān)系，從根本上防治重大資源環(huán)境問題。從世界銀行等國際組織的實(shí)踐來看，制度評價已經(jīng)成為戰(zhàn)略環(huán)境評價的重要發(fā)展方向。通過辨析城市群協(xié)同制度與資源環(huán)境之間關(guān)系，針對京津冀協(xié)同發(fā)展這一命題，采用程序化的SWOT分析方法，系統(tǒng)識別了有利因素和不利因素，進(jìn)而在綜合判斷基礎(chǔ)上提出了促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的制度建設(shè)方向和建設(shè)要求，具體包括突出京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，建立京津冀環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接機(jī)制，以及適當(dāng)調(diào)整京津冀行政區(qū)劃等。

京津冀；協(xié)同發(fā)展；制度；評價

2014年京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會明確提出要實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，并將之升級為一項重大的國家發(fā)展戰(zhàn)略。之后，京津冀協(xié)同發(fā)展問題日益引起社會關(guān)注，有關(guān)制度建設(shè)不斷加強(qiáng)，迄今不僅在國家層面成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了三地主要黨政領(lǐng)導(dǎo)參加的工作交流座談會機(jī)制，簽署了大量多層次、多領(lǐng)域的跨地區(qū)合作協(xié)議，而且在官方和民間還建立起了大量的交流論壇和合作平臺。然而，與長三角城市群和珠三角城市群相比，京津冀地區(qū)合作機(jī)制建立的時間相對較晚，合作的形式也比較單一，并且現(xiàn)有機(jī)制主要依賴高層推動，與市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的要求還存在較大差距。之所以如此，與京津冀三地政治地位不平等，經(jīng)濟(jì)地位不對等，以及相互之間復(fù)雜的競爭關(guān)系等因素有關(guān)[1-2]。因此，要實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，必須深入解析三地之間的合作需求和制約因素，并據(jù)此建立互利共贏的協(xié)同制度，這也是解決區(qū)域環(huán)境問題的根本所在。

1 城市群協(xié)同機(jī)制與資源環(huán)境的關(guān)系辨析

一般來說，經(jīng)濟(jì)資源可以經(jīng)由兩種途徑配置，一種是政府配置，另一種是市場配置。在城市群地區(qū)，不管采取哪種配置方式，最終都會落實(shí)到具體的產(chǎn)業(yè)和空間上，進(jìn)而產(chǎn)生不同程度的環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源耗竭。我國城市群地區(qū)普遍存在的產(chǎn)業(yè)布局混亂、重復(fù)建設(shè)、資源利用效率低下、環(huán)境污染突出等問題，從根本上講就是由于資源不合理配置造成的。由于城市群地區(qū)存在大量的政府主體，在自身利益的驅(qū)使下存在各行其是的沖動，而市場機(jī)制又難以協(xié)調(diào)其中的利益關(guān)系，因此協(xié)同制度是否完善對于城市群可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。如果協(xié)同機(jī)制完善，則能有效發(fā)揮政府和市場的優(yōu)勢，使資源在城市群內(nèi)得到合理配置，使各城市之間形成合理的產(chǎn)業(yè)協(xié)作關(guān)系，同時提高資源的利用效率，減小環(huán)境影響。如果協(xié)同機(jī)制不完善，則有可能導(dǎo)致資源配置不合理，甚至造成嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。因此，所有能夠影響資源在城市群內(nèi)配置的協(xié)調(diào)機(jī)制，最終都會借由產(chǎn)業(yè)造成資源環(huán)境問題，其內(nèi)在邏輯關(guān)系如圖1所示。當(dāng)前京津冀城市群存在的區(qū)域性資源環(huán)境問題，在很大程度上也是由于協(xié)同機(jī)制不完善，資源配置不合理而造成的，需要從制度建設(shè)的角度予以解決。

圖1 城市群協(xié)同發(fā)展制度與環(huán)境問題的邏輯關(guān)系Fig.1 The logical relationship between urban agglomeration development institutions and environmental problems

2 京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的SWOT分析

SWOT分析是一種廣泛用于戰(zhàn)略、規(guī)劃制定，以及組織、制度建設(shè)等領(lǐng)域的分析工具，可在區(qū)域、組織和項目等不同層次使用。其中，S(Strengh，優(yōu)勢)是指實(shí)現(xiàn)目標(biāo)具有的資源或能力；W(Weakness，劣勢)是指實(shí)現(xiàn)目標(biāo)面臨的主要制約、不足或缺陷；O(Opportunity，機(jī)遇)是指實(shí)現(xiàn)目標(biāo)面臨的有利形勢；T(Threat，挑戰(zhàn))是指不利于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的潛在制約因素。在分析中，優(yōu)勢和劣勢一般是區(qū)域或組織的內(nèi)生因素，機(jī)遇和挑戰(zhàn)則是區(qū)域或組織的外生因素[3-4]。本文采用程序化的SWOT分析方法來識別京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的有利和不利因素，并據(jù)此提出制度設(shè)計方面的要求。

