宋豐華

（中共福州市委黨校，福建 福州 350014）

提升福州基層干部法治思維的思考

宋豐華

（中共福州市委黨校，福建 福州 350014）

當前，福州基層干部的法治思維總體向好，運用法治觀念解決實際問題的意愿較強，但也存在法治信仰不夠強、法治思維能力欠缺、“唯上思維”等問題。影響和制約基層干部法治思維提升的因素主要是其自身法治素質(zhì)狀況和其所處的客觀環(huán)境?；鶎痈刹糠ㄖ嗡季S的提升，需要增強其自身法律素養(yǎng)，加強制度建設(shè)，確保制度的有效實施，營造依法辦事的法治環(huán)境。

福州；基層干部；法治思維

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念，認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式，包含了規(guī)則思維、權(quán)利義務(wù)思維、程序性思維、權(quán)衡思維和建設(shè)性思維。[1]基層干部作為全面推進依法治國的重要推動者、實踐者，其是否具有法治思維并依法辦事直接影響著全面推進依法治國的進程。由此，將法治思維內(nèi)化為基層干部的思想，并外化為其依法辦事能力，全面推進依法治國戰(zhàn)略才能落地生根。當前，福州迎來了歷史上少有的機遇最多、最優(yōu)、最密集的黃金發(fā)展期，能不能用好機遇、跨越趕超，是對我們最現(xiàn)實、最緊迫的考驗。[2]在這一歷史關(guān)鍵時期，福州市基層干部的法治思維如何，直接影響新福州的建設(shè)進程。

一、福州市基層干部法治思維狀況

為深入了解福州市基層干部法治思維狀況，筆者以在校培訓的福州市科級及以上干部為對象進行了問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷160份，收回有效問卷150份?；趩柧碚{(diào)查結(jié)果，反映出福州市基層干部法治思維的狀況如下：

（一）法治思維不斷提高

從1997年黨的十五大提出依法治國方略至今，隨著我國法治建設(shè)的不斷深化，基層干部的法治思維在不斷提高，表現(xiàn)在以下方面：

1.對法治思維的本質(zhì)和內(nèi)容有清晰的認識

公平正義是人民的向往，更是法治的首要追求。古羅馬法學家烏爾比安曾說：“正義乃是使每個人獲得其應得的東西的永恒不變的意志”。[3]從“法治思維的本質(zhì)是什么”（見表1）的調(diào)研結(jié)果看，選擇“公平正義”的占68.67%，而選擇“權(quán)力制約”和“人人平等”的分別占14.67%和12.67%。在“法治思維包括哪些思維”（見表2）的認識上，選擇“權(quán)利義務(wù)思維”的占74%，選擇“規(guī)則思維”的占74.67%，選擇“程序思維”和“法的價值思維”的分別占46.67%和52.67%。這表明，大多數(shù)黨員干部能夠把握法治思維的本質(zhì)和內(nèi)容。

2.對權(quán)力來源的理解較為準確

法無授權(quán)不可為，國家公權(quán)力的行使必須有法律的明確授權(quán)。領(lǐng)導干部掌握著一定的權(quán)力，對權(quán)力的理解是其法治思維的重要表現(xiàn)。從調(diào)研結(jié)果看，大多數(shù)干部對權(quán)力的理解較為準確，88.67%的受訪者能夠認識到權(quán)力源自法律的授權(quán)（見表3）。

表1 您認為法治思維的本質(zhì)是什么?

表2 您認為法治思維包括哪些思維？（可多選）

表3 您對權(quán)力是怎么理解的？

3.運用法治觀念解決實際問題的意愿較強

法治思維是一種思想認識活動過程，但它必然要外化為法治行為，即通過法治方式治國理政。[4]黨員干部如果對法治的理解僅僅停留在認識層面，而不能運用法治觀念解決實際問題，則不能認為其具有法治思維。調(diào)研結(jié)果顯示，73.33%的受訪者認為領(lǐng)導干部在履行職責過程中，能夠著重運用合法非法思維（見表4），78.67%的受訪者在遭遇法律糾紛時，會首先想到通過司法途徑來解決（見表5）。

表4 您認為領(lǐng)導干部履行職責過程中，著重運用哪種思維?(可多選)

