§社會(huì)法學(xué)研究§

回歸與變革：我國失業(yè)保險(xiǎn)法律制度的完善之路

王顯勇

我國現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度和政策運(yùn)行實(shí)踐表明其具有社會(huì)救助和社會(huì)福利屬性，這不符合社會(huì)保險(xiǎn)的制度原理。我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革應(yīng)當(dāng)使其回歸社會(huì)保險(xiǎn)的制度原理，變革為就業(yè)保險(xiǎn)，重溯制度目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)制度更迭：構(gòu)建保生活、促就業(yè)、防失業(yè)三位一體的制度目標(biāo)模式，其中生活保障是基礎(chǔ)，促進(jìn)就業(yè)是核心，預(yù)防失業(yè)是補(bǔ)充；完成從失業(yè)保險(xiǎn)向就業(yè)保險(xiǎn)的制度轉(zhuǎn)化，建立實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的三項(xiàng)就業(yè)保險(xiǎn)給付；完善促進(jìn)就業(yè)導(dǎo)向的失業(yè)給付制度，將職業(yè)介紹補(bǔ)貼和職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼制度改造為就業(yè)給付制度，建立經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期的縮短工時(shí)工資補(bǔ)貼制度。

失業(yè)保險(xiǎn)；就業(yè)保險(xiǎn)；社會(huì)保險(xiǎn)；就業(yè)促進(jìn)；社會(huì)保險(xiǎn)法

一、引言：失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析及問題的提出

(一)2006年—2016年失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

自古到今，人類社會(huì)的整個(gè)歷史可以說是一部追求安全保障的記錄。社會(huì)保險(xiǎn)制度在人類解決生、老、病、死、傷、殘及失業(yè)等意外事故，追求生存安全，圖謀生活保障的過程中扮演著重要角色。失業(yè)保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)，旨在保障在職勞工遭遇非自愿性失業(yè)時(shí)，提供失業(yè)給付維持最低生活安全及避免造成社會(huì)問題。*柯木興：《社會(huì)保險(xiǎn)》(修訂版)，臺(tái)北：三民書局，2002年，第44、358頁。我國失業(yè)保險(xiǎn)制度歷經(jīng)30年的發(fā)展歷程，已經(jīng)成為我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》也已經(jīng)實(shí)施18年，為數(shù)額龐大的失業(yè)者群體提供了一定的生活保障。當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)法律制度正處于修改完善的歷史節(jié)點(diǎn)。筆者以2006—2016年國務(wù)院人力資源和社會(huì)保障行政主管部門發(fā)布的《人力資源和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)，以覆蓋率(失業(yè)保險(xiǎn)年末參保人數(shù)÷城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)×100%)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率(城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)÷城鎮(zhèn)總就業(yè)人數(shù)×100%)、失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取率(領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)÷城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)×100%)、失業(yè)保險(xiǎn)金替代率(平均失業(yè)保險(xiǎn)金÷城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資×100%)、失業(yè)保險(xiǎn)基金當(dāng)年使用率(當(dāng)年失業(yè)保險(xiǎn)基金支出÷當(dāng)年失業(yè)保險(xiǎn)基金收入×100%)、當(dāng)年累計(jì)結(jié)余額等為參照點(diǎn)予以圖表化，力圖從中發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，提出完善相關(guān)制度的法制建議。

年份/平均數(shù)覆蓋率(%)失業(yè)率(%)領(lǐng)取率(%)替代率②(%)當(dāng)年使用率(%)當(dāng)年結(jié)余總額(億)200639.524.1038.6110.0150.13708200739.684.034.469.6446.19979200841.054.2029.469.2443.421310200940.864.3025.529.2063.281524

續(xù)上表

宋雪程：《我國失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行效應(yīng)的整體分析——基于1999—2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《公共治理評(píng)論》2015年第2期。

(二)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析

由上圖表統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們可以分析得出一個(gè)結(jié)論，即我國失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率低，失業(yè)率較高，失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取率低，失業(yè)保險(xiǎn)金替代率低，失業(yè)保險(xiǎn)基金使用率低，結(jié)余額巨大。具體闡釋如下：

從覆蓋率來說，2006年—2016年我國失業(yè)保險(xiǎn)平均覆蓋率是41.22%，大量農(nóng)民工以及城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等游離于失業(yè)保險(xiǎn)制度之外。按照國際勞工組織《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍在全體雇員中不低于50%，我國失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率遠(yuǎn)低于國際勞工組織的標(biāo)準(zhǔn)。

從失業(yè)率與領(lǐng)取率來說，我國2006年—2016年平均失業(yè)率是4.10%，失業(yè)率長期高于國際通行的警戒線4%。與較高失業(yè)率形成反差的是，我國失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取率卻很低，2006年—2016年平均領(lǐng)取率僅為25.87%。領(lǐng)取率低說明較多的失業(yè)人員不能領(lǐng)取或者不愿意領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，不能領(lǐng)取與失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率低相關(guān)聯(lián)，不愿意領(lǐng)取則與失業(yè)保險(xiǎn)金替代率低以及勞動(dòng)合同解除的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金制度具有替代性功能有關(guān)聯(lián)。

從替代率來說，有學(xué)者統(tǒng)計(jì)了全國1999年—2013年的15年數(shù)據(jù)，平均替代率為11.57%。上海市平均失業(yè)保險(xiǎn)金給付標(biāo)準(zhǔn)在1999—2014年間是最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.27倍、最低工資的60%、社會(huì)平均工資的19%。*宋雪程：《我國失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行效應(yīng)的整體分析——基于1999—2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《公共治理評(píng)論》2015年第2期。北京近10年平均替代率為12.58%。但在國際上，失業(yè)保險(xiǎn)金的替代率水平一般達(dá)到在職職工工資的50%。*李林：《保生活、促就業(yè)、防失業(yè)——進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度“三位一體”功能的對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2015年第63期。我國的替代率標(biāo)準(zhǔn)大大低于國際勞工組織的標(biāo)準(zhǔn)，也低于發(fā)展中國家40%～50%的平均水平。*宋雪程：《我國失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行效應(yīng)的整體分析——基于1999—2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《公共治理評(píng)論》2015年第2期。低替代率無法解決失業(yè)人員的基本生活，客觀上導(dǎo)致有些失業(yè)人員即便符合條件也不愿意去領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。

從失業(yè)保險(xiǎn)基金使用率和結(jié)余額來看，2006年—2016年失業(yè)保險(xiǎn)基金平均使用率52.15%，剛超過當(dāng)年基金收入的一半，造成基金結(jié)余額巨大，2016年年末失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余總額達(dá)到5333億元。如此龐大的基金結(jié)余額勢(shì)必要尋找新的出口，2006年以來實(shí)施擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍以及援企穩(wěn)崗等政策措施，拓展了失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)的功能，逐步消化吸收基金結(jié)余額。

(三)問題的提出

由上述2006年—2016年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及其分析，我們可以發(fā)現(xiàn)我國失業(yè)保險(xiǎn)制度及運(yùn)行在實(shí)踐中存在著悖論：較高失業(yè)率與低失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率、低失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取率并存；巨額失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余與低替代水平、低基金使用率并存。這些悖論不符合失業(yè)保險(xiǎn)強(qiáng)制性原理和現(xiàn)收現(xiàn)付原理。巨額基金結(jié)余額需要有適當(dāng)?shù)某隹?，目前主要有三個(gè)途徑：一是擴(kuò)大支出范圍；二是援企穩(wěn)崗穩(wěn)定就業(yè)；三是降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。前兩項(xiàng)政策措施導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)的制度功能和結(jié)構(gòu)逐漸擴(kuò)大，政策實(shí)踐運(yùn)行中失業(yè)保險(xiǎn)基金與就業(yè)促進(jìn)專項(xiàng)基金混同使用，失業(yè)保險(xiǎn)的功能擴(kuò)展到社會(huì)福利的范圍，受領(lǐng)主體也擴(kuò)展到參保勞動(dòng)者之外的其他主體。擴(kuò)大支出范圍和援企穩(wěn)崗各項(xiàng)政策補(bǔ)貼的受領(lǐng)主體主要是企業(yè)，而非參保勞動(dòng)者。由此可見，當(dāng)前我國失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的主要問題在于：沒有用社會(huì)保險(xiǎn)的制度原理去做社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)該做的事情，而是突破了社會(huì)保險(xiǎn)的制度原理去做社會(huì)救助、社會(huì)服務(wù)等公共服務(wù)事業(yè)。

