吳婷婷

(福建省環(huán)境科學(xué)研究院，福建省排污權(quán)儲(chǔ)備和管理技術(shù)中心，福建福州 350003)

排污權(quán)與排污許可制銜接探析

吳婷婷

(福建省環(huán)境科學(xué)研究院，福建省排污權(quán)儲(chǔ)備和管理技術(shù)中心，福建福州 350003)

排污許可制作為新時(shí)期我國(guó)固定污染源環(huán)境管理的核心制度，融合了總量控制制度，將為排污權(quán)交易提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)。為做好排污權(quán)與排污許可制的銜接，以排污許可制為基礎(chǔ)，分別從法律屬性、核算辦法和運(yùn)行機(jī)制角度與排污權(quán)進(jìn)行對(duì)比分析，并提出排污權(quán)與排污許可制銜接的若干建議，為新時(shí)期排污權(quán)工作的開(kāi)展提供參考。

排污權(quán)；排污許可制；排污許可證

排污權(quán)交易思想，由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾茲(J. H. Dales)在20世紀(jì)60年代末首次提出，其主要思想就是在傳統(tǒng)的環(huán)境管理制度中引入市場(chǎng)機(jī)制，在控制污染物排放的同時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)減排自由支配其富余的排放量指標(biāo)[1]?！笆濉逼陂g，排污權(quán)有償使用和交易工作作為配置環(huán)境資源的重要經(jīng)濟(jì)政策和深化污染減排工作的重要抓手及市場(chǎng)手段，已引起政府和社會(huì)各界的高度重視。

2016年11月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，明確了控制污染物排放許可制(以下簡(jiǎn)稱排污許可制)是環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的執(zhí)法依據(jù)、排污單位的守法文書(shū)以及社會(huì)各界的監(jiān)督平臺(tái)。通過(guò)排污許可制核心地位的建立，銜接環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理制度，整合總量控制制度，為排污收費(fèi)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)。面對(duì)國(guó)家排污許可制的出臺(tái)，為做好排污權(quán)機(jī)制與排污許可制的銜接，本文通過(guò)對(duì)排污權(quán)銜接排污許可制的若干問(wèn)題進(jìn)行分析，為全國(guó)排污權(quán)工作的開(kāi)展提供參考。

1 排污權(quán)與排污許可制概述

1.1排污權(quán)

排污權(quán)，是指排污單位經(jīng)核定、允許其排放污染物的種類(lèi)和數(shù)量，其實(shí)質(zhì)就是運(yùn)用市場(chǎng)刺激機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)采用低費(fèi)用、少污染的措施，以達(dá)到污染源合理布局、資源優(yōu)化配置的環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段[2]。通過(guò)排污許可證的發(fā)放，將某個(gè)行政區(qū)域內(nèi)以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的污染物排放總量分配給每個(gè)排污單位，使企業(yè)獲得環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)。在利益最大化的導(dǎo)向下，污染治理成本低的企業(yè)通過(guò)運(yùn)行減排設(shè)施降低污染物的排放量，并將剩余的排污權(quán)在市場(chǎng)中出售獲利，最終實(shí)現(xiàn)以排污權(quán)為標(biāo)的物的有償轉(zhuǎn)讓[3]。

我國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)，總體經(jīng)歷了起步(1987—2000年)、試點(diǎn)探索(2001—2006年)和試點(diǎn)深化(2007年至今)三個(gè)發(fā)展階段。自2007年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》起，排污權(quán)交易試點(diǎn)進(jìn)入試點(diǎn)深化階段。經(jīng)過(guò)近10年的試點(diǎn)深化，通過(guò)“自下而上”試點(diǎn)方式的開(kāi)展，各省市根據(jù)各自特點(diǎn)，開(kāi)展情況各異，形成了地方特色的排污權(quán)機(jī)制。

1.2排污許可制

20世紀(jì)50年代后期至70年代，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)際環(huán)境問(wèn)題日益突出，頻頻發(fā)生的污染事件也引起世界各國(guó)的廣泛關(guān)注。美國(guó)、日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家逐步以“污染預(yù)防、常規(guī)性監(jiān)督管理和危機(jī)控制與救濟(jì)”的理念作為指導(dǎo)思想，通過(guò)整合相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)，構(gòu)建相關(guān)的環(huán)境管理體系[4]，建立起排污許可證制度。