表5 您遭遇法律糾紛時，首先會想到下列哪種途徑來解決？

（二）基層干部法治思維存在的問題

盡管基層干部的法治思維正在不斷提高，但是還存在一些問題，值得我們關(guān)注，具體表現(xiàn)在以下方面：

1.法治信仰有待提升

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”。[5]法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠的信仰。如果人們對法治沒有發(fā)自內(nèi)心的認可和尊崇，沒有形成自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的自覺習慣，這將嚴重影響我國法治建設(shè)的進程。作為基層干部來說，其法治信仰如何，直接關(guān)乎其如何履行職責，關(guān)乎其是否能嚴格執(zhí)法、公正司法。調(diào)研結(jié)果顯示，認為領(lǐng)導干部法治信仰“很強”的占14%，“一般”的占78%，“差”和“很差”的分別占5.33%和2.67%（見表6）。這也可以從另一方面得到佐證，當問及“您認為領(lǐng)導干部的法治思維存在哪些問題？”時，“認為法律手段不管用”“認為法律對行使職權(quán)帶來限制”和“認為權(quán)大于法”分別占20.67%、34.67%和33.33%（見表7）。這表明，不少領(lǐng)導干部在履行工作過程中，并沒有對法律充滿敬畏和尊崇，其法治信仰并不是很強，還有待進一步提升。

表6 您認為領(lǐng)導干部的法治信仰如何？

表7 您認為領(lǐng)導干部的法治思維存在哪些問題？（可多選）

2.工作中一定程度上存在“唯上思維”

當調(diào)研中問及“上級領(lǐng)導的指示與法律規(guī)定不相符合時，您會怎么處理？”時，受訪者中選擇“向領(lǐng)導反映意見，如果領(lǐng)導堅持己見，則服從領(lǐng)導”的占36%，選擇“向領(lǐng)導反映意見，如果領(lǐng)導堅持己見，則暫不執(zhí)行，向上級反映”和“服從領(lǐng)導指示”的分別占26.67%和3.33%，而選擇“向領(lǐng)導反映意見，如果領(lǐng)導堅持己見，則按照法律規(guī)定執(zhí)行”的僅占34%（見表8）。這表明，在領(lǐng)導的指示與法律規(guī)定不相符合時，絕大多數(shù)人選擇與領(lǐng)導溝通，但領(lǐng)導堅持己見時，選擇了服從領(lǐng)導或向更上一級組織反映的受訪者占了大多數(shù)，而選擇按照法律規(guī)定執(zhí)行的僅占三分之一左右。這體現(xiàn)了長期以來形成的行政慣性，實際上反映了垂直化的“唯上”思維。由于這種方式是通過規(guī)避法律來尋求新的“合法性”，在某種程度上增長了上級領(lǐng)導權(quán)力恣意化的空間。[6]

表8 上級領(lǐng)導的指示與法律規(guī)定不相符合時，您會怎么處理？

3.法治思維能力存在欠缺

有些基層干部學法不多、懂法不深、用法能力不強，在日常工作中缺乏法治思維能力，導致制定的政策缺乏法律依據(jù)。甚至根據(jù)自己的喜好去運用法律，不能夠依法辦事，導致出現(xiàn)一些“不公”問題。特別是在面對突發(fā)事件時，由于基層干部的法治思維能力欠缺，不能合理的運用法律來解決問題，導致惡性事件的出現(xiàn)，損害群眾的利益。

二、影響福州市基層干部法治思維提升的因素

基層干部法治思維的提升，既受到其自身法治素質(zhì)的制約，也受到其所處的客觀環(huán)境的影響，具體表現(xiàn)在以下方面：

1.基層干部自身法治素養(yǎng)

法治思維是一種理性思維，其提升有賴于一定的法治素養(yǎng)為基礎(chǔ)。盡管近年來領(lǐng)導干部的文化素質(zhì)在逐年提高，但在基層，領(lǐng)導干部的文化素質(zhì)尤其是法治素養(yǎng)總體還是偏低，法治觀念淡泊，依法辦事能力亟需進一步加強。調(diào)研結(jié)果很好的說明了這點，69.33%的受訪者認為領(lǐng)導干部缺乏應有的法律儲備（見表7）。此外，基層干部自身的學習能力和學法態(tài)度也會對法治思維的提升產(chǎn)生影響。由于文化素質(zhì)較低，加之基層工作繁忙，許多基層干部存在學習態(tài)度不積極的問題。調(diào)研結(jié)果顯示，“偶爾”主動學習法律知識的占多數(shù)，為62%，“經(jīng)常”主動學習法律知識的僅占36.67%（見表9）。這表明，多數(shù)領(lǐng)導干部并沒有經(jīng)常主動的參與到法律知識的學習中來。

表9 您平時是否主動學習法律知識、及時更新法律知識？

2.基層干部所處的客觀環(huán)境

首先，權(quán)力監(jiān)督機制和責任追究機制存在不足。孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，他們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止，這是一條萬古不易的經(jīng)驗”。[7]不受監(jiān)督或監(jiān)督不足的權(quán)力，很容易被異化，出現(xiàn)腐敗行為。在打擊權(quán)力腐敗的過程中，中國形成了一套以黨政合體的紀檢監(jiān)察為主的監(jiān)督模式，這種模式發(fā)揮了獨特的功能，保障了改革的順利進行。[8]隨著我國法治建設(shè)進程的推進，這種監(jiān)督模式本身還有待完善。同時，在對黨員干部違法犯罪行為的責任追究上，有時并沒有很好地落實下去。調(diào)研結(jié)果顯示，領(lǐng)導干部違法現(xiàn)象時有發(fā)生的原因中，83.33%的受訪者選擇了“監(jiān)督機制缺失或薄弱”，70.67%的受訪者選擇了“責任追究機制落實不到位”（見表10）。