當(dāng)前我國學(xué)界和實(shí)務(wù)界從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、公共管理學(xué)等各個(gè)學(xué)科對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行研究，這些研究成果在本文的相關(guān)部分有介紹和引用，它們對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)低給付水平不能保障基本生活的問題進(jìn)行了闡釋，并對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)具有就業(yè)促進(jìn)功能進(jìn)行了較多的論述。但是學(xué)界就通過何種制度模式及具體制度設(shè)計(jì)以實(shí)現(xiàn)就業(yè)促進(jìn)并未達(dá)成共識(shí)，也沒有厘清失業(yè)保險(xiǎn)三項(xiàng)制度目標(biāo)之間的關(guān)系，沒有闡釋清楚失業(yè)保險(xiǎn)中的就業(yè)促進(jìn)制度與《就業(yè)促進(jìn)法》中的就業(yè)促進(jìn)制度之間的關(guān)系。作者認(rèn)為，研究失業(yè)保險(xiǎn)法律制度，探索其改革完善之路，需要沿著失業(yè)保險(xiǎn)是什么——做什么——怎么做的邏輯思路，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的制度原理、制度目標(biāo)、制度完善等進(jìn)行深入研究。綜合而言，主要是研究三個(gè)問題：一是失業(yè)保險(xiǎn)是什么，它屬于社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助還是社會(huì)福利？二是失業(yè)保險(xiǎn)要做什么事情，它是要保障基本生活、促進(jìn)再就業(yè)抑或預(yù)防失業(yè)？三是失業(yè)保險(xiǎn)怎么樣才能做好它應(yīng)該做的事情，如何完善制度內(nèi)容使其能夠?qū)崿F(xiàn)制度目標(biāo)。

二、回歸社會(huì)保險(xiǎn)：失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的制度原理

(一)失業(yè)保險(xiǎn)本應(yīng)屬于社會(huì)保險(xiǎn)

1.失業(yè)保險(xiǎn)屬于社會(huì)保險(xiǎn)的制度內(nèi)容

失業(yè)是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家不可避免的社會(huì)現(xiàn)象。失業(yè)關(guān)系著勞工的所得損失與人力利用問題，反映出直接關(guān)系的兩個(gè)問題：一是社會(huì)性失業(yè)，即因勞工失業(yè)致使所得不足問題；一是經(jīng)濟(jì)性失業(yè)，即因勞工失業(yè)致使人力資源閑置及可能產(chǎn)生的喪失問題。*柯木興：《社會(huì)保險(xiǎn)》(修訂版)，第356-357頁。失業(yè)保險(xiǎn)是解決失業(yè)問題最重要的方法之一。傳統(tǒng)的失業(yè)保險(xiǎn)只負(fù)責(zé)解決社會(huì)性失業(yè)問題，旨在減輕失業(yè)勞工的生活貧困，對(duì)遭遇非自愿性失業(yè)期間提供一種替代所得?，F(xiàn)代社會(huì)有些國家或地區(qū)在解決社會(huì)性失業(yè)的基礎(chǔ)上，逐漸將重心用于解決經(jīng)濟(jì)性失業(yè)問題，通過提供就業(yè)給付以促進(jìn)就業(yè)，避免人力資源閑置和浪費(fèi)。由此，傳統(tǒng)的失業(yè)保險(xiǎn)逐漸演化為就業(yè)保險(xiǎn)，不僅解決社會(huì)性失業(yè)，同時(shí)也解決經(jīng)濟(jì)性失業(yè)。

不論是傳統(tǒng)的失業(yè)保險(xiǎn)，還是新興的就業(yè)保險(xiǎn)，它們都是社會(huì)保險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)和制度內(nèi)容，旨在透過危險(xiǎn)分?jǐn)傇?，保障在職勞工遭遇非自愿性失業(yè)時(shí)，提供失業(yè)給付維持最低生活安全及避免造成社會(huì)問題。失業(yè)保險(xiǎn)有三個(gè)特性：其一，它是一種在職的社會(huì)保險(xiǎn)制度，即參加失業(yè)保險(xiǎn)的勞工必須具有工作能力，且已經(jīng)有工作者，若現(xiàn)無工作者或無工作能力時(shí)則不能參加保險(xiǎn)。其二，失業(yè)保險(xiǎn)給付申領(lǐng)者必須是非自愿性失業(yè)。對(duì)于勞工無適當(dāng)理由而擅自離職者，或因自己過失而遭解雇者，或直接參與勞動(dòng)爭議而罷工或停工者，均不予給付。其三，失業(yè)保險(xiǎn)給付為失業(yè)期間的短期給付，被保險(xiǎn)人重新獲得工作后即應(yīng)停止給付。*柯木興：《社會(huì)保險(xiǎn)》(修訂版)，第361頁。

2.失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)遵循社會(huì)保險(xiǎn)的基本原理

社會(huì)保險(xiǎn)具有雙重性格：一為社會(huì)性。社會(huì)保險(xiǎn)透過社會(huì)政策的方法，共同經(jīng)濟(jì)的關(guān)心，以及社會(huì)性危險(xiǎn)的維護(hù)等方式求其社會(huì)多數(shù)人的生活保障；二是保險(xiǎn)性。社會(huì)保險(xiǎn)集合了多數(shù)可能遭遇相同危險(xiǎn)事故的經(jīng)濟(jì)單位或者個(gè)人，成立利益與共的團(tuán)體，以公平合理的方法聚集基金，對(duì)特定危險(xiǎn)所招致的損害或損失，予以分散于全體負(fù)擔(dān)，而達(dá)到確保其收入安全為目的的一種經(jīng)濟(jì)制度。*柯木興：《社會(huì)保險(xiǎn)》(修訂版)，第42頁。

基于社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)性，失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)遵循強(qiáng)制性原則、基本生活保障原則、給付假定需要原則。強(qiáng)制性原則是指凡是法律規(guī)定范圍的國民均應(yīng)強(qiáng)制參加失業(yè)保險(xiǎn)?；旧畋Ｕ显瓌t，又稱為社會(huì)適當(dāng)原則，是指對(duì)所有被保險(xiǎn)人在失業(yè)時(shí)能提供維持一般社會(huì)生活水準(zhǔn)的最基本需要。給付假定需要原則是指失業(yè)保險(xiǎn)給付依據(jù)假定的需要來訂定，針對(duì)的是非自愿性失業(yè)，如果是自愿失業(yè)則假定他并不需要給付。

基于社會(huì)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)性，失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)遵循給付權(quán)利原則、自給自足原則。給付權(quán)利原則是指被保險(xiǎn)人在失業(yè)時(shí)享有向保險(xiǎn)人請(qǐng)求失業(yè)保險(xiǎn)給付的權(quán)利，這是一種基于工作繳費(fèi)而非經(jīng)濟(jì)需要的法定權(quán)利，*Andrew W. Dobelstein, Understanding the Social Security Act, Oxford: Oxford University Press, 2009, p.21.無需經(jīng)過資產(chǎn)所得調(diào)查，失業(yè)保險(xiǎn)的給付標(biāo)準(zhǔn)、給付方式、給付條件及給付項(xiàng)目等均依法明文規(guī)定。自給自足原則是失業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)要做到自給自足，自負(fù)盈虧，不能以營利為目的，利用保險(xiǎn)精算技術(shù)來計(jì)算成本，財(cái)務(wù)狀況須能做到收支平衡。*梁憲初、冉永萍：《社會(huì)保險(xiǎn)》，臺(tái)北：五南圖書出版公司，2004年，第6頁。

(二)我國現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)踐偏離社會(huì)保險(xiǎn)的制度原理