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，各國(guó)為保障排污許可證制度價(jià)值的時(shí)效性，通過(guò)立法的方式對(duì)其加以規(guī)范，并使排污許可成為排污者守法、維護(hù)自身合法權(quán)益的工具，環(huán)境管理的重要手段以及環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法管理環(huán)境問(wèn)題的法律依據(jù)[5]，成為世界各國(guó)最常見(jiàn)的環(huán)境管理制度之一[6]。

我國(guó)排污許可制是以固定源為管理對(duì)象，是一項(xiàng)將環(huán)境質(zhì)量改善、總量控制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、污染源監(jiān)測(cè)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范等環(huán)境管理要求落實(shí)到具體固定源的綜合管理制度[6]，預(yù)計(jì)到2020年實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化、信息化的“一證式”管理。

2 排污權(quán)與排污許可證對(duì)比分析

排污許可證作為排污許可制“一證式”管理的核心，是排污權(quán)的確認(rèn)憑證、排污交易的管理載體。排污權(quán)與排污許可證銜接的關(guān)鍵在于排污單位主要污染物總量控制指標(biāo)的銜接。排污權(quán)和排污許可證的對(duì)比如表1所示。

表1 排污權(quán)與排污許可證對(duì)比

從表1可以看到，初始排污權(quán)和許可排放量在核算依據(jù)、確權(quán)方式、污染物種類(lèi)及有效期限上均存在不同，卻又有交叉點(diǎn)。在銜接的過(guò)程中應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面考慮。

2.1法律屬性分析

排污權(quán)交易理論起源于科斯(Ronald Coase)所提出的“通過(guò)產(chǎn)權(quán)的清晰界定來(lái)獲得資源配置的效率”論斷[7]，是在環(huán)境危機(jī)出現(xiàn)之后學(xué)者基于排污許可制度的一種演繹。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，權(quán)利的界定是市場(chǎng)交易的基本前提，產(chǎn)權(quán)清晰界定是價(jià)格體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)所依賴的制度條件，因此在實(shí)際制度建設(shè)中，排污權(quán)交易市場(chǎng)不應(yīng)由政府干預(yù)占主導(dǎo)，政府的職責(zé)應(yīng)是界定清產(chǎn)權(quán)[8]。當(dāng)環(huán)境容量被政府以初始排污權(quán)的形式、通過(guò)行政確認(rèn)的方式分配給排污單位，并賦予了固定的有效期限后，排污權(quán)隨之即成為排污單位的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，在有效期范圍內(nèi)，排污單位可以將通過(guò)淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)改造升級(jí)等減少的污染物排放量，按照排污權(quán)交易規(guī)則進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)。

不同于排污權(quán)，排污許可證中的許可排放量是行政許可屬性，并不具備市場(chǎng)交易的性質(zhì)。年許可排放量的有效周期以排污許可證核發(fā)時(shí)間起算，滾動(dòng)12個(gè)月。排污單位可根據(jù)生產(chǎn)情況每年調(diào)整許可排放量，政府可通過(guò)行政手段，根據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)規(guī)模、設(shè)計(jì)產(chǎn)能、區(qū)域環(huán)境狀況等的變化，對(duì)其進(jìn)行許可。在與排污許可制的銜接過(guò)程中，應(yīng)著重考慮二者的法律屬性和有效期特性。

2.2核算辦法分析

作為一種資源，環(huán)境容量本身具有可分性和有限性，在一定時(shí)期內(nèi)，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，環(huán)境容量將成為一種日益稀缺的資源[9]。根據(jù)科斯定理，要實(shí)現(xiàn)資源的最有效配置，建立容量資源市場(chǎng)，明確不同經(jīng)濟(jì)主體對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)容量的權(quán)利就成為必然選擇。

