2017年7月31日，財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、副部長(zhǎng)史耀斌主持召開(kāi)進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)，聽(tīng)取部分地區(qū)對(duì)于當(dāng)前PPP工作中存在的問(wèn)題及工作建議的匯報(bào)，部署進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作，表明財(cái)政部下一步開(kāi)展PPP規(guī)范管理的思路，預(yù)示著中國(guó)式PPP2.0時(shí)代即將到來(lái)。

PPP模式1.0版本以填補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算缺口為主要目的，通過(guò)設(shè)計(jì)合理的PPP操作機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與提供公共基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)服務(wù)，從而減少政府的財(cái)政壓力。

PPP模式2.0版本以提高公共產(chǎn)品供給效率為主要目的，通過(guò)優(yōu)化PPP模式的操作機(jī)制，提高參與方的激勵(lì)水平，從而降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給成本，并提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)用PPP模式大多是出于這一目的，例如英國(guó)、荷蘭、丹麥在提供社會(huì)服務(wù)時(shí)，鼓勵(lì)使用PFI和DBFO等模式。許多學(xué)者利用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法，例如不完全契約理論、交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)、委托代理理論等，研究不同制度設(shè)計(jì)對(duì)參與方的激勵(lì)水平的影響。主要包括：①比較PPP模式和傳統(tǒng)模式的效率，從而決定最優(yōu)的公共產(chǎn)品供給方式；②對(duì)PPP合同設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化，包括合同范圍、招標(biāo)方式、政府擔(dān)保、定價(jià)方式、再談判和提前終止等；③和PPP相關(guān)的規(guī)制設(shè)計(jì)，包括信息披露、公眾參與、問(wèn)責(zé)、腐敗等。

一、PPP1.0到PPP2.0的動(dòng)因

PPP1.0到PPP2.0的轉(zhuǎn)變和發(fā)展是歷史發(fā)展的必然，也是各種內(nèi)外部條件綜合作用的結(jié)果。

（一）PPP1.0的粗放發(fā)展使得其難以繼續(xù)深入

盡管我國(guó)PPP在數(shù)量上取得了巨大優(yōu)勢(shì)，但質(zhì)量并不高。在運(yùn)營(yíng)管理、獲取長(zhǎng)遠(yuǎn)收益方面并不令人滿意。這種狀況是不利于PPP的發(fā)展的，在數(shù)量達(dá)到一定量級(jí)后轉(zhuǎn)而重視質(zhì)量無(wú)疑是非常必要的。

（二）PPP2.0的核心和本質(zhì)更加適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)

地方政府部門(mén)的債務(wù)問(wèn)題是一個(gè)長(zhǎng)期且重大的問(wèn)題，其蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)引起了黨和政府的高度關(guān)注。如果放任PPP1.0的發(fā)展，不僅不會(huì)緩解地方政府的債務(wù)問(wèn)題，而且有可能加重地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這與政府推進(jìn)PPP的初衷背道而馳。

（三）PPP本身進(jìn)化的內(nèi)在需要

從PPP自身的發(fā)展規(guī)律來(lái)講，PPP1.0在發(fā)展到一定階段以后必然要進(jìn)入到PPP2.0時(shí)代。從全世界范圍來(lái)看，各國(guó)的PPP的發(fā)展都要經(jīng)歷這個(gè)階段，中國(guó)也不例外，中國(guó)的PPP也不會(huì)一直停留在PPP1.0時(shí)代。

二、PPP2.0的主要特征

相比于PPP1.0，PPP2.0將在八個(gè)方面有所轉(zhuǎn)變。

（一）更加注重規(guī)范

從最近密集出臺(tái)的PPP政策不難看出，規(guī)范是未來(lái)PPP發(fā)展的主旋律。一方面，經(jīng)過(guò)三年多的快速發(fā)展，PPP模式在逐漸成熟的過(guò)程中也暴露了一些變相融資等不合規(guī)問(wèn)題，亟待糾偏揚(yáng)正；另一方面，2017年是風(fēng)險(xiǎn)防范年，PPP模式涉及地方政府和金融機(jī)構(gòu)，與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)，必須規(guī)范運(yùn)行。