1.生活保障制度具有社會(huì)救助色彩和屬性

目前仍然有很多文獻(xiàn)都將失業(yè)保險(xiǎn)金稱為失業(yè)救濟(jì)金，將失業(yè)保險(xiǎn)給付稱為失業(yè)救濟(jì)給付，這本身反映了學(xué)界對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)究竟屬于社會(huì)保險(xiǎn)還是社會(huì)救助還存在著混淆性認(rèn)識(shí)。一般社會(huì)大眾也認(rèn)為失業(yè)保險(xiǎn)是不勞而獲的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金是不體面的事情。從待遇內(nèi)容上看，失業(yè)保險(xiǎn)給付長給付期限、低給付標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上帶有社會(huì)救助的色彩和屬性。我國現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的最初設(shè)計(jì)是為國企改革服務(wù)的。依據(jù)1999年頒布的 《失業(yè)保險(xiǎn)條例》關(guān)于給付期限和內(nèi)容的規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。對(duì)于很多參保失業(yè)者來說，如此低額的保險(xiǎn)金完全不能起到 “平滑消費(fèi)”的作用。*張雷、姚志勇：《失業(yè)保險(xiǎn)合同設(shè)計(jì)——基于 “道德風(fēng)險(xiǎn)”和 “逆向選擇”的分析》，《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2013年第12卷第2輯。有學(xué)者認(rèn)為，我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度在籌資上屬于保險(xiǎn)性質(zhì)，在待遇給付上卻是救助制度，一定程度上混淆了“保險(xiǎn)”與“救助”、“基本生活標(biāo)準(zhǔn)”與“最低生活標(biāo)準(zhǔn)”的區(qū)別，不符合社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則。*宋雪程：《我國失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行效應(yīng)的整體分析——基于1999—2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《公共治理評(píng)論》2015年第2期。

2.促進(jìn)就業(yè)的政策措施具有社會(huì)福利色彩和屬性

我國從2006年開始實(shí)施擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍的政策實(shí)踐，2008年開始實(shí)施援企穩(wěn)崗的預(yù)防失業(yè)政策。這些政策在實(shí)踐運(yùn)行過程中超越了社會(huì)保險(xiǎn)的制度原理，具有一定的社會(huì)福利色彩和屬性，具體體現(xiàn)在兩個(gè)擴(kuò)展：一是失業(yè)保險(xiǎn)的職能擴(kuò)展到公共服務(wù)，失業(yè)保險(xiǎn)基金與就業(yè)專項(xiàng)基金混同使用，失業(yè)保險(xiǎn)法與就業(yè)促進(jìn)法的界限被打破；二是失業(yè)保險(xiǎn)基金的受領(lǐng)主體由參保勞動(dòng)者擴(kuò)展到未參保人員、擴(kuò)展到投保企業(yè)。例如，安徽省規(guī)定，職業(yè)介紹補(bǔ)貼和職業(yè)培訓(xùn)兩項(xiàng)補(bǔ)貼資金的支付對(duì)象由單純的領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員擴(kuò)大到領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員、城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動(dòng)者、畢業(yè)年度高校畢業(yè)生和城鄉(xiāng)未繼續(xù)升學(xué)的應(yīng)屆初高中畢業(yè)生五類失業(yè)人員。2008年以來實(shí)施的援企穩(wěn)崗補(bǔ)貼政策，穩(wěn)崗補(bǔ)貼的受領(lǐng)主體也是投保企業(yè)而非參保勞動(dòng)者。此外，有些地方規(guī)定職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼的受領(lǐng)主體是投保企業(yè)而非參保勞動(dòng)者。

(三)失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)回歸社會(huì)保險(xiǎn)的制度原理

1.失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)回歸社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性原理

我國失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率低不符合失業(yè)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性原理，應(yīng)當(dāng)貫徹強(qiáng)制加保主義，凡是具有勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制納入失業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍。失業(yè)保險(xiǎn)中的失業(yè)是指失去從事一從屬性工作的機(jī)會(huì)。*楊通軒：《就業(yè)安全法理論與實(shí)務(wù)》，臺(tái)北：五南圖書出版公司，2011年，第96頁。只要具有從屬性的勞動(dòng)關(guān)系，無論是城鎮(zhèn)職工還是農(nóng)民工，無論是全日制還是非全日制就業(yè)人員，都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制性地納入失業(yè)保險(xiǎn)。非全日制用工應(yīng)由用人單位按比例繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。另外，應(yīng)當(dāng)建立小微企業(yè)例外豁免制度，凡是不超過法定人數(shù)的小微企業(yè)可以自愿加入失業(yè)保險(xiǎn)，目的是降低小微企業(yè)的經(jīng)營成本，增加其成長空間。

2.失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)回歸社會(huì)保險(xiǎn)的保障基本生活原理

我國失業(yè)保險(xiǎn)低給付水平不符合基本生活保障原理。失業(yè)保險(xiǎn)旨在維持失業(yè)勞動(dòng)者可接受的生活水準(zhǔn)，以便其有時(shí)間去尋找能夠運(yùn)用其技能和經(jīng)驗(yàn)的合適工作。*Richard A. Bales, Jeffrey M. Hirsch, and Paul M. Secunda, Understanding Employment Law, San Francisco: Lexis Nexis, 2007, p.180.失業(yè)給付與其原有的工資維系著一種合理的關(guān)系，盡量維持失業(yè)勞工原有的生活水準(zhǔn)，而非單純提供失業(yè)勞工的最低生活水準(zhǔn)。*柯木興：《社會(huì)保險(xiǎn)》(修訂版)，第363頁。因此，我國失業(yè)保險(xiǎn)金給付制度應(yīng)當(dāng)提升給付水準(zhǔn)，按照失業(yè)勞動(dòng)者失業(yè)前的繳費(fèi)工資的一定比例計(jì)算，而不是低替代率的均等化給付。

3.失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)回歸社會(huì)保險(xiǎn)的給付權(quán)利原理

失業(yè)保險(xiǎn)給付是一種基于社會(huì)保險(xiǎn)所產(chǎn)生的法定權(quán)利，既不是社會(huì)救助，也不是社會(huì)福利。失業(yè)保險(xiǎn)給付的權(quán)利主體是參保勞動(dòng)者，義務(wù)主體是保險(xiǎn)人，投保單位并非失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系的當(dāng)事人，不具有法律主體性，用人單位依據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)條例所負(fù)擔(dān)的一定比例的保險(xiǎn)費(fèi)，并非在履行失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系中的契約義務(wù)，而是單純地對(duì)于國家所承擔(dān)的公法上給付義務(wù)。*楊通軒：《就業(yè)安全法理論與實(shí)務(wù)》，第125頁。我國當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的政策實(shí)踐帶有社會(huì)福利的屬性，這不符合失業(yè)保險(xiǎn)給付權(quán)利原理。應(yīng)當(dāng)將促進(jìn)就業(yè)政策的社會(huì)福利屬性轉(zhuǎn)化為社會(huì)保險(xiǎn)屬性，建立就業(yè)給付制度，參保勞動(dòng)者擁有就業(yè)給付請(qǐng)求權(quán)。

4.失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)回歸社會(huì)保險(xiǎn)的自給自足原理

我國當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)基金巨額結(jié)余不符合失業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)收現(xiàn)付的制度原理。消解巨額結(jié)余，實(shí)現(xiàn)自給自足，需要多管齊下：一是轉(zhuǎn)變觀念，防止失業(yè)保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)指標(biāo)的錦標(biāo)主義，防止對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金增長的盲目崇拜；*鄭秉文：《中國失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問題及其改革方向——國際比較的角度》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2011年第5期。二是建立就業(yè)給付制度，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍，將職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)納入到保險(xiǎn)給付請(qǐng)求權(quán)的范圍當(dāng)中；三是降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；四是做好精算，實(shí)行動(dòng)態(tài)費(fèi)率制。

三、重溯制度目標(biāo)：以促進(jìn)就業(yè)為中心的就業(yè)保險(xiǎn)

