陳佳玉

摘要：地方法規(guī)是我國法律制度規(guī)范的重要組成部分，是加強地方自治和促進地方和諧發(fā)展的重要保障，但是我國的地方立法卻存在立法觀念落后、立法內容抄襲、立法主體單一、部門利益傾向嚴重等方面的問題，影響了地方立法的民主化與科學化水平。因此，在分析我國地方立法存在主要問題的基礎上，就提高地方立法民主化與科學化的相關要求和策略進行了重點研究。

關鍵詞：地方立法；民主化；科學化；立法監(jiān)督；立法質量

中圖分類號：D901 文獻標識碼：A 文章編號：1671-1580（2017）05-0161-03

隨著我國依法治國理念的深入開展，地方民主與法制建設取得了很大的進步和改善，地方政府的依法行政水平也得以同步提升，這代表我國社會主義特色法律體系的建設取得了很大的成就。但是由于我國地大物博，民族性、區(qū)域性特征比較明顯，所以地方立法又具有一定的自主性和特殊性，致使我國目前形成了大量的地方法規(guī)和規(guī)章。由于部分地區(qū)的立法觀念比較落后，立法內容和立法技術存在滯后性，所以地方立法會存在民主性與科學性方面的問題，不利于多種社會矛盾的解決。因此，我國當前迫切需要針對地方立法過程中出現(xiàn)的問題，提高地方立法的民主化與科學化水平。

一、影響地方立法民主化與科學化的主要因素

（一）地方立法規(guī)范的缺失

當前，我國的省人大及其常委會在對于地方立法的程序和規(guī)劃等方面，并沒有做出具體、科學的規(guī)定。一方面，地方立法常常缺乏通過的約束性規(guī)定和整體部署，導致地方立法存在一定的隨意性，在制定地方法規(guī)前并沒有進行科學的調研和論證，不利于地方社會矛盾的解決。另一方面，有些省份的立法規(guī)范以偏概全，適用性和適應性不強，致使很多部門的立法比較被動，影響了地方立法的時效性和科學性，難以制定科學的立法程序和步驟。

（二）立法權限劃分不清

在我國地方法制的建設過程中，由于缺乏詳細的立法依據，或者因為立法權限的劃分不清，存在很多地方立法機關超越權限進行立法的情況，這樣的法規(guī)缺乏合法性的基礎，也就無法保證地方立法的科學性。例如，有的地方國家機關超出相關規(guī)定設立了新的公民義務或權利，或者對某些公民權利和義務進行增減，而這都是在沒有經過相關授權的情況下進行的。

（三）背離基本法治精神

有的地方立法機關在立法過程中，忽略了基本法治精神的導向作用，導致一些地方法規(guī)從內容到精神，都與法治精神相背離，對公民的基本權力造成了限制或侵害，或者給執(zhí)法機關濫用權力提供了便利，增設了一些法外權力和法外義務，影響了地方立法的民主化與科學化。例如，一些地方的“亂收費”行為，表面上有一定的法律依據，但是背離了基本的法治精神，也侵害了部分公民的合法權力。

（四）立法簡單重復

有的地方立法機關由于立法水平有限，或者因為對于自身地域特征的調研不夠深入，所以在地方立法上習慣于跟隨中央立法，這樣的立法速度雖然比較快，但是由于多是對中央立法法規(guī)的簡單重復或者小修小補，所以缺乏特色和地域適用性，也在一定程度上影響了地方立法的權威性和科學性，降低了地方立法的質量和水平。同時，各個地方立法相關借鑒和復制的情況也時有發(fā)生，沒有考慮到本地區(qū)的實際，也沒有對借鑒法規(guī)進行全面分析和有效識別，盲目的借鑒和嘗試也會對地方立法的科學性造成不利影響。

二、提高地方立法民主化與科學化的有效對策

（一）提高地方立法科學化的有效措施

（1）樹立科學的地方立法觀念

地方人大雖然具有立法的地方自主權，但是如果不能樹立科學的立法觀念和指導思想，必然會影響到地方立法的科學化水平。立法觀念代表著立法的總體思路和態(tài)度，是約束和指導立法活動的重要準則，對于地方人大來說，就是要堅持一切從實際出發(fā)，堅持從群眾中來，到群眾中去，反映人民意志和愿望，代表人民的整體利益，綜合考慮地域政治、經濟、文化、道德觀念、歷史傳統(tǒng)、民族特點等因素，本著靈活性與原則性相結合的準則，增強地方立法的實效，避免過多的主觀性和照搬照抄現(xiàn)象，以確保地方法規(guī)在當地能夠發(fā)揮相應的作用和職能。

（2）建立科學的地方立法制度

法律的制定是一個系統(tǒng)的工程，只有建立嚴格、規(guī)范的立法制度，地方人大在立法過程才能有理有據?？茖W的地方立法制度，至少要涵蓋三方面的內容，即科學的立法權限劃分、科學的立法載體選擇和科學的立法權運行過程。其中，對于地方立法權限的劃分上，主要包括立法權歸屬、大小、屬性、構成、種類、限制條件、權限關系等，地方人大要結合當地實際情況，建立有針對性和有地域特色的立法權劃分體制。立法權載體的科學選擇主要是指對擁有立法權的主體、機構的組織建制和活動形式的選擇，這些內容只有貼近立法目標，遵循立法規(guī)律，強調公眾參與和立法論證，才能確保立法活動的有序開展和立法目標的有效實現(xiàn)。立法權的科學運行主要是強調地方人大在法案的形成過程中，從提出、審議、表決，到最后的通過、公布，地方人大都必須嚴格遵循相應的法定程序，確保其他立法主體的有序參與，以確保整個立法過程可以準確、規(guī)范、高效地運行。