2.1支持和制約因素識別

在文獻(xiàn)查閱和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，首先初步篩選出京津冀城市群協(xié)同發(fā)展面臨的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇和挑戰(zhàn)各若干條，然后通過課題組內(nèi)部討論，保留最核心的20條，即優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇和挑戰(zhàn)各5條，邀請8名專家分別對選項進(jìn)行重要性排序，最重要的賦值1，次重要的賦值2，其他以此類推，最不重要的賦值5。通過對專家的賦值加總，綜合確定各選項的重要性。各選項及得分情況如表1所示。

由于表1是對各個選項進(jìn)行優(yōu)先度排序，因此得分越低的選項越重要。從優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇、挑戰(zhàn)4個方面各選兩個最重要的選項置于表2中，共8個選項，然后再進(jìn)行兩輪專家判斷。第一輪將這8個選項分為三檔，即最重要、中等重要和相對不重要，要求每位專家分別給出每個選項所屬的檔次。例如，“對協(xié)同發(fā)展有內(nèi)在需求”這一項共有6位專家將其歸入了最重要一檔，2位專家將其歸入中等重要一檔，沒有人認(rèn)為其相對不重要。最重要一檔賦值3，中等重要一檔賦值2，相對不重要一檔賦值1。對于每個選項，將選擇各檔的專家數(shù)與相應(yīng)檔次的賦值相乘，可得到該選項的得分m1。對于優(yōu)勢和機(jī)遇，直接將其得分移到得分m2欄。對于劣勢和挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行第二輪專家投票判斷，由每位專家判斷該選項能否改變。選擇“能改變”的專家數(shù)除以專家總數(shù)，得到該選項可能改變的概率。然后用該概率值乘以前面的m1，得到新一輪得分值m2。在本次SWOT分析中，m1=166，m2=120。一般認(rèn)為，如果m2/m1<0.3，則SWOT分析不成功；0.3≤m2/m1≤0.7，則大部分關(guān)鍵因素被識別出；如果0.7

表1 京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的SWOT分析

表2 京津冀城市群協(xié)同發(fā)展SWOT分析關(guān)鍵因素匯總

2.2制度建設(shè)方向判別

根據(jù)表2中m2的得分高低，可進(jìn)一步篩選出京津冀協(xié)同發(fā)展制度建設(shè)需要最優(yōu)先考慮的因素。在此，“驅(qū)動因素”和“制約因素”中各取兩個得分最高者，分別是“對協(xié)同發(fā)展有內(nèi)在需求”、“區(qū)域資源環(huán)境問題倒逼三地必須協(xié)作”、“區(qū)域發(fā)展不平衡”和“行政分割使三地利益很難協(xié)調(diào)”。接下來，需要對這4個選項分別提出需要優(yōu)先考慮的制度建議。對于“對協(xié)同發(fā)展有內(nèi)在需求”這一選項，考慮到京津冀三地政治地位不對等的現(xiàn)狀和已經(jīng)建立的協(xié)作機(jī)制，認(rèn)為應(yīng)該優(yōu)先考慮在現(xiàn)有機(jī)制內(nèi)克服政治地位不對等問題，而在短期內(nèi)最有效的方法就是加強(qiáng)高層協(xié)調(diào)，因此建議要突出京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的作用。對于“區(qū)域資源環(huán)境問題倒逼三地必須協(xié)作”這一選項，由于區(qū)域?qū)用娴馁Y源環(huán)境保護(hù)能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而這正是解決三地諸多問題的根本所在，因此認(rèn)為在京津冀協(xié)同發(fā)展的機(jī)制建設(shè)過程中，應(yīng)該把資源環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)放在首位，在現(xiàn)階段應(yīng)首先建立京津冀環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。對于“區(qū)域發(fā)展不平衡”，主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡或產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，據(jù)此應(yīng)該借京津冀內(nèi)部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和調(diào)整之際，首先建立起有效的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接機(jī)制，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)再布局提供幫助。對于“行政分割使三地利益很難協(xié)調(diào)”的問題，在我國當(dāng)前的政治體制下，進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整是最有效的手段，而國外在解決此類問題時一般也是如此。