(一)發(fā)達(dá)國家或地區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)的制度目標(biāo)模式

1.生活保障型失業(yè)保險(xiǎn)：以美國為代表

圖1 生活保障型失業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系

生活保障型失業(yè)保險(xiǎn)是指失業(yè)保險(xiǎn)只承擔(dān)生活保障的制度功能，而不負(fù)擔(dān)就業(yè)促進(jìn)的職能。圖1表示這種模式的法律關(guān)系。美國采用這種模式。美國失業(yè)保險(xiǎn)制度是一種單純的生活保障制度，它是聯(lián)邦政府的一種社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，但是由各州具體運(yùn)作。失業(yè)保險(xiǎn)征收失業(yè)保險(xiǎn)稅，發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金。各州的失業(yè)保險(xiǎn)金數(shù)額大致在個(gè)人平均稅前工資的50%～70%之間，個(gè)人平均工資越高，失業(yè)保險(xiǎn)金替代率越低，體現(xiàn)了有利于低收入者的輕度再分配。*Dobelstein, Understanding the Social Security Act, p.114.就業(yè)促進(jìn)和就業(yè)培訓(xùn)由其他法律來完成，而不由失業(yè)保險(xiǎn)制度承擔(dān)。

2.就業(yè)促進(jìn)型失業(yè)保險(xiǎn)：以德國為代表

就業(yè)促進(jìn)型失業(yè)保險(xiǎn)是指失業(yè)保險(xiǎn)不僅承擔(dān)生活保障目標(biāo)，還要負(fù)擔(dān)就業(yè)促進(jìn)功能，但是就業(yè)促進(jìn)并未在保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人之間產(chǎn)生就業(yè)給付的請(qǐng)求權(quán)法律關(guān)系。圖2表示這種模式的法律關(guān)系。這種模式以德國為代表。1969年德國公布實(shí)施雇傭促進(jìn)法，將職業(yè)訓(xùn)練、職業(yè)介紹/推介就業(yè)及失業(yè)保險(xiǎn)一并規(guī)定于該法中，以求就業(yè)安全制度的落實(shí)，雇傭促進(jìn)法在1997年被修正為社會(huì)法典第三部，立法者更進(jìn)一步將其內(nèi)容擴(kuò)充成為就業(yè)促進(jìn)法。但是失業(yè)保險(xiǎn)中有關(guān)的就業(yè)服務(wù)、推介工作服務(wù)、參加職業(yè)訓(xùn)練等，并非賦予人民請(qǐng)求權(quán)，即沒有賦予職業(yè)訓(xùn)練請(qǐng)求權(quán)和就業(yè)服務(wù)請(qǐng)求權(quán)。*楊通軒：《就業(yè)安全法理論與實(shí)務(wù)》，第8頁、第17頁。為失業(yè)人員提供職業(yè)介紹、職業(yè)咨詢和培訓(xùn)的費(fèi)用屬于失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出范圍。在德國失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出中，60%用于失業(yè)保險(xiǎn)金的支付，余下的40%中絕大部分被用作職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)以及補(bǔ)貼、補(bǔ)助企業(yè)雇傭等促進(jìn)就業(yè)的工作上。*宋雪程：《我國失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行效應(yīng)的整體分析——基于1999—2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《公共治理評(píng)論》2015年第2期。因此，德國是將失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)一規(guī)定在就業(yè)促進(jìn)法中，將失業(yè)保險(xiǎn)基金的一定數(shù)額的資金轉(zhuǎn)移到就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)當(dāng)中，失業(yè)人員和其他人員一并按照就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)法律的規(guī)定，獲得相應(yīng)的服務(wù)，但是這些服務(wù)并沒有形成被保險(xiǎn)人的主觀公法權(quán)利。

圖2 就業(yè)促進(jìn)型失業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系

3.就業(yè)保險(xiǎn)：以加拿大和日本為代表

圖3 就業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系

就業(yè)保險(xiǎn)不僅提供生活保障等失業(yè)給付，而且還提供就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)等就業(yè)給付，失業(yè)給付和就業(yè)給付都是就業(yè)保險(xiǎn)給付的內(nèi)容，都屬于被保險(xiǎn)人的法定給付權(quán)利。圖3表示這種模式的法律關(guān)系。就業(yè)給付有直接提供和間接提供兩種模式。直接提供模式是法令上直接規(guī)定給付主體有服務(wù)給付之義務(wù)或權(quán)限，但現(xiàn)實(shí)中，服務(wù)系由其他主體提供，給付主體與服務(wù)實(shí)施主體間有委托或者準(zhǔn)委任契約關(guān)系以及委托費(fèi)或報(bào)酬之支付關(guān)系。*沈政雄：《現(xiàn)代給付行政行為之行為形式與法律關(guān)系——以社會(huì)保障給付為中心》，博士學(xué)位論文，中國臺(tái)灣政治大學(xué)法律學(xué)系，2008年，第189-190頁。加拿大采用這種模式。加拿大1996年起對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了重大變革，建立了就業(yè)保險(xiǎn)制度。就業(yè)保險(xiǎn)制度除了規(guī)定傳統(tǒng)的失業(yè)保險(xiǎn)給付項(xiàng)目，還規(guī)定了就業(yè)保障給付與支持性措施。就業(yè)保險(xiǎn)制度第一章為失業(yè)給付，包括一般給付(即失業(yè)給付)、特別給付 (包括疾病給付、懷孕給付、生育給付與同情照顧給付)與工作分擔(dān)，第二章為就業(yè)給付及就業(yè)服務(wù)，主要規(guī)范就業(yè)給付與支持就業(yè)措施。欲申請(qǐng)就業(yè)保障給付，必須與就業(yè)保險(xiǎn)咨詢員面談協(xié)商個(gè)人的就業(yè)與參加職業(yè)培訓(xùn)的計(jì)劃，以得到相關(guān)的輔助。為了實(shí)施就業(yè)保險(xiǎn)制度，聯(lián)邦政府和省級(jí)政府簽訂了勞動(dòng)市場開發(fā)協(xié)定。聯(lián)邦政府將勞動(dòng)市場訓(xùn)練的責(zé)任下放到省、市政府并提供大量經(jīng)費(fèi)及就業(yè)機(jī)會(huì)給省、市就業(yè)服務(wù)中心，同時(shí)協(xié)助各中心幫助勞工與用人單位，聯(lián)邦政府仍需負(fù)責(zé)管理全加拿大的保險(xiǎn)事務(wù)。*譚金可：《從失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向就業(yè)保險(xiǎn)的加拿大經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2016年第3期。

間接提供模式是法令上直接規(guī)定給付主體之給付義務(wù)或權(quán)限以金錢給付為原則，由受給主體自行選擇服務(wù)實(shí)施主體，由實(shí)施主體提供服務(wù)，受給主體自行負(fù)擔(dān)全部費(fèi)用，再就所負(fù)擔(dān)費(fèi)用由給付主體以金錢給付直接支付給受給主體(服務(wù)費(fèi)用之償還)。但給付主體與服務(wù)實(shí)施主體間，無任何法律關(guān)系。*沈政雄：《現(xiàn)代給付行政行為之行為形式與法律關(guān)系——以社會(huì)保障給付為中心》，博士學(xué)位論文，中國臺(tái)灣政治大學(xué)法律學(xué)系，2008年，第189-190頁。日本采用這種模式。日本《雇傭保險(xiǎn)法》規(guī)定就業(yè)保險(xiǎn)主要由失業(yè)補(bǔ)助和促進(jìn)雇傭三項(xiàng)事業(yè)兩個(gè)部分組成，各有基金來源，?？顚Ｓ茫豢苫ハ嗾{(diào)劑使用。失業(yè)補(bǔ)助包括求職者補(bǔ)助、促進(jìn)就業(yè)補(bǔ)助、教育訓(xùn)練補(bǔ)助和連續(xù)就業(yè)補(bǔ)助四項(xiàng)內(nèi)容。日本《雇傭保險(xiǎn)法》不僅在一般求職者補(bǔ)助中規(guī)定了求職期間的學(xué)習(xí)技能補(bǔ)貼，包括聽課費(fèi)、交通費(fèi)、在外地接受公共職業(yè)訓(xùn)練的寄宿費(fèi)等，而且還專門設(shè)置了促進(jìn)就業(yè)補(bǔ)助和教育訓(xùn)練補(bǔ)助，教育訓(xùn)練補(bǔ)助是對(duì)參加勞動(dòng)大臣指定的職業(yè)教育訓(xùn)練并取得了結(jié)業(yè)證書的參保勞動(dòng)者，無論其失業(yè)或在職，均可給予職業(yè)教育所付費(fèi)用80%的補(bǔ)助。*呂學(xué)靜：《日本社會(huì)保障制度》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2000年，第115-121頁。促進(jìn)就業(yè)補(bǔ)助和教育訓(xùn)練補(bǔ)助實(shí)質(zhì)上就是就業(yè)給付。雇傭安定資金則由雇主一方繳納形成，資助企業(yè)開發(fā)雇員的能力、“儲(chǔ)備囤積”企業(yè)內(nèi)富余人員、資助雇主多雇傭就業(yè)困難的高齡與殘疾人等、創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，改善職工的福利待遇等等，可謂取之于企業(yè)，用之于企業(yè)。*麥麗臣：《日本失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革》，《日本研究》2001年第1期。