其次，“熟人社會”的影響深遠。我國經(jīng)歷了幾千年的封建專制社會，其對當今社會的影響依然存在。在傳統(tǒng)社會里，人們基于血緣、地緣或姻親等結(jié)成各種關(guān)聯(lián)，形成了費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中描寫的“熟人社會”。這種“熟人社會”大大地弱化了法治的功能，人們往往是按照人治思維方式來思考和解決問題。人們一方面對腐敗行為咬牙切齒，另一方面卻對自身掌握的各種“熟人”資源和能通過“熟人”辦事感到“自豪”。這種思維不僅存在于廣大群眾中，更是扎根于不少基層干部心中。這嚴重影響了基層干部法治思維的提升。調(diào)研結(jié)果很好地反映了這一現(xiàn)實，55.33%的受訪者認為“人情社會的影響”是領(lǐng)導干部出現(xiàn)違法行為的一大因素（見表10）。

再次，法律本身不完善。當前，我國改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)，在政治經(jīng)濟社會等各領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)出各種新問題新情況，不少法律制度由于沒有及時的制定、修改或廢止，已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，表現(xiàn)出較強的滯后性。這使得基層干部在工作中遇到很多具體問題不能或無法完全用法律方式來解決，制約著其法治思維的提升。調(diào)研結(jié)果顯示，49.33%的受訪者認為“法律本身不完善”也是導致領(lǐng)導干部違法現(xiàn)象時有發(fā)生的原因（見表10）。

表10 您認為領(lǐng)導干部執(zhí)法不嚴、司法不公等違法現(xiàn)象時有發(fā)生的原因是?（可多選）

三、福州市基層干部法治思維提升的路徑

提升基層干部法治思維，可以從增強基層干部法治素養(yǎng)，加強制度建設(shè)，確保制度的有效實施和營造依法辦事的法治環(huán)境等方面入手。

（一）增強基層干部法治素養(yǎng)

1.激勵基層干部自主學習提升法治素養(yǎng)

基層領(lǐng)導干部法治素養(yǎng)的提升，離不開自身主動學習法律知識。為激勵基層干部的自主學習法律知識，提升法治思維，可把基層干部參加法律知識學習情況作為干部年度考核的重要內(nèi)容和晉升、獎懲的重要依據(jù)之一。在基層干部中立好用人的“風向標”，優(yōu)先把法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部用起來。在基層選人用人過程中，做到考察要力求全面真實，把8小時以內(nèi)依法辦事與8小時之外遵守法律的情況綜合起來全面了解。通過全面考察和依法依規(guī)選人用人，對基層干部法治思維培育起到積極促進作用。

2.開展切實有效的培訓提升基層干部法律素養(yǎng)

調(diào)研結(jié)果顯示，69.33%的受訪者認為法律培訓是提升領(lǐng)導干部法律素養(yǎng)的重要途徑，同時，31.33%的受訪者認為當前的法律培訓缺乏針對性和可操作性（見表11）。這表明了法律培訓的重要性，也表明當前的法律培訓存在一些問題。十八屆四中全會《決定》指出：堅持把領(lǐng)導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關(guān)鍵......把憲法、法律列入黨委(黨組)中心組學習內(nèi)容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課。作為基層干部培訓主陣地的省、市、縣各級黨校、行政學院在抓黨的理論教育、黨性教育和能力提升教育的同時，還應當加強法治教育。目前，憲法、法律知識的學習已經(jīng)納入福州黨校、行政學院、社會主義學院的必修課，并且已經(jīng)取得了良好的效果。為使得福州法治教育有進一步提升，福州黨校、行政學院、社會主義學院可以進一步優(yōu)化法治教育培訓內(nèi)容、培訓方法，更多的采用案例教學和互動式教學相結(jié)合的方法，通過典型案件的深入剖析和黨員干部的討論交流，讓黨員干部真正融入到課堂上，增強培訓效果。

表11 您如何評價領(lǐng)導干部法律培訓活動？（可多選）

（二）加強制度建設(shè)，確保制度的有效實施

1.加強重點領(lǐng)域立法和堅持法律的立改廢釋并舉

隨著國家全面深化改革的不斷推進，必然要突破利益固化的藩籬，觸及深層次的利益關(guān)系和矛盾，帶來各種新情況和新問題。而法律具有相對的穩(wěn)定性，其在波瀾壯闊的改革潮流中，往往會體現(xiàn)出一定的滯后性，制約著包括基層干部在內(nèi)的群體對法律的實施。這就要求立法主體做好法律的立改廢釋工作，確?；鶎痈刹磕軌蚝芎玫剡\用法律開展工作。就國家層面而言，尤為重要的是應加快推進反腐敗國家立法，通過有效的制度安排，形成不敢腐、不能腐、不想腐的機制。

