王艷秋

摘要：信訪問題是影響社會穩(wěn)定的重要因素。從現(xiàn)實情況看，信訪問題的產(chǎn)生和存在具有一定的復(fù)雜性。當前信訪問題存在的主要因素：體制機制因素、工作作風和政策性因素、老百姓的心理因素、社會改革因素。

關(guān)鍵詞：信訪問題；社會穩(wěn)定；主要因素

當前，信訪問題是影響社會穩(wěn)定的重要因素。從現(xiàn)實情況看，信訪問題的產(chǎn)生和存在具有一定的復(fù)雜性，相當一部分信訪矛盾和問題是由錯綜復(fù)雜的因素造成的，其中既有改革深化、經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生的新矛盾，也有歷史遺留 的老問題；既有體制性的障礙，也有利益上的紛爭；既有客觀原因，也有人為因素。有些是跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的信訪問題，還有一些是多年累積下來的疑難復(fù)雜信訪案件，少數(shù)信訪老戶固執(zhí)已見，始終堅持自己缺乏任何依據(jù)、甚至毫無道理的過高要求，并選擇重要敏感時期越級上訪、越級非正常上訪?？傮w歸納起來有這樣幾大因素：

一、體制機制因素

一是信訪機構(gòu)設(shè)置存在缺陷，難以從源頭上有效解決群眾信訪問題。從縣級設(shè)置來看，現(xiàn)行信訪部門多而雜，在紀委、人大、公安等部門均設(shè)有信訪室，而專門的信訪工作部門（信訪局）只有催辦權(quán)、沒有查辦權(quán)；從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置來看，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均未設(shè)置專門的信訪機構(gòu)，基層政府的社會控制力、號召力、凝聚力和說服教育作用薄弱，化解矛盾、調(diào)處糾紛功能明顯不足；從村級來看，由于村（社區(qū)）兩委占有的政策資源有限，難以及時有效地解決與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的各種困難和問題。

二是信訪救助體系不夠健全。近年來，國家、省、市、縣都不斷加大社會保障的投入力度，不斷提高低保、養(yǎng)老、醫(yī)保、社保以及因城鎮(zhèn)建設(shè)、煤礦開采引發(fā)為解決征地、拆遷、移民后期扶持標準，但由于籌資渠道單一，社會救助力量薄弱，救助、保障標準與物價指數(shù)相比，總體上偏低，僅體現(xiàn)一種人文關(guān)懷，無法使救助對象生活得以真正改善。缺乏專門的信訪救助體系，難以發(fā)揮應(yīng)有的救助效應(yīng)。目前，各種社會保障和救助政策均分布在政府各部門，由于缺乏專門的信訪救助機制和扶助機制，難以實現(xiàn)全面整合，集中利用，同時這些救助資源以什么原則和規(guī)定對信訪困難戶實施救助，沒有明確規(guī)定，存在很大的隨意性和不穩(wěn)定性。同時社會救助保障標準偏低，民生問題上訪難以解決在源頭。

三是信訪秩序維護機制不夠全面。一是勸返機制不科學。按照《中華人民共和國游行示威法》、《治安管理處罰法》、《信訪條例》等相關(guān)規(guī)定，信訪人違法行為理應(yīng)受到處罰，但對信訪過程中存在的纏訪、重訪、群體訪、越級訪的一些行為沒有進行明確的定性。從我市近些年赴省、進京非正常上訪情況來看，上訪者反映的合理訴求均已按照相關(guān)法律法規(guī)進行了調(diào)處，但多數(shù)上訪人因未能滿足個人要求而多次上訪，有些行為已經(jīng)觸犯了法律的規(guī)定。二是對一些違法的信訪行為打擊不力。根據(jù)《信訪條例》規(guī)定，上訪一般不超過5人，《游行示威法》規(guī)定，未經(jīng)批準，嚴禁在公共場所、國家機關(guān)游行、示威、靜坐。但在實際信訪工作中，難以對這些行為進行有效打擊，一旦發(fā)生，公安干警趕赴現(xiàn)場也多是充當觀察員、勸說員，一些非正常越級上訪行為發(fā)生后，各級政府也都以勸返工作為主，致使基層在信訪事件調(diào)處過程中長期處于夾縫中生存，雖然感到委屈也難以硬氣。同時為防止信訪人越級上訪、非正常上訪，基層往往迫于壓力，采取超常規(guī)手段，導(dǎo)致正常的信訪程序變了“味”。