（二）更加重視質(zhì)量

在政策利好的催化下，中國(guó)式PPP迎來(lái)了井噴式發(fā)展。2016年6月底總量首次突破十萬(wàn)億，2017年6月底入庫(kù)項(xiàng)目總投資額為16萬(wàn)億，增速驚人。在地方融資受限的情況下，PPP模式被委以重任，成為地方穩(wěn)增長(zhǎng)的“萬(wàn)能藥”。界限不清，適用范圍不明，致使PPP項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊，魚(yú)龍混雜，暗藏著眾多風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，部分政府PPP已逼近或超過(guò)10%的紅線，因此，未來(lái)會(huì)更加關(guān)注PPP質(zhì)量，防止PPP泛化，禁止打著PPP的旗號(hào)“混淆視聽(tīng)”。

（三）更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)作用

在謀求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、化解地方政府債務(wù)的時(shí)代背景下，國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委和地方政府密集出臺(tái)系列性PPP政策文件，大力推廣PPP模式，紛紛推介PPP項(xiàng)目?？梢哉f(shuō)，中國(guó)式PPP是由政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與的。但是，這與PPP改革“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”相背離，只有規(guī)范操作的PPP才能激發(fā)市場(chǎng)活力，進(jìn)而健康成長(zhǎng)。

（四）更加重視項(xiàng)目管理和運(yùn)營(yíng)

PPP不是一種單純的融資模式，而是一種綜合的管理模式，帶來(lái)的不只是社會(huì)資本，還包括出資方的知識(shí)技能、管理經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新能力、市場(chǎng)約束等“附加值”。但是過(guò)去地方政府在推廣PPP模式中操之過(guò)急，將其異化成一種融資工具。未來(lái)必須擺正PPP的功能定位，PPP是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的改革，推廣PPP模式是要推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革，引入市場(chǎng)機(jī)制和資源，提升管理能力，促進(jìn)公共服務(wù)體制增效，而不是單純地解決融資問(wèn)題。

（五）更加重視運(yùn)營(yíng)考核

不管是新建項(xiàng)目常見(jiàn)的BOT、BOO模式還是存量項(xiàng)目普遍采用的ROT、TOT等模式，均包含了運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，這是PPP項(xiàng)目的核心，希望發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)，提高效率。但是在實(shí)際操作過(guò)程中，“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的現(xiàn)象十分普遍，違背PPP模式初衷。因此，需要對(duì)不包含運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政資金。另外對(duì)于政府付費(fèi)項(xiàng)目，績(jī)效付費(fèi)逐步成為重要的抓手，地方財(cái)政部門(mén)要從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”逐步轉(zhuǎn)變，倒逼社會(huì)資本重視項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。

（六）期限上更偏向長(zhǎng)期

當(dāng)對(duì)PPP項(xiàng)目真正踐行全生命周期管理運(yùn)營(yíng)后，會(huì)對(duì)社會(huì)資本的資質(zhì)提出更高的要求，合作模式也會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。尤其是在績(jī)效評(píng)價(jià)方式發(fā)生變化后，社會(huì)資本難以獲得短期的可鎖定收益，只能通過(guò)提供長(zhǎng)期優(yōu)質(zhì)服務(wù)來(lái)保障自身收益。

（七）資金來(lái)源更加多元

在PPP模式發(fā)展初期，銀行是主要的資金供給者，考慮到銀行的流動(dòng)性偏好、收益率要求和安全性保障等因素，銀行參與PPP模式較為審慎，PPP一度面臨著融資困境。但近期，對(duì)PPP模式的融資支持政策不斷加碼，PPP基金、PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債、PPP資產(chǎn)證券化、險(xiǎn)資對(duì)接PPP等逐步推進(jìn)，未來(lái)PPP融資方式勢(shì)必多元化，越來(lái)越豐富。endprint

（八）更加突出風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP模式的一大要義，但為了吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與，一些地方政府通過(guò)政府回購(gòu)、保底承諾、兜底等方式實(shí)施項(xiàng)目，承擔(dān)大部分風(fēng)險(xiǎn)，致使風(fēng)險(xiǎn)分配不均，武漢地鐵便是典型的一例，遭到財(cái)政部核查。在風(fēng)險(xiǎn)分配上，應(yīng)該做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，讓更有能力、更有優(yōu)勢(shì)的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，每一種風(fēng)險(xiǎn)都由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。