初始排污權(quán)的分配是排污權(quán)市場(chǎng)交易的基本前提。美國(guó)國(guó)會(huì)在圍繞《清潔空氣法》修正案的辯論中，提出了3種初始排污權(quán)分配模式：免費(fèi)分配模式、固定價(jià)格出售模式及公開(kāi)拍賣(mài)模式。其中，免費(fèi)分配模式是初始排污權(quán)分配的主要方式。經(jīng)過(guò)10年的試點(diǎn)深化，我國(guó)在初始排污權(quán)分配上主要按照新老有別的原則，由環(huán)保部門(mén)按照污染源管理權(quán)限核定，以無(wú)償取得為主，逐步向有償取得過(guò)渡。對(duì)于新增項(xiàng)目的初始排污權(quán)，根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果核定；對(duì)現(xiàn)有排污單位，按照污染物績(jī)效排放量和環(huán)評(píng)批復(fù)量取小的原則核定，各省份在績(jī)效排放量的核算上有所不同。

排污許可證中的許可排放量是排污單位的總量控制要求。通過(guò)排污權(quán)有償使用和交易確定的總量控制指標(biāo)是許可排放量核算的依據(jù)之一。對(duì)于新增火電機(jī)組，依據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批復(fù)確定許可排放量；對(duì)于現(xiàn)有污染源，綜合考慮排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批復(fù)要求確定；地方有總量控制要求且將總量指標(biāo)分配到企業(yè)的，按照從嚴(yán)原則確定企業(yè)許可排放量。

對(duì)于進(jìn)入集中式水污染治理單位處理的排污單位，在進(jìn)行排污權(quán)核定時(shí)，部分省市按集中式污水處理廠執(zhí)行的排放濃度標(biāo)準(zhǔn)和單位產(chǎn)品基準(zhǔn)排水量核算重點(diǎn)污染物排放量。而《造紙行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》中規(guī)定，按照《制漿造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3544)或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，由企業(yè)與污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位協(xié)商確定；如未商定的，按照《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 8978)中的三級(jí)排放限值、《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 31962)以及其他有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)確定，并在排污單位的廢水處理設(shè)施排放口位置采樣。

對(duì)比初始排污權(quán)和許可排放量的核算辦法可以看到，在總量控制指標(biāo)量銜接上，應(yīng)設(shè)定初始排污權(quán)為企業(yè)進(jìn)行排污權(quán)交易的基準(zhǔn)線，許可排放量為初始排污權(quán)核定的最高限值，即初始排污權(quán)應(yīng)小于等于排污許可證中登載的許可排放量。

2.3運(yùn)行機(jī)制分析

總體上，排污權(quán)交易運(yùn)行機(jī)制可以歸為兩類(lèi)：信用交易機(jī)制和總量交易機(jī)制。在全國(guó)開(kāi)展的排污權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)中，以總量交易機(jī)制為主。環(huán)保部門(mén)根據(jù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)確定出本區(qū)域的環(huán)境容量，并據(jù)此推算出區(qū)域的總量控制目標(biāo)，結(jié)合污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，按照排污權(quán)核定原則核定各排污單位的初始排污權(quán)，實(shí)現(xiàn)污染物總量指標(biāo)的分配。在實(shí)際運(yùn)行中，全國(guó)尚未建立統(tǒng)一的排污權(quán)交易平臺(tái)，已開(kāi)展排污權(quán)交易的省(市、區(qū))以各自建立的排污權(quán)管理平臺(tái)為主，排污單位向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)后，由環(huán)保部門(mén)進(jìn)行核定。

排污許可制改變了單純以行政區(qū)域?yàn)閱卧纸馕廴疚锱欧趴偭恐笜?biāo)的方式和總量減排考核辦法，向企事業(yè)單位污染物排放總量控制轉(zhuǎn)變。許可排放量的確定，由企業(yè)根據(jù)總量控制要求，按照排污許可證核發(fā)與申請(qǐng)技術(shù)規(guī)范在國(guó)家排污許可證核發(fā)系統(tǒng)中統(tǒng)一申請(qǐng)，并由環(huán)保部門(mén)進(jìn)行確認(rèn)。對(duì)比排污權(quán)與排污許可制的運(yùn)行機(jī)制可以看到，排污權(quán)以總量交易機(jī)制為主，而排污許可制以企業(yè)為單元，企業(yè)的許可排放量總和即為區(qū)域總量。

3 加強(qiáng)排污權(quán)與排污許可制銜接的建議

當(dāng)前，排污許可制作為我國(guó)固定污染源環(huán)境管理的核心制度，實(shí)現(xiàn)企業(yè)環(huán)境行為的“一證式”管理是未來(lái)環(huán)境管理的主要目標(biāo)。在排污許可制的推行過(guò)程中，應(yīng)增加排污權(quán)有償使用制度作為配套排污許可證的經(jīng)濟(jì)手段，完善排污權(quán)交易制度，賦予許可排放量以靈活性[6]。