二、工作作風和政策性因素

一些基層政府和部門在工作作風上存在一些不作為或不負責任的問題。一是責任主體消失，當初的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)不在位者調(diào)走，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)對過去發(fā)生的事情不清楚、不了解，因故推脫責任，老百姓找不到承辦人和責任人，給解決問題帶來一定的難度；二是一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門在一些實際工作存在事前許諾、事中辦理、事后結(jié)果不相一致的情況，引起上訪；三是一些執(zhí)紀執(zhí)法部門在處理案件時存在性質(zhì)相同的兩個案件處理結(jié)果不一致，在自由裁量權(quán)中存在畸輕畸重而引發(fā)上訪；四是在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門面對一些疑難工作或疑難信訪問題存在怕作為、不作為、亂作為的現(xiàn)象，或在解決具體信訪問題中重視不夠、方法不對、化解不到位，使一些矛盾糾紛“由小拖大、由大拖難、由難拖亂”。

由于政策的不完善而引發(fā)的信訪問題。有的政策制定時從一個領(lǐng)域、一個角度看是合理的、可行的，但出臺時未考慮左鄰右舍的關(guān)系；有的政策在當時情況下是合情合理的，但是隨著社會的快速發(fā)展以及物價水平的不斷提高，相比之下原出臺的相關(guān)政策又處于低谷。如，松山鎮(zhèn)的農(nóng)民拿幾年前被征得土地的補償標準與現(xiàn)在征地補償標準進行比較，認為自己吃虧了，不合理，多次組織上訪，要求政府追補以前的補償款。政策的可操作性不夠。有的政策制定時界定的原則范圍彈性過大、鋼性不足，在實施中引起攀比，帶來新的矛盾問題。政策資源整合不足、各自為陣，有的甚至相互矛盾，沒有形成很好的互補效益，出現(xiàn) “惠民不安民”、“講權(quán)利不講義務(wù)”等不正常的政策輿論導(dǎo)向。

三、老百姓的心理因素

合理訴求與無理訴求相互交織。應(yīng)該說，群眾反映的問題80%是合理的，也是基層政府完全有能力給予解決的問題。但不可否認也有一些群眾為了達到自己的訴求目的對于法律渠道民間渠道能夠正常解決的事情動不動就上訪，甚至無理取鬧，增加了調(diào)處的難度。

一是信“上”不信“下”。有些群眾有問題不找基層政府和具體部門，認為只要越級上訪，就能給基層政府施壓，就能解決自己的要求。從我市反映的情況看，每年基層能夠解決的信訪案件占8%左右。

二是信“多”不信“少”。有些群眾認為不論反映什么問題，人多就是政策，人多問題就能解決。在群體上訪中，往往組織嚴密、準備工作充分、分工明確，組織群眾集體上訪。我們錦州市的信訪案件中超過20人的群體訪的信訪比例占到所有信訪案件的40%以上。

三是信“鬧”不信“理”。不管有理無理，先鬧再說，認為“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”；一些群眾存在法不責眾的心理，認為只要是上訪怎么干也不犯法，政府也不會把他們怎么樣，甚至認為自己有過激的信訪行為也是情理之中的事。

四是信“訪”不信“法”。既使是典型的涉法問題，也不走法律訴訟程序，不找有關(guān)職能部門，而是邀請親朋好友聚集上訪?！缎旁L條例》第14條規(guī)定：“對依法應(yīng)當通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機關(guān)提出，如果向行政機關(guān)提出，行政機關(guān)將不予受理?！钡L期以來，群眾 “信訪不信法”的觀念一直難以轉(zhuǎn)變，明知用法律途徑能夠解決的問題，卻偏偏選擇了信訪的手段。認為信訪成本少、實惠多，普遍熱衷于信訪來解決實際問題。據(jù)統(tǒng)計，我們錦州信訪案件中能夠通過法律途徑解決的占50%以上。

四、社會改革因素

信訪問題的產(chǎn)生和存在是與經(jīng)濟社會發(fā)展階段密切相關(guān)的，是社會急速變革和轉(zhuǎn)型過程中不可避免產(chǎn)生的一種社會現(xiàn)象，隨著改革開放和經(jīng)濟建設(shè)的不斷推進，引發(fā)了利益格局的調(diào)整，加之一些歷史因素，各種具體的利益沖突成為了信訪問題的導(dǎo)火線。歸納起來主要有四類：

因原計劃經(jīng)濟時期的政策體制與現(xiàn)階段政策體制的變化直接影響個人具體利益而引發(fā)的信訪；因原社會管理機制不健全、法制不完善而遺留下來的權(quán)屬不清、界限不明、檔案不全的利益糾紛；因原國有企業(yè)的虧損、破產(chǎn)、改制而擱淺的信訪問題。

現(xiàn)階段要從根本上徹底消除信訪矛盾和問題也是不切實際的?？梢詳喽?，信訪問題將會不斷產(chǎn)生并長期存在，老問題解決了，還會出現(xiàn)新情況、新問題。信訪工作是一個不斷解決問題、化解矛盾的過程，這項工作只有起點沒有終點，決不可能一勞永逸。endprint