三、對(duì)PPP2.0的展望

（一）短期展望

成功推行PPP項(xiàng)目包含兩層意思：一是推行的地理范圍廣、涉及的項(xiàng)目類型多、培養(yǎng)的PPP人才規(guī)模大；二是形成“多方共贏”的局面，各方均積極主動(dòng)地參與合適的PPP項(xiàng)目。盡管我國(guó)財(cái)政部和多數(shù)地方省市已公布PPP試點(diǎn)項(xiàng)目清單，涉及的PPP項(xiàng)目近千個(gè)，但PPP項(xiàng)目若要成功推行應(yīng)先改進(jìn)和完善以下七個(gè)方面：①政府監(jiān)管需有效、深入、全面；②需建立合理的風(fēng)險(xiǎn)和收益分配機(jī)制；③需設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制來(lái)更好地引進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的各方社會(huì)資本；④需實(shí)踐和總結(jié)適合中國(guó)國(guó)情的“物有所值”評(píng)價(jià)方法，而不是停留在理論階段；⑤需建立和完善PPP法律頂層設(shè)計(jì)；⑥需積累大量成功的PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新和優(yōu)化項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)；⑦需依靠發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)為項(xiàng)目本身或項(xiàng)目參與方提供融資支持。

從PPP項(xiàng)目推行進(jìn)度來(lái)看，由于上述需完善的七個(gè)方面內(nèi)容暫時(shí)無(wú)法迅速實(shí)現(xiàn)，故在短期內(nèi)，相對(duì)大規(guī)模的試點(diǎn)項(xiàng)目而言，PPP試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)際能簽約落地的項(xiàng)目不多，已簽約項(xiàng)目的簽約過(guò)程也較緩慢。從目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況而言，由于PPP項(xiàng)目是一個(gè)長(zhǎng)期合作過(guò)程，其對(duì)政府短期債務(wù)壓力能起到一定的緩解作用，且對(duì)于控制政府長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是有利的。然而，PPP項(xiàng)目中政府或要出資或要對(duì)項(xiàng)目定期付費(fèi)，此過(guò)程中需要嚴(yán)格控制政府提供資金的規(guī)模，才能有效控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）長(zhǎng)期展望

從PPP項(xiàng)目需求而言，一方面，為實(shí)現(xiàn)2020年城鎮(zhèn)化目標(biāo)，進(jìn)一步建設(shè)和完善我國(guó)的中小型城市的基礎(chǔ)設(shè)施，以及滿足廣大農(nóng)村地區(qū)對(duì)公用事業(yè)服務(wù)日益增長(zhǎng)的需求，我國(guó)將繼續(xù)保持大規(guī)模的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資；另一方面，公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資更傾向于引入社會(huì)資本。

從項(xiàng)目特點(diǎn)和融資模式匹配而言，公共基礎(chǔ)設(shè)施具有投資規(guī)模大、投資期限長(zhǎng)、項(xiàng)目投資回報(bào)不高的特點(diǎn)；PPP模式的引入可調(diào)動(dòng)和充分利用市場(chǎng)中閑置的社會(huì)資金，一定程度上保障資金進(jìn)行穩(wěn)定的長(zhǎng)期投資，可有效地為政府分擔(dān)長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，遏制政府獨(dú)資項(xiàng)目的弊端，如資金的使用效率偏低、官員腐敗等。

PPP2.0時(shí)代，PPP項(xiàng)目不僅實(shí)現(xiàn)大規(guī)模推行，效率將顯著提升，更重要的是實(shí)現(xiàn)“多方共贏”。隨著國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的逐步積累和相關(guān)配套法律、機(jī)制設(shè)計(jì)等的制定，相信“多方共贏”終將實(shí)現(xiàn)，但這是一個(gè)非常漫長(zhǎng)的過(guò)程，可能需要長(zhǎng)期堅(jiān)持和不懈努力。