表3列出了京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的制度建設(shè)方向及其可行性。根據(jù)程序化的SWOT分析方法，其中“風(fēng)險”和“影響”的賦值區(qū)間為0～5，0表示無風(fēng)險或無影響，即操作起來沒什么難度；5表示操作起來非常困難，但一旦付諸實(shí)施成效也非常顯著。將“風(fēng)險”和“影響”的賦值相乘，得到各個制度建設(shè)選項的“風(fēng)險得分”；將“風(fēng)險得分”與表2中對應(yīng)的“關(guān)鍵因素”的m2相乘，得到“關(guān)鍵因素風(fēng)險值”。其中，“建立京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接機(jī)制”的風(fēng)險值最小，表示最容易實(shí)施；“重新調(diào)整京津冀行政區(qū)劃”的風(fēng)險值最大，表示實(shí)施起來難度最大；“進(jìn)一步突出京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的作用”和“建立京津冀環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)”的難度則介于二者之間。將四個選項的“關(guān)鍵因素風(fēng)險值”加總除以表2中的m1，可判斷制度建設(shè)方案的總體風(fēng)險。本次得分為3.46，說明總體來看風(fēng)險較小(一般認(rèn)為低于6屬于低風(fēng)險，介于6和11之間為中等風(fēng)險，高于11則屬于高風(fēng)險項目)，可以作為制度建設(shè)的重要依據(jù)。

表3 京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的制度建設(shè)方向及其可行性

2.3制度建設(shè)相關(guān)建議

2.3.1突出京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組作用

疏解北京市的非首都功能和解決北京市的大城市病是此輪京津冀協(xié)同發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)，推動力主要來自于中央高層。同時，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》也是由京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組組織編制、中央政治局常委會議審議通過的。從目前來看，該綱要已經(jīng)成為京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計和行動綱領(lǐng)。據(jù)此，為了更好地實(shí)施這一綱要，協(xié)調(diào)三個行政區(qū)之間的利益沖突，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步突出京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，并努力將其建設(shè)成為類似于大倫敦市政府的區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)構(gòu)。相反，如果繼續(xù)依托聯(lián)席會議機(jī)制，通過三地之間的平等協(xié)商來促進(jìn)協(xié)同發(fā)展，恐怕難以克服三地之間錯綜復(fù)雜的利益沖突。

2.3.2建立京津冀環(huán)保協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)

2015年12月初京津冀三地環(huán)保廳局簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》，提出以大氣、水、土壤污染防治為重點(diǎn)，率先從十項重點(diǎn)工作實(shí)現(xiàn)突破，分別是聯(lián)合立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、信息共享、協(xié)同治污、聯(lián)動執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動、環(huán)評會商和聯(lián)合宣傳。京津冀三地環(huán)保廳局表示今后將加強(qiáng)交流協(xié)作，定期召開會議，解決區(qū)域環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，積極推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。然而，由于京津冀區(qū)域性環(huán)境問題的成因十分復(fù)雜，必須統(tǒng)籌治理才能獲得好的效果，這種通過召開會議落實(shí)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議的方式尚顯不足。因此，為提高執(zhí)行力，建議該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，成員應(yīng)包括京津冀三地環(huán)保廳局主要領(lǐng)導(dǎo)，便于重大環(huán)保事項的決策和協(xié)調(diào)。

2.3.3建立京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接機(jī)制

產(chǎn)業(yè)協(xié)同是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵，也是解決區(qū)域性環(huán)境問題的根本?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對三地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了功能互補(bǔ)、錯位發(fā)展、相輔相成的指導(dǎo)原則和規(guī)劃要求。如果據(jù)此進(jìn)行生產(chǎn)力再布局，京津冀發(fā)展不平衡的局面可望得到根本改觀。因此，下階段的工作重點(diǎn)需要轉(zhuǎn)移到如何貫徹落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和空間結(jié)構(gòu)調(diào)整要求，建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接機(jī)制應(yīng)該成為制度建設(shè)的重點(diǎn)。對此，三地應(yīng)成立專門的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，建立企業(yè)對接服務(wù)平臺，為三地產(chǎn)業(yè)對接做好信息服務(wù)、項目審批、硬件支持等工作。從近期來看，應(yīng)把舉辦投資洽談會，組織項目考察交流、組織企業(yè)合作論壇等作為機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。

2.3.4適當(dāng)調(diào)整京津冀行政區(qū)劃

京津冀地區(qū)面臨的諸多不協(xié)同問題，很大程度上是由行政分割和政府績效考核機(jī)制造成的，屬于“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”問題。要破解這一困局，最有效的方法就是進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。從國外來看，美國也曾使用過行政區(qū)劃調(diào)整的方式來促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。從有利于京津冀協(xié)同發(fā)展的角度出發(fā)，可以有幾種區(qū)劃調(diào)整方案，一種是參考美國華盛頓特區(qū)模式(面積僅162平方公里，人口50多萬)，設(shè)立“首都特區(qū)”，只保留目前北京最核心的幾個區(qū)，其他都劃歸河北，這樣基本可以消除北京對河北的“虹吸效應(yīng)”和對天津的競爭壓力。另一種是將張家口、承德等長期承擔(dān)北京水源保護(hù)功能而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到抑制的地級市劃歸北京，以利于緩解區(qū)內(nèi)矛盾。當(dāng)然，最終如何通過調(diào)整行政區(qū)劃來促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，還須由中央來協(xié)調(diào)各方利益，做出妥善安排。