(1)法律屬性的銜接。排污權(quán)作為產(chǎn)權(quán)屬性，而排污許可證中的許可排放量作為行政屬性，建議在實(shí)踐過(guò)程中，在對(duì)排污權(quán)與排污許可證的有效期進(jìn)行銜接時(shí)，除需重新核定排污權(quán)等情況外，還應(yīng)保證已核排污權(quán)的合法有效性。對(duì)于已經(jīng)核定或分配的排污權(quán)，應(yīng)在排污許可證副本中載明排污權(quán)的種類(lèi)和數(shù)量，保障排污權(quán)的法律地位；在排污單位的污染物排放總量控制目標(biāo)未發(fā)生變化且未重新核定初始排污權(quán)時(shí)，其有效期限未滿時(shí)，應(yīng)保留原有有效期。在排污許可證有效期到期或換證時(shí)，則應(yīng)重新核定初始排污權(quán)。

(2)核算辦法銜接?！耙蛔C式”管理后，許可排放量是排污單位的總量控制要求，排污權(quán)作為總量控制要求之一，在總量控制指標(biāo)核算辦法的銜接上，應(yīng)設(shè)定初始排污權(quán)作為企業(yè)進(jìn)行排污權(quán)交易的基準(zhǔn)線，許可排放量作為初始排污權(quán)核定的最高限值，即初始排污權(quán)應(yīng)小于等于排污許可證中登載的許可排放量。對(duì)于進(jìn)入集中式水污染治理單位處理的排污單位，由于排放標(biāo)準(zhǔn)濃度限值選取口徑的不同，應(yīng)同步載明排入外環(huán)境和集中式水污染治理單位的排放限值，后期監(jiān)管時(shí)建議設(shè)定不同的監(jiān)管點(diǎn)位，同步制定特殊狀態(tài)的監(jiān)測(cè)管理要求[10]，以保證排污單位合法正常運(yùn)行。

(3)運(yùn)行機(jī)制銜接。建議對(duì)環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地區(qū)，以環(huán)境質(zhì)量不惡化為前提，全面開(kāi)展新建項(xiàng)目排污權(quán)有償獲得；對(duì)監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)好、監(jiān)管水平較高的行業(yè)和污染物，推動(dòng)有條件的地區(qū)試點(diǎn)實(shí)施排污權(quán)交易。建立以國(guó)家排污許可證核發(fā)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的排污權(quán)交易管理平臺(tái)，將排污許可證中的污染物排放數(shù)據(jù)作為排污權(quán)核定的依據(jù)。在核定初始排污權(quán)時(shí)，以許可排放量為上限；在核定可交易排污權(quán)時(shí)，以減排設(shè)施前后的實(shí)際排放量作為核算基數(shù)。建議在國(guó)家層面統(tǒng)籌初始排污權(quán)有償獲得及排污交易的制度設(shè)計(jì)、具體規(guī)定，做好基于排污許可證的財(cái)政、價(jià)格、信貸、金融等機(jī)制的制度設(shè)計(jì)，激發(fā)地方政府、企業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力。

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Discussion on Connection Between Emission Rights and Environmental Permitting System

WU Ting-ting

(Fujian Provincial Academy of Environmental Science, Fujian Provincial Technology Center of Emission Storage and Management, Fuzhou 350003, China)

As the core of environmental management for stationary pollution source in the new era, the environmental permitting system, integrating total pollutant emission control, will provide unified pollutant emission data for emission trading. In order to better connect emission rights with environmental permitting system, this paper compared the two systems in terms of their legal attributes, accounting method and operating mechanism, and proposed several suggestions on their better connection. The paper could provide reference for the development of environmental permitting system in the new era.

emission rights; environmental permitting system; pollutant discharge permit

10.14068/j.ceia.2017.05.007

X323

： A

： 2095-6444(2017)05-0032-04

2017-04-21

吳婷婷(1987—)，女，助理工程師，碩士，主要從事排污權(quán)政策研究，E-mail：wtt1221@163.com