從PPP的發(fā)展形勢(shì)而言，PPP2.0時(shí)代的PPP模式可能會(huì)發(fā)生以下變化。

1.雙軌制的PPP體系將繼續(xù)存在

PPP模式可以區(qū)分為兩種基本類型，分別是傳統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)（使用者付費(fèi)）模式和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式。特許經(jīng)營(yíng)模式是指政府采取特許經(jīng)營(yíng)方式，把項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)權(quán)交給相關(guān)企業(yè)，想服務(wù)的使用者收取服務(wù)費(fèi)用，用以支付項(xiàng)目的建設(shè)，運(yùn)營(yíng)和維持成本。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式特指政府向項(xiàng)目企業(yè)支付費(fèi)用，企業(yè)則負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)此項(xiàng)目。

在目前的中國(guó)，財(cái)政部門(mén)倡導(dǎo)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的PPP項(xiàng)目，很注重從財(cái)政資金的投入方面進(jìn)行監(jiān)管，這是屬于對(duì)英國(guó)PFI（私人融資模式）的借鑒，卻不太重視從行業(yè)規(guī)劃、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等層面監(jiān)管。但同時(shí)建委等業(yè)務(wù)主管部門(mén)堅(jiān)持特許經(jīng)營(yíng)模式的PPP項(xiàng)目，讓企業(yè)深度參與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，英國(guó)主要實(shí)行PFI，即政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的PPP項(xiàng)目，原因在于英國(guó)在20世紀(jì)80年代后大力實(shí)行私有化，因此英國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的私有化程度很高。法國(guó)的情況則不一樣，法國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的私有化程度較低，PPP項(xiàng)目多使用特許經(jīng)營(yíng)模式。然而，情況也不是一成不變的，伴隨著英國(guó)卓有成效的PFI模式，法國(guó)也開(kāi)始鼓勵(lì)和支持建設(shè)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)（法國(guó)的CP模式）的PPP項(xiàng)目。因此，我們?cè)谶x擇發(fā)展PPP項(xiàng)目模式時(shí)，應(yīng)該基于我國(guó)的基本國(guó)情，不應(yīng)直接模仿或者直接采用哪個(gè)國(guó)家的PPP模式。我國(guó)現(xiàn)屬于中等的發(fā)展中國(guó)家，基礎(chǔ)設(shè)施不發(fā)達(dá)，還需要建設(shè)大量的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這些項(xiàng)目適合使用特許經(jīng)營(yíng)類的PPP模式。對(duì)于不適合實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)模式的PPP項(xiàng)目，仍然使用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的PPP模式。有鑒于此，我們既要堅(jiān)持發(fā)展特許經(jīng)營(yíng)的PPP模式，也要繼續(xù)實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的PPP模式。

2.逐步實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

PPP強(qiáng)調(diào)的是公共部門(mén)（政府）和私人部門(mén)（社會(huì)資本）的平等地位關(guān)系，也注重他們之間的相互合作，各發(fā)揮自己的長(zhǎng)處，通過(guò)合約確定雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系，分享利益和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，而后構(gòu)建出可持續(xù)合作的合作伙伴關(guān)系。因此PPP注重的是這種長(zhǎng)期合作關(guān)系的伙伴理念，而不拘泥于具體的PPP實(shí)行形式。

而在中國(guó)，公共部門(mén)即政府屬于強(qiáng)勢(shì)的一方，雖然政府部門(mén)不完全了解項(xiàng)目的具體情況，它卻能主導(dǎo)著整個(gè)項(xiàng)目的發(fā)展方向和進(jìn)度。項(xiàng)目中的企業(yè)一方，熟知項(xiàng)目的情況，卻沒(méi)有平等的決策權(quán)。很多項(xiàng)目之所以失敗，是因?yàn)閺?qiáng)勢(shì)的政府隨意違背合約的承諾導(dǎo)致合作企業(yè)利益受損，從而退出項(xiàng)目。而且在企業(yè)利益受損后，企業(yè)沒(méi)有渠道獲得損失補(bǔ)償，這也導(dǎo)致了一些企業(yè)不愿介入PPP項(xiàng)目。PPP2.0時(shí)代，這種情況有望得到扭轉(zhuǎn)，逐漸實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。endprint