(二)目標(biāo)重塑：我國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建就業(yè)促進(jìn)中心主義的就業(yè)保險(xiǎn)

1.就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的客觀需要

我國當(dāng)前正在實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先位置，把穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)作為宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)。作為最為重要的就業(yè)促進(jìn)措施，就業(yè)服務(wù)可以調(diào)節(jié)勞動(dòng)力市場供給和需求，促進(jìn)人力資源得到充分利用，職業(yè)培訓(xùn)能夠開發(fā)人力資源，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，增強(qiáng)工作技能，利于應(yīng)對(duì)技術(shù)性失業(yè)。當(dāng)前政府財(cái)力不足以支撐解決社會(huì)所有成員的就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用，通過失業(yè)保險(xiǎn)來促進(jìn)就業(yè)就成為客觀需要?！妒I(yè)保險(xiǎn)條例》已經(jīng)將促進(jìn)就業(yè)列為制度目標(biāo)，2006年以來的系列政策實(shí)踐強(qiáng)化了保生活、促就業(yè)、防失業(yè)這三項(xiàng)制度功能，2015年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢(shì)下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》明確了失業(yè)保險(xiǎn)保生活、促就業(yè)、防失業(yè)的三項(xiàng)功能，標(biāo)志著失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)功能的常態(tài)化。

2.就業(yè)促進(jìn)型失業(yè)保險(xiǎn)不符合社會(huì)保險(xiǎn)的制度原理

由前述三種制度模式的法律關(guān)系圖可知，就業(yè)促進(jìn)型失業(yè)保險(xiǎn)和就業(yè)保險(xiǎn)都具有促進(jìn)就業(yè)的制度目標(biāo)和制度設(shè)計(jì)。不同之處在于就業(yè)促進(jìn)型失業(yè)保險(xiǎn)是以社會(huì)福利的方式來促進(jìn)就業(yè)，而就業(yè)保險(xiǎn)則是以社會(huì)保險(xiǎn)的方式來促進(jìn)就業(yè)，形成了就業(yè)給付制度。由此，就業(yè)促進(jìn)型失業(yè)保險(xiǎn)屬于半保險(xiǎn)制度，其生活保障功能通過保險(xiǎn)原理解決，而就業(yè)促進(jìn)功能則逾越了社會(huì)保險(xiǎn)的界限而進(jìn)入了社會(huì)福利的領(lǐng)域，失業(yè)保險(xiǎn)基金與就業(yè)促進(jìn)專項(xiàng)基金混同使用，混淆了失業(yè)保險(xiǎn)法與就業(yè)促進(jìn)法的界限，這不符合社會(huì)保險(xiǎn)的制度原理。而就業(yè)保險(xiǎn)屬于全保險(xiǎn)，運(yùn)用保險(xiǎn)原理籌集保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)既解決生活保障問題，又解決就業(yè)促進(jìn)問題，通過構(gòu)建就業(yè)給付制度提供就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)就業(yè)，預(yù)防失業(yè)。

3.巨額失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余額為就業(yè)保險(xiǎn)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)

截止到2016年年末，失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余額5333億元，數(shù)額龐大的結(jié)余額為就業(yè)保險(xiǎn)提供就業(yè)給付解決就業(yè)問題奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。有經(jīng)濟(jì)學(xué)者也從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角實(shí)證研究了基金支出范圍擴(kuò)大的政策效應(yīng)，認(rèn)為2006年起實(shí)施的擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍的政策是有效的，不僅提高了經(jīng)濟(jì)效率，也促進(jìn)了社會(huì)公平。政府應(yīng)在總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍的政策逐步推廣到全國。*趙靜：《失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)促進(jìn)——基于基金支出范圍視角的雙重差分法分析》，《中國經(jīng)濟(jì)問題》2014年第1期。

(三)實(shí)現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)中心主義的三位一體

就業(yè)保險(xiǎn)具有三個(gè)制度目標(biāo)，即生活保障、就業(yè)促進(jìn)和預(yù)防失業(yè)。這三個(gè)制度目標(biāo)之間是什么關(guān)系呢？目前我國學(xué)者對(duì)此沒有系統(tǒng)論述。作者認(rèn)為，我國失業(yè)保險(xiǎn)制度改革應(yīng)以促進(jìn)就業(yè)為中心，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)中心主義下的三位一體，其中生活保障是基礎(chǔ)，促進(jìn)就業(yè)是核心，預(yù)防失業(yè)是補(bǔ)充。

1.生活保障是基礎(chǔ)

就業(yè)保險(xiǎn)首先需要為失業(yè)的參保勞動(dòng)者提供失業(yè)給付以替代其工資收入。參保勞動(dòng)者在就業(yè)時(shí)將其所得的一部分收入通過就業(yè)保險(xiǎn)留備他日失業(yè)之用，失業(yè)給付補(bǔ)償失業(yè)的參保勞動(dòng)者所造成的所得損失。但是這種收入替代給付也需要配合促進(jìn)就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，無論是名稱還是內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)注入促進(jìn)就業(yè)的因素。

2.促進(jìn)就業(yè)是核心

就業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)建立就業(yè)給付制度，在參保勞動(dòng)者與保險(xiǎn)人之間形成就業(yè)給付請(qǐng)求權(quán)法律關(guān)系。就業(yè)保險(xiǎn)的最終目的是促進(jìn)就業(yè)，幫助失業(yè)人員進(jìn)入勞動(dòng)力市場。當(dāng)前我國失業(yè)保險(xiǎn)制度改革最需要做的事情，就是應(yīng)該為那些有意尋求職業(yè)培訓(xùn)的人，提供足夠的職業(yè)訓(xùn)練機(jī)會(huì)和位置，幫助他們重返勞動(dòng)力市場。為此，應(yīng)當(dāng)區(qū)分參保勞動(dòng)者失業(yè)原因及其具體需求，提供相應(yīng)的服務(wù)，明確就業(yè)給付的內(nèi)容和范圍。

3.預(yù)防失業(yè)是補(bǔ)充

就業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)建立薪資補(bǔ)貼等補(bǔ)充性機(jī)制預(yù)防失業(yè)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，用人單位正當(dāng)合法的解雇行為屬于市場行為，法律不宜過多干預(yù)，否則會(huì)阻礙企業(yè)重整，造成新的不公。只有在特殊情況下，主要是發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，就業(yè)保險(xiǎn)可以通過薪資補(bǔ)貼等利益誘導(dǎo)機(jī)制鼓勵(lì)企業(yè)盡量不做出解雇行為。因此，預(yù)防失業(yè)不是常規(guī)性制度目標(biāo)，而是經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)的補(bǔ)充性做法。