福州市作為設(shè)區(qū)的市，其擁有地方性法規(guī)的立法權(quán)。盡管2015年修正后的《立法法》對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)進行了相關(guān)的限定，但總體而言設(shè)區(qū)的市立法空間還是較大的。在新時期，為滿足福州市經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的制度需求，福州市人大及其常委會一方面需加強重點領(lǐng)域立法，比如加快出臺關(guān)于文化遺產(chǎn)保護方面的制度；另一方面，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對福州市現(xiàn)有的地方性法規(guī)進行細致梳理，對于不適應改革要求，不符合經(jīng)濟社會發(fā)展需求的制度，需要及時進行修改或廢止。

2.確保制度的有效實施

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。習近平同志強調(diào)“一分部署九分落實”。盡管我國針對權(quán)力監(jiān)督制定了一系列的制度，但是一些制度并沒有充分發(fā)揮作用，以至于領(lǐng)導干部貪污腐化等違法犯罪現(xiàn)象時有發(fā)生。為此，福州市需要進一步加強對相關(guān)制度的執(zhí)行力度，強化對權(quán)力的監(jiān)督，對違法亂紀的黨員干部，嚴格追究其責任。

（三）營造依法辦事的法治環(huán)境

1.進一步開展法律知識學習和教育

近年來，為了更好地把握憲法精神和了解國家、福建省、福州市每年新出臺、修改的法規(guī)，福州市要求全市干部普遍開展法律知識學習與考試等相關(guān)活動，取得了積極成效。為了進一步鞏固和提高效果，福州市需要在基層干部中進一步深入開展法律知識的學習和教育。根據(jù)基層干部工作任務(wù)重，集中學習時間有限的實際，基層干部可以結(jié)合業(yè)務(wù)學習，進行業(yè)務(wù)方面法律知識的教育；利用政治學習，開展黨紀黨規(guī)的學習；利用互聯(lián)網(wǎng)和新興媒體建立法律知識學習平臺，采用基層黨員干部易接受的方式宣傳相關(guān)法律知識。

2.進一步抓好法治宣傳

為深入開展法治宣傳，福州市在2016年出臺了《關(guān)于實施國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責任制實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。《實施意見》要求各普法主體切實圍繞執(zhí)法司法與法治宣傳相結(jié)合、法治宣傳與法治實踐相結(jié)合等原則，加強對行政相對人、訴訟參與人和社會公眾的法治宣傳。為保證《實施意見》能夠很好的實施下去，各普法主體應當嚴格按照《實施意見》的要求，廣泛開展各類普法工作，其中尤其要做好以案釋法工作。司法機關(guān)、行政機關(guān)的工作人員，如法官、檢察官、行政執(zhí)法人員，可以定期開展法律知識進機關(guān)、進企業(yè)、進學校、進社區(qū)、進鄉(xiāng)村活動，并在活動中通過以案釋法等方式，讓黨員干部、普通民眾受到法治的熏陶，感受法治的力量。

[1] 汪永清.法治思維及其養(yǎng)成[J].求是，2014(12).

[2] 倪岳峰.馬上就辦 真抓實干：為建設(shè)“機制活、產(chǎn)業(yè)優(yōu)、百姓富、生態(tài)美”的新福州而努力奮斗:在中國共產(chǎn)黨福州市第十一次代表大會上的報告[N].福州日報，2016-09-30.

[3]［美］E·博登海默．鄧正來譯．法理學:法律哲學與法律方法[M]．北京:中國政法大學出版社，1999:264．[4] 曹秀偉.基層領(lǐng)導干部法治思維能力建設(shè)問題研究:以山東省聊城市為例[J]．中共云南省委黨校學報，2015(1).

[5] [美]伯爾曼．梁治平譯．法律與宗教［M］．北京:中國政法大學出版社，2003:封底.

[6] 梁平、李少軍．領(lǐng)導干部法治思維狀況及其培育機制研究[J]．河北法學，2016，34(12).

[7] [法]孟德斯鳩．張雁深譯．論法的精神[M]．北京：商務(wù)印書館，1961：154．

[8] 李紅勃．邁向監(jiān)察委員會：權(quán)力監(jiān)督中國模式的法治化轉(zhuǎn)型[J]．法學評論，2017(3).

責任編輯：林淑周

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1674-1072（2017）04-063-06

2017-05-19

宋豐華（1988-），男，江西贛州人，中共福州市委黨校助教，主要從事法學研究。