3 結(jié)語

2014年，環(huán)境保護(hù)部設(shè)立了重大經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境評價試點(diǎn)項目，以期探索適合我國國情的政策環(huán)境評價方法，同時為一些重大政策提出優(yōu)化建議。在京津冀城市群協(xié)同發(fā)展政策環(huán)境評價中，借鑒了世界銀行的做法，除了評價政策實(shí)施的重大環(huán)境影響外，還通過程序化的SWOT分析方法評價了相關(guān)制度。由于國內(nèi)外的制度評價大多采用定性評價方式，缺乏規(guī)范的程序化和量化研究，因此SWOT分析可以作為今后制度評價的重要備選方法。此外，鑒于國際上已經(jīng)開始把制度評價作為戰(zhàn)略環(huán)境評價的重要內(nèi)容[5-8]，我國也亟須進(jìn)一步探索適合自身國情的評價方法。同時，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深化，今后城市群地區(qū)集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力還將進(jìn)一步增強(qiáng)，資源環(huán)境壓力還將進(jìn)一步凸顯。因此，從環(huán)境視角開展制度評價也是一個需要進(jìn)一步加強(qiáng)的領(lǐng)域，需要更多學(xué)科和更多部門的參與。

[1] 孫久文, 原倩. 京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的比較和演進(jìn)重點(diǎn)[J]. 經(jīng)濟(jì)社會體制比較, 2014(5): 1- 11.

[2] 薄文廣, 陳飛. 京津冀協(xié)同發(fā)展：挑戰(zhàn)與困境[J]. 南開學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版), 2015(1): 110- 118.

[3] 趙士影, 葉錦華, 趙連榮, 等. 基于SWOT分析法下的波蘭礦業(yè)投資環(huán)境分析[J]. 中國礦業(yè), 2016, 25(8): 42- 46.

[4] 楊柳, 包曉. 基于SWOT分析法的社會環(huán)境審計研究[J]. 經(jīng)濟(jì)研究參考, 2016, 53: 68- 70.

[5] Bram N, Keechi N. Conceptualizing strategic environmental assessment: Principles, approaches and research directions[J]. Environmental Impact Assessment Review, 2017, 62: 165- 173.

[6] Chaker A, El-Fadl K, Chamas L, et al. A review of strategic environmental assessment in 12 selected countries[J]. Environmental Impact Assessment Review, 2006, 26: 15- 56.

[7] Dennis V, Agamuthu P. Policy trends of strategic environmental assessment in Asia[J]. Environmental Science & Policy, 2014,41: 63- 76.

[8] Fernando Loayza. Strategic Environmental Assessment in the World Bank: Learning from Recent Experience and Challenges[J]. Washington,DC: Word Bank, 2012: 8- 21.

Study on Coordinated Development of Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration Based on SWOT Analysis

GENG Hai-qing, LI Tian-wei

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

A way to prevent significant environmental problems is to conduct institutional assessment so as to improve the efficiency of resource allocation. It has become an important approach for SEA, especially for Policy SEA in light of the practices of some international organizations such as the World Bank and OECD. This paper analyzed the relationship between the coordinated development institutions of urban agglomeration and environmental problems, identified the key factors that support or constrain the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration based on a procedural SWOT analysis, and finally put forward the countermeasures for institution construction as follows: (1) highlight the function of leading group for Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development; (2) establish an agency to coordinate the environmental management; (3) establish a mechanism to deal with the transfer of industries among Beijing ,Tianjin and Hebei; and (4) adjust the administrative divisions.

Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration; coordinated development; institution; assessment

10.14068/j.ceia.2017.05.005

X828

： A

： 2095-6444(2017)05-0021-05

2017-06-19

環(huán)境保護(hù)部重大經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境評價財政專項(2110203)

耿海清(1974—)，男，內(nèi)蒙古烏蘭察布市人，研究員，博士，主要從事戰(zhàn)略環(huán)境評價研究，E-mail：davisghq@sina.com

李天威(1971—)，男，吉林輝南人，研究員，博士，主要從事戰(zhàn)略環(huán)境評價研究，E-mail：li.tianwei@mep.gov.cn