(四)理順就業(yè)保險(xiǎn)法與就業(yè)促進(jìn)法的關(guān)系

2007年我國《就業(yè)促進(jìn)法》中合并規(guī)定就業(yè)服務(wù)、職業(yè)訓(xùn)練和失業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)彰顯了就業(yè)服務(wù)、職業(yè)訓(xùn)練及失業(yè)保險(xiǎn)整合的就業(yè)促進(jìn)法制時(shí)代的來臨。當(dāng)前應(yīng)藉《失業(yè)保險(xiǎn)條例》修訂之機(jī)，整合《就業(yè)促進(jìn)法》和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，理順兩者的關(guān)系。

1.兩者法律性質(zhì)不同

前者屬于社會(huì)保險(xiǎn)法，后者屬于就業(yè)促進(jìn)法。在現(xiàn)今政府財(cái)力不足以應(yīng)對(duì)整體失業(yè)狀況，將參保勞動(dòng)者的就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)通過就業(yè)保險(xiǎn)中的就業(yè)給付制度來解決不失為良善之道：這一方面符合社會(huì)保險(xiǎn)的制度原理，有利于通過就業(yè)給付制度來推動(dòng)職業(yè)培訓(xùn)的發(fā)展，另一方面可以減輕政府負(fù)擔(dān)，使有限的就業(yè)促進(jìn)專項(xiàng)基金集中用于社會(huì)弱勢(shì)與困難群體。另外，數(shù)額龐大的失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余也可以在符合社會(huì)保險(xiǎn)制度原理的框架內(nèi)予以消解。

2.兩者具有重疊關(guān)系

就業(yè)保險(xiǎn)法實(shí)施就業(yè)給付并不是要重新建立一套新的就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)體系，而是運(yùn)用《就業(yè)促進(jìn)法》中已經(jīng)存在的制度體系，通過委托授權(quán)和服務(wù)協(xié)議的方式讓就業(yè)促進(jìn)法中既存的實(shí)施主體來提供就業(yè)給付，就業(yè)給付費(fèi)用由就業(yè)保險(xiǎn)法來承擔(dān)。

3.兩者具有聯(lián)動(dòng)關(guān)系

應(yīng)實(shí)行就業(yè)服務(wù)先行原則。就業(yè)服務(wù)是獲得失業(yè)給付和職業(yè)培訓(xùn)的前提，參保勞動(dòng)者在等待期內(nèi)如果經(jīng)由就業(yè)服務(wù)沒有獲得就業(yè)則實(shí)施失業(yè)給付和職業(yè)培訓(xùn)。參保勞動(dòng)者如果在就業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)經(jīng)由失業(yè)給付和就業(yè)給付仍然不能獲得就業(yè)的，則轉(zhuǎn)由就業(yè)促進(jìn)法予以援助。

四、實(shí)現(xiàn)制度更迭：建立促進(jìn)就業(yè)為核心的就業(yè)保險(xiǎn)法律制度

(一)生活保障目標(biāo)的制度完善：促進(jìn)就業(yè)導(dǎo)向的失業(yè)給付制度

1.各類生活保障制度應(yīng)統(tǒng)稱為失業(yè)給付

對(duì)應(yīng)于就業(yè)保險(xiǎn)的保生活、促就業(yè)、防失業(yè)三個(gè)制度目標(biāo)，我國就業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)建立失業(yè)給付、就業(yè)給付以及薪資補(bǔ)貼三種給付制度。其中保障失業(yè)被保險(xiǎn)人基本生活的各類津貼和補(bǔ)助可以統(tǒng)稱為失業(yè)給付，失業(yè)給付制度也應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)就業(yè)為導(dǎo)向，具體可以包括求職者津貼、提早就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)津貼、育嬰留職停薪津貼等形式。

2.調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金給付制度

我國現(xiàn)行給付期限長、標(biāo)準(zhǔn)低的失業(yè)保險(xiǎn)金制度無法保障參保勞動(dòng)者的基本生活，也不適應(yīng)促進(jìn)就業(yè)的制度目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整：一是將名稱變更為求職者津貼，彰顯生活保障制度的就業(yè)促進(jìn)因素；二是實(shí)行差異化的失業(yè)保險(xiǎn)金給付期限和支付標(biāo)準(zhǔn)，促使失業(yè)人員盡快就業(yè)。可以考慮按照職工參保繳費(fèi)工資的50%左右設(shè)定失業(yè)給付標(biāo)準(zhǔn)，縮短給付期限。實(shí)行給付水準(zhǔn)遞減制，領(lǐng)取失業(yè)給付時(shí)間越短，給付標(biāo)準(zhǔn)越高，領(lǐng)取失業(yè)給付時(shí)間越長，給付標(biāo)準(zhǔn)隨之減少。三是嚴(yán)格給付條件，實(shí)行就業(yè)服務(wù)先行原則，促使失業(yè)人員盡快就業(yè)。用人單位應(yīng)在勞動(dòng)者離職之日前，將離職勞動(dòng)者的工作崗位、離職事由及是否需要就業(yè)服務(wù)等事項(xiàng)，列表通報(bào)當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及公立就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，以便其采取因應(yīng)措施。勞動(dòng)者在辦理失業(yè)登記后，應(yīng)先接受公立就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的安排，參加就業(yè)咨詢。在辦理失業(yè)認(rèn)定發(fā)放失業(yè)給付時(shí)，至少提供2次以上求職記錄。四是設(shè)置合理的等待期，以減少自愿失業(yè)，促進(jìn)就業(yè)。根據(jù)國際勞工組織第168號(hào)公約《關(guān)于促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)保護(hù)的公約》，失業(yè)保險(xiǎn)的等待期在7日以內(nèi)。我國失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)設(shè)置合理的等待期，即在依法進(jìn)行失業(yè)登記后，要經(jīng)過一段時(shí)間才能領(lǐng)取失業(yè)給付，促進(jìn)短期失業(yè)者再就業(yè)。

3.建立提早就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼制度

通過提早就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼促進(jìn)失業(yè)人員盡快就業(yè)。對(duì)提前就業(yè)者給予就業(yè)補(bǔ)助，在法定給付期限內(nèi)因提前找到工作的勞動(dòng)者，可以獲得一定比例的尚未支付的失業(yè)給付。

4.建立育嬰留職停薪津貼制度

我國可以考慮在就業(yè)保險(xiǎn)中建立育嬰留職停薪津貼來化解全面二胎政策所產(chǎn)生的社會(huì)問題，化解勞資雙方的后顧之憂。參保勞動(dòng)者在育嬰留職停薪期間因照顧嬰兒而停止工作，本質(zhì)上與失業(yè)沒有差別，因而育嬰留職停薪津貼符合失業(yè)保險(xiǎn)的制度原理。育嬰留職停薪津貼納入失業(yè)給付在國際上也有很多制度先例。日本、比利時(shí)、中國臺(tái)灣地區(qū)等都將育嬰留職停薪津貼納入到失業(yè)給付當(dāng)中。*董克用、李剛：《比利時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)體系對(duì)中國失業(yè)保險(xiǎn)改革的啟示》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2008年第3期。例如，依據(jù)中國臺(tái)灣地區(qū)《就業(yè)保險(xiǎn)法》第11條第1項(xiàng)第4款規(guī)定，被保險(xiǎn)人之保險(xiǎn)年資合計(jì)滿1年以上，子女滿3歲前，依性別工作平等法之規(guī)定，辦理育嬰留職停薪，享有育嬰留職停薪津貼請(qǐng)求權(quán)。