（3）選擇科學的地方立法技術

科學的立法技術要求在立法活動中，特別是在立法預測、立法規(guī)劃、立法決策、法的構造、立法完善等方面必須符合客觀規(guī)律。尤其是對于地方人大的立法活動而言，地方立法不能全盤西化和一味地照搬照抄，要突出地方特色和立法實效，對地方立法權進行靈活運用，優(yōu)先解決區(qū)域內社會、經濟、文化、民族等方面的重點矛盾，提高立法成效。同時，對于地方立法技術的選擇，要本著靈活性、穩(wěn)定性、連續(xù)性與適時變動性相結合的原則，頒布和實施的法律不能隨意變動，也不能一成不變，滯后于社會經濟的發(fā)展要求，所以地方立法需要有整體意識和全局意識，要借助現(xiàn)代信息技術手段對各種立法相關信息進行及時地收集和整理，并在科學分析的基礎上進行有效論證，準確把握立法需求，科學確定地方立法目標，最后進行科學編制，最終形成格式規(guī)范、體例合理，結構完善、語言得當的地方法規(guī)體系，確保地方立法的科學性水平。endprint

（二）提高地方立法民主性的有效措施

（1）要保證地方立法主體的廣泛性

我國是人民當家作主的國家，所以人民群眾是國家的主人，也理應成為立法的主體，地方立法的權力在根本上屬于人民群眾，最終要由人民來實施，最終為人民所服務。因此，要保證地方立法的民主性，就必須讓人民群眾充分參與到各個立法環(huán)節(jié)中來，對于地方的一般性規(guī)章、決議和法律，人民群眾都應當積極參與討論，并監(jiān)督地方法規(guī)的執(zhí)行，這是保證地方立法主體廣泛性的基本要求。同時，立法主體的廣泛化，要求實現(xiàn)立法主體的多元化，并對各個立法主體的權限進行合理劃分，建立起多元化的立法監(jiān)督與執(zhí)行機制，從而使地方立法能夠最大程度地代表人民群眾的根本利益。再者，要基于人民群眾在立法過程中的參與需求，建立起廣覆蓋的交流機制，此時可以充分發(fā)揮工會、婦聯(lián)、消費者權益保護協(xié)會等社會組織的定向聯(lián)系作用，建立制度化的立法建議交流機制，同時借助各種媒體手段的宣傳和中介作用，優(yōu)化立法建議的征集、專家評估、定向反饋等工作機制，讓更多的公民可以保持地方立法參與的積極性，為立法參與提供更多的便利。

（2）要保證地方立法程序的民主性

立法程序的民主性是指在提出議案、審議法案、表決法案、通過法案、公布法案的程序步驟上，地方人大在行使立法權時必須本著民主性的原則，讓社會各界群眾都積極參與到立法過程中來，做到立法程序和立法內容的及時公開，尊重人民群眾的知情權，并自覺接受人民群眾的監(jiān)督。首先，地方人大在健全和完善立法程序時，必須對聽證制度、協(xié)商制度、多數通過制度、立法監(jiān)督制度等制度法規(guī)進行完善，這樣可以有效減少立法失誤和偏頗，保證地方立法的客觀性、公正性和公開性，增強地方立法的科學化水平。例如，地方人大要完善地方立法的聽證制度，明確聽證范圍，建立多樣化的聽證程序，明確各個聽證主體的權利和義務，確保立法過程中群眾的充分參與和聽證結果的有效反饋。其次，為了能最大程度的反應人民群眾的根本利益和立法意愿，地方人大的立法活動應當是開放和透明的，并有廣泛的群眾參與基礎，營造出一個開放、透明的立法程序，給社會公眾更多的參與機會和參與途徑。再次，地方人大作為立法機關，還應當密切與社會媒體、社會團體之間的聯(lián)系，做好立法監(jiān)督與立法選擇公眾，堅持民主集中制，走好群眾路線，并對立法過程中出現(xiàn)的個人偏見、小團體利益傾向、不理性看法等進行及時的論證和鑒別，真正尊重立法活動的客觀規(guī)律，這樣才能保證立法程序的民主和有效。

（3）要保證地方立法內容的民主性

地方人大代表地方人民行使立法權，制定出的法律法規(guī)需要代表人民并順應民意，體現(xiàn)人民群眾的根本意志和愿望，并使法律法規(guī)成為維護地方人民群眾利益的有效手段。因此，地方立法的民主性，必須保證地方立法內容的民主性，要以保障人民權利和利益為根本出發(fā)點。首先，地方人大的立法內容應當把社會公眾的整體利益，而不是體現(xiàn)個別團體的個別利益，尤其是當個體利益與整體利益產生沖突時，個體利益和少數人的利益必須服從整體利益。其次，地方立法內容的民主性，立法權利必須實現(xiàn)與立法義務的統(tǒng)一，這是立法內容的界定，是對公民權利與義務的界定，所以不能出現(xiàn)特權階層或只享有權利而不承擔義務情況的出現(xiàn)。再次，地方立法內容的民主性，還要求實現(xiàn)權力與權利之間的平衡，避免出現(xiàn)執(zhí)法過程中權力凌駕于權利之上情況的出現(xiàn)，以便更好的保障地方群眾的合法權利不受侵害。

三、結語

總之，要想提高地方立法的質量和水平，有效解決地方立法民主化和科學化不足方面的問題，地方人大就必須尊重地方立法的客觀規(guī)律，嚴格立法程序，強化群眾參與和社會監(jiān)督，做好地方立法過程中各個群體和階層的利益協(xié)調工作，確保地方立法的有特色、可操作，使地方法規(guī)可以有效補充到中國特色社會主義法律體系中來，為我國的社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展與民族團結做出應有的貢獻。

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[責任編輯：盛暑寒]endprint