5.建立失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

目前學(xué)界對(duì)于是否借鑒采用美國失業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)稅率制度有贊成和反對(duì)兩種意見。根據(jù)美國《聯(lián)邦失業(yè)保險(xiǎn)稅法》，雇主可以用其繳納的州失業(yè)保險(xiǎn)稅抵扣聯(lián)邦失業(yè)保險(xiǎn)稅，最高可抵扣到5.4%。各州都被要求實(shí)施經(jīng)驗(yàn)稅率制度，具體計(jì)算經(jīng)驗(yàn)稅率的方法不同，最為普遍的方法是將雇主承擔(dān)的州失業(yè)保險(xiǎn)稅率與其個(gè)人賬戶相關(guān)聯(lián)，該個(gè)人賬戶等于雇主已經(jīng)繳納的失業(yè)保險(xiǎn)稅減去已經(jīng)支付給其雇員的失業(yè)保險(xiǎn)金。這樣，解雇少的雇主就可以承擔(dān)低于5.4%的稅率，但是仍然可以按照5.4%進(jìn)行抵扣。*Bales, Hirsch, and Secunda, Understanding Employment Law, p.181.我們認(rèn)為，鑒于我國《勞動(dòng)合同法》中已經(jīng)有了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金制度，該制度同樣可以發(fā)揮抑制解雇的功能，已經(jīng)大大降低實(shí)施經(jīng)驗(yàn)稅率的必要性。另外，經(jīng)驗(yàn)稅率也可能會(huì)造成人員流動(dòng)較快的勞動(dòng)密集型企業(yè)比其他企業(yè)負(fù)擔(dān)更高的稅率。我國失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)堅(jiān)持“以支定收、收支平衡”原則，科學(xué)設(shè)定失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)征繳費(fèi)率，并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，降低失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余額。

(二)促進(jìn)就業(yè)目標(biāo)的制度改造：建立就業(yè)給付制度

1.明確就業(yè)給付請(qǐng)求權(quán)

我國應(yīng)當(dāng)明確失業(yè)保險(xiǎn)的參保勞動(dòng)者在失業(yè)給付期間享有就業(yè)給付請(qǐng)求權(quán)，獲得免費(fèi)的就業(yè)服務(wù)、一次職業(yè)培訓(xùn)的給付請(qǐng)求權(quán)。這種就業(yè)給付請(qǐng)求權(quán)是法定的，失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為保險(xiǎn)人負(fù)有就業(yè)給付的義務(wù)。就業(yè)給付在實(shí)踐中是可以實(shí)現(xiàn)的。目前《北京市職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼管理辦法》第3條規(guī)定，城鎮(zhèn)失業(yè)人員和農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動(dòng)力每年可結(jié)合自身?xiàng)l件和就業(yè)需求，參加一次免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。

2.公立就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供免費(fèi)就業(yè)服務(wù)

政府應(yīng)當(dāng)舉辦公立就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供免費(fèi)的就業(yè)信息、就業(yè)咨詢、就業(yè)介紹和就業(yè)指導(dǎo)等就業(yè)服務(wù)。可以考慮將就業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與公立就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)合并，建立一站式職業(yè)服務(wù)和失業(yè)給付機(jī)構(gòu)，就業(yè)保險(xiǎn)基金可以用于支付一定比例的公共就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)費(fèi)用。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)一般都整合了政府就業(yè)促進(jìn)部門與失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職能，成立職責(zé)更加清晰、服務(wù)更加便捷的就業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，或者直接賦予就業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)新的職能。將失業(yè)預(yù)防、就業(yè)咨詢、失業(yè)審核登記、就業(yè)推薦、安排職業(yè)培訓(xùn)、發(fā)放失業(yè)金或培訓(xùn)津貼等職能實(shí)行整合，以達(dá)到減政便民的目的。*黎大有、張榮芳：《從失業(yè)保險(xiǎn)到就業(yè)保險(xiǎn)——中國失業(yè)保險(xiǎn)制度改革的新路徑》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2015年第2期。英國為了將促進(jìn)再就業(yè)引入失業(yè)保險(xiǎn)制度之中，將原來分別履行不同職責(zé)的失業(yè)救助所和職業(yè)介紹所合并為就業(yè)服務(wù)中心，統(tǒng)一管理失業(yè)金發(fā)放和再就業(yè)服務(wù)，并將服務(wù)工作一直延伸到安排他們與雇主的面試及試用。*陳芳：《試論加入WTO對(duì)中國就業(yè)的影響與“就業(yè)促進(jìn)型”失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立》，《社會(huì)保障問題研究》2003年第2期。

3.就業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過購買職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)為被保險(xiǎn)人提供職業(yè)培訓(xùn)

其一，地方人力資源和社會(huì)保障部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，制定職業(yè)培訓(xùn)目錄和項(xiàng)目收費(fèi)的政府指導(dǎo)價(jià)。納入職業(yè)培訓(xùn)目錄的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是有利于提高勞動(dòng)者適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職業(yè)技能素質(zhì)，能夠促進(jìn)就業(yè)的技能類培訓(xùn)項(xiàng)目。職業(yè)培訓(xùn)目錄的制定需要廣泛征求社會(huì)意見。

其二，建立職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)名錄，經(jīng)核準(zhǔn)納入名錄的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有資格從事委托的職業(yè)培訓(xùn)業(yè)務(wù)。設(shè)定職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的條件，符合條件的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自行申報(bào)。凡是經(jīng)人力資源和社會(huì)保障部門核準(zhǔn)符合申報(bào)條件的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)都統(tǒng)一納入到職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)名錄當(dāng)中，從事職業(yè)培訓(xùn)業(yè)務(wù)。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與區(qū)、縣社保中心簽訂《定點(diǎn)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)協(xié)議》，參保勞動(dòng)者可以使用社?？ǖ竭@些機(jī)構(gòu)接受職業(yè)培訓(xùn)。

其三，勞動(dòng)者在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接受職業(yè)培訓(xùn)。參保勞動(dòng)者失業(yè)后，在等待期接受就業(yè)服務(wù)未能重新就業(yè)的，經(jīng)公立就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的職業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)后，可以根據(jù)自身就業(yè)需要或技能提升需求，自主選擇職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)名錄中的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和職業(yè)培訓(xùn)目錄中的培訓(xùn)項(xiàng)目，與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)簽訂《職業(yè)培訓(xùn)協(xié)議》，進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)。

其四，失業(yè)被保險(xiǎn)人在完成職業(yè)培訓(xùn)和考核鑒定后，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)依據(jù)《定點(diǎn)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)協(xié)議》、《職業(yè)培訓(xùn)協(xié)議》等進(jìn)行費(fèi)用結(jié)算。

4.建立職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼制度

建立職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼制度，參加培訓(xùn)的失業(yè)勞動(dòng)者，由就業(yè)保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼與職業(yè)培訓(xùn)相關(guān)的費(fèi)用支出，包括注冊(cè)費(fèi)、書費(fèi)、交通費(fèi)、在外地接受職業(yè)培訓(xùn)的寄宿費(fèi)等。

(三)預(yù)防失業(yè)目標(biāo)的制度實(shí)現(xiàn)：特殊時(shí)期的縮短工時(shí)工資補(bǔ)貼制度

1.雇傭安定制度的兩種模式

預(yù)防失業(yè)的雇傭安定制度大體上有兩種制度模式：一種是企業(yè)作為受領(lǐng)主體的制度模式。日本采用這種模式，日本雇傭保險(xiǎn)由失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)預(yù)防系統(tǒng)所組成，兩部分基金相互獨(dú)立不能相互調(diào)劑使用。失業(yè)預(yù)防所需要資金僅由雇主擔(dān)負(fù)，用在雇主身上，失業(yè)預(yù)防系統(tǒng)包括安定雇傭事業(yè)、能力開發(fā)事業(yè)和雇傭福利事業(yè)三項(xiàng)事業(yè)。三項(xiàng)雇傭事業(yè)經(jīng)費(fèi)一部分用于資助雇主開發(fā)雇員的能力，一部分用于資助雇主為雇員建立文化娛樂等福利設(shè)施，一部分用于資助雇主多雇傭老齡退休工人、多提供就業(yè)機(jī)會(huì)等活動(dòng)。*呂學(xué)靜：《日本社會(huì)保障制度》，第130頁。一種是勞動(dòng)者作為受領(lǐng)主體的縮短工時(shí)薪資補(bǔ)貼的制度模式。德國與中國臺(tái)灣地區(qū)采用這種模式。德國就業(yè)保險(xiǎn)法縮短工時(shí)的發(fā)動(dòng)，必須是如天災(zāi)事變、輸出入管制等無可避免的事故，金融風(fēng)暴、不景氣蕭條等經(jīng)濟(jì)原因以及組織改造等原因。而且，尚須廠場內(nèi)存在嚴(yán)重的縮短工作時(shí)間及工資喪失的狀況。此系一短暫期間內(nèi)無法避免的事件，而且在請(qǐng)求補(bǔ)貼的期間內(nèi)，廠場所雇傭的勞工，至少有1/3以上因?yàn)楣ぷ鲿r(shí)間減少而喪失10%以上的工資。中國臺(tái)灣地區(qū)2011年實(shí)施《就業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)實(shí)施辦法》，根據(jù)該辦法的規(guī)定，當(dāng)每月領(lǐng)取失業(yè)給付人數(shù)占該人數(shù)加上每月底被保險(xiǎn)人人數(shù)之比率，連續(xù)三個(gè)月達(dá)2.2%以上，可以實(shí)施薪資補(bǔ)貼，由雇主自愿擬定雇傭安定計(jì)劃，報(bào)請(qǐng)公立就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)核定，予以雇傭安定薪資補(bǔ)貼，應(yīng)按其約定縮減工時(shí)前三個(gè)月平均月投保薪資差額之50%核發(fā)，其主要目的是替代損失的工資。*楊通軒：《就業(yè)安全法理論與實(shí)務(wù)》，第179、180頁。

2.我國應(yīng)實(shí)行縮短工時(shí)工資補(bǔ)貼制度

我國2008年以來實(shí)施援企穩(wěn)崗政策以預(yù)防失業(yè)，穩(wěn)崗補(bǔ)貼發(fā)放的對(duì)象是企業(yè)。如果要法制化這些政策實(shí)踐，日本和德國的做法都給我們提供了借鑒意義，它們都符合社會(huì)保險(xiǎn)的制度原理。日本在其雇傭保險(xiǎn)中，對(duì)于援企穩(wěn)崗這些雇傭安定措施，則由雇主另行繳費(fèi)，形成另外一個(gè)蓄水池，兩者相互獨(dú)立互不擠占。德國則通過特定時(shí)期參保勞動(dòng)者與保險(xiǎn)人之間形成給付請(qǐng)求權(quán)，參保勞動(dòng)者獲得縮短工時(shí)薪資補(bǔ)貼，從而符合社會(huì)保險(xiǎn)原理。

根據(jù)《勞動(dòng)法》和《就業(yè)促進(jìn)法》的規(guī)定，我國目前已經(jīng)建立了在職職工職業(yè)培訓(xùn)制度，一般企業(yè)按照職工工資的1.5%足額提取教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，因此無需再像日本那樣通過就業(yè)保險(xiǎn)法來實(shí)施在職培訓(xùn)。作者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)借鑒德國與中國臺(tái)灣地區(qū)的制度經(jīng)驗(yàn)，建立縮短工時(shí)工資補(bǔ)貼制度，保障參保勞動(dòng)者的收入，穩(wěn)定職工隊(duì)伍，提升就業(yè)能力?？s短工時(shí)工資補(bǔ)貼制度的具體內(nèi)容包括：其一，適用條件，需滿足宏觀條件和微觀條件。宏觀條件是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不景氣，具體可以用失業(yè)率達(dá)到一定比例或者失業(yè)給付領(lǐng)取率達(dá)到一定比例。微觀條件是用人單位存在嚴(yán)重縮短工作時(shí)間、降低工資的情形。其二，就業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)核定用人單位的預(yù)防失業(yè)計(jì)劃。用人單位自愿擬定縮短工時(shí)、降低工資的計(jì)劃，報(bào)請(qǐng)就業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)核定。其三，給付工資補(bǔ)貼。就業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)核定符合條件的參保勞動(dòng)者給予最長不超過6個(gè)月的工資補(bǔ)貼，按照參保繳費(fèi)工資與縮短工時(shí)后的工資差額的一定比例給予補(bǔ)貼。其四，接受在職職業(yè)培訓(xùn)。領(lǐng)取工資補(bǔ)貼的參保勞動(dòng)者在縮短工作時(shí)間期間，在正常工作時(shí)間內(nèi)應(yīng)接受在職職業(yè)訓(xùn)練，提升職業(yè)能力。

五、結(jié)論：從失業(yè)保險(xiǎn)到就業(yè)保險(xiǎn)

20世紀(jì)70年代以來，西方國家出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)停滯和通貨膨脹并存的情形，失業(yè)率大幅度上升，政府福利包袱沉重。很多國家或地區(qū)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，將其與減少失業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)等經(jīng)濟(jì)政策相結(jié)合，增加促進(jìn)就業(yè)的制度功能。這場自20世紀(jì)70年代延續(xù)至今的失業(yè)保險(xiǎn)制度改革所奉行的基本理念是，擺脫以往那種不斷提高保護(hù)水平為基本目標(biāo)的傳統(tǒng)做法，實(shí)施積極的失業(yè)保護(hù)政策和最終建立確保失業(yè)人員基本生活的前提下充分發(fā)揮其促進(jìn)再就業(yè)功能的新制度。*馬永堂：《從保障生活到促進(jìn)就業(yè)——國外失業(yè)保險(xiǎn)制度改革綜述》，《中國勞動(dòng)保障》2007年第1期。德國1969年頒布《雇傭促進(jìn)法》取代1927年的《失業(yè)保險(xiǎn)法》，開啟了失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的制度先河。國際勞工組織1986年通過《關(guān)于促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)保護(hù)的公約》，不再稱“失業(yè)公約”，而改為“就業(yè)公約”。隨后，日本、加拿大、韓國等國家或地區(qū)更加注重就業(yè)促進(jìn)功能，制度上再進(jìn)一步，通過社會(huì)保險(xiǎn)的方式解決就業(yè)問題，直接用就業(yè)保險(xiǎn)法取代失業(yè)保險(xiǎn)法。

值此我國《失業(yè)保險(xiǎn)條例》修改完善之時(shí)，我國失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)回歸社會(huì)保險(xiǎn)的制度原理，變革為就業(yè)保險(xiǎn)，重溯制度目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)制度更迭。構(gòu)建就業(yè)促進(jìn)為中心的就業(yè)保險(xiǎn)制度目標(biāo)模式，實(shí)行保生活、促就業(yè)、防失業(yè)三位一體，生活保障是基礎(chǔ)，促進(jìn)就業(yè)是核心，預(yù)防失業(yè)是補(bǔ)充。完成從失業(yè)保險(xiǎn)向就業(yè)保險(xiǎn)的制度轉(zhuǎn)化，建立實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的三項(xiàng)就業(yè)保險(xiǎn)給付制度：一種是失業(yè)給付，目的是保障失業(yè)的參保勞動(dòng)者的基本生活；一種是就業(yè)給付，旨在為失業(yè)的參保勞動(dòng)者提供就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)，幫助其獲得就業(yè)信息、掌握就業(yè)技能，促進(jìn)就業(yè)；三是雇傭安定給付，目的在于在經(jīng)濟(jì)危機(jī)來臨時(shí)，通過薪資補(bǔ)貼等措施穩(wěn)定就業(yè)、預(yù)防失業(yè)。

ReturnandReform:China'sRoadtoImprovetheLegalSystemofUnemploymentInsurance

Wang Xianyong

The operation of current legal system and policy indicate that unemployment insurance is considered to be social relief and welfare, which conflicts with the principles of social insurance. We should return to the theory of social insurance, reshape the institutional goals, and reform employment insurance. In order to realize the employment insurance, the institutional goal model should integrate three goals: basic living protection, employment promotion, and unemployment prevention. Among these three goals, living protection is basic, employment promotion is central, and unemployment prevention is complementary. To achieve these three goals, three employment insurance benefits should be established, that is, unemployment benefits, employment benefits and employment stability benefits.

unemployment insurance, employment insurance, social insurance, employment promotion, social insurance law

DF475

：A

：1006-0766(2017)05-0138-12

(責(zé)任編輯:魏 萍)

王顯勇，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授(北京100070)