馮賀

摘要：近年來，隨著地方債問題的不斷惡化，對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有序發(fā)展產(chǎn)生了極大的威脅。李克強(qiáng)總理在2016年3月5日的《2015年的政府工作回顧》中明確指出，“發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)3.2萬億元，降低利息負(fù)擔(dān)2000億元，減輕了地方政府常在壓力”，這充分體現(xiàn)了中央政府對解決地方債務(wù)問題所下的決心和運(yùn)用的手段。而解決地方債務(wù)問題，不僅要從宏觀調(diào)控方面入手，也要在經(jīng)濟(jì)市場中尋找捷徑。本文分析了地方債形成原因與當(dāng)前的困境，簡述了PPP模式的運(yùn)行原理與操作優(yōu)勢，分析了其解決地方債務(wù)治理的可行性與運(yùn)用PPP模式時所需要注意的具體問題。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；PPP模式；政府職能

中圖分類號：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-1580（2017）05-0157-04

一、引言

PPP模式，其動機(jī)是為了減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，而其根本的目的是為了有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，在政府部門與民營部門之間搭建一個平臺，建立長期合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、共同管理。十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，PPP模式的運(yùn)營方式高度地契合了十八屆三中全會所提出的要求。通過地方政府與私人企業(yè)所建立的合作平臺，為有效解決地方債提供了一個便利的方式與路徑。將PPP模式作為政府提供公共服務(wù)的創(chuàng)新舉措，其意義不但在于通過市場配置資源的功能提高公共領(lǐng)域的運(yùn)行效率，更是對于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、深化財(cái)稅體制改革的大膽探索。筆者對地方債務(wù)問題進(jìn)行了簡單梳理，對PPP模式化解地方政府融資困難相關(guān)問題進(jìn)行了具體分析。

二、我國地方債形成的原因與問題

地方債即“地方政府性債務(wù)”，是指有財(cái)政收入的地方政府，根據(jù)還本付息的原則，通過承諾或者協(xié)議的方式，直接或者間接地與其他的經(jīng)濟(jì)主體形成的債務(wù)關(guān)系。形成地方債的原因有很多，主要是因?yàn)橹醒胝姆N種限制，難以適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府單憑自己的財(cái)政收入，無法滿足對其所管轄的區(qū)域的發(fā)展要求，只能以發(fā)行債券的方式，使其政府職能得以實(shí)施。那么在地方政府的財(cái)政能力不足的情況下，地方債的有效性得以充分的體現(xiàn)，它可以在較短的時間內(nèi)，推動公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、緩解財(cái)政收入的壓力、沖破經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸、實(shí)現(xiàn)特殊時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平穩(wěn)過渡。但是近幾年，很多地方政府過度舉債、債務(wù)逾期的現(xiàn)象愈加頻繁，由地方債引起的問題凸顯，這對當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定造成了極大的威脅。尤其在4萬億的貨幣寬松計(jì)劃執(zhí)行后，地方政府的融資規(guī)模又超越實(shí)際的發(fā)展，過大的舉債使地方政府壓力異常巨大。

（一）《中華人民共和國預(yù)算法》得不到徹底貫徹

為了保證中央政府有力的宏觀調(diào)控能力，中央政府往往會自行發(fā)行公債來解決財(cái)政收入不足的問題，而不會把發(fā)行債券的權(quán)利下放給地方政府，具體體現(xiàn)在《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條的明確規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)放地方政府債券。”但是當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)政收支已經(jīng)達(dá)到入不敷出的地步，也就不得不發(fā)行地方債，如上海、深圳等一線城市可以得到國務(wù)院的特批，獲得了發(fā)行地方政府債券的權(quán)利。其他地方政府也“不甘示弱”，紛紛成立了以政府為主導(dǎo)的融資平臺，進(jìn)行融資。長期以來，中央政府并沒有拿出措施，有效治理地方債，僅僅是“加強(qiáng)約束、加強(qiáng)監(jiān)管”，這讓地方債務(wù)更加畸形生長。

（二）國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢不佳

近年來，我國經(jīng)濟(jì)形勢下行經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，熱錢外流且居民價(jià)格消費(fèi)指數(shù)高居不下，使居民的消費(fèi)能力減弱。在國內(nèi)內(nèi)需不足的情況下，地方政府的財(cái)政收入自然減少，政府舉債的行為就變得不足為奇了。但是目前的經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行的時期，已經(jīng)超過了舉債期限，便使得償債風(fēng)險(xiǎn)越來越高，這帶來了兩個問題：一是人民群眾對政府產(chǎn)生的信任危機(jī)，在各個國家，社會穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)是其民眾對政府的信任，所以即便是地方政府發(fā)生一次債務(wù)逾期的行為，也會造成民眾對政府執(zhí)政能力產(chǎn)生懷疑，從而導(dǎo)致了社會不穩(wěn)定的現(xiàn)象發(fā)生，這十分不利于我國長期的發(fā)展建設(shè)；二是擠占了小微企業(yè)的發(fā)展空間，政府的債務(wù)占用了大量的銀行信貸余額，變向增加了小微企業(yè)獲得銀行貸款的難度，使其發(fā)展愈加困難。相比小微企業(yè)，銀行更喜歡貸款給政府，因?yàn)榈胤秸淮嬖谄飘a(chǎn)的可能，當(dāng)政府沒有償債能力，只有向銀行借款，變向?qū)е铝耸袌霭l(fā)展的緩慢。

（三）“土地財(cái)政”還地方債模式不可持續(xù)

雖然在特殊的時期內(nèi)，“土地財(cái)政”具有一定的合理性，并且憑借其“立竿見影”的特征，確實(shí)短時間內(nèi)有效解決了彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政收入不足的問題，但是隨著城市的不斷發(fā)展，土地融資的規(guī)模必將不斷的擴(kuò)大，并且地方政府對“土地政策”出現(xiàn)了過度的依賴，這種單純依靠“土地財(cái)政”的收入，來還地方債將變得難以為繼。因?yàn)椤巴恋刎?cái)政”的實(shí)質(zhì)也是其最大的弊端，即提前透支了未來數(shù)十年的公共財(cái)政收入，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的下行趨勢，一方面地方政府的融資需求與日俱增，另一方面有限的土地資源在不斷減少，一些地方政府因此陷入了“占地，賣地，再占地”的惡性循環(huán)?！巴恋刎?cái)政”屬于不可再生資源，賣一塊少一塊，一旦有價(jià)值的土地全部出讓或者房地產(chǎn)價(jià)格下跌，便會出現(xiàn)地方的財(cái)政危機(jī)。并且地方政府在“土地財(cái)政”收益，也僅僅是解決了燃眉之急，提前透支了持續(xù)收益的資源，來還地方債，甚至可以說是飲鴆止渴。

（四）商業(yè)銀行對地方政府實(shí)行的貸款政策日趨謹(jǐn)慎

在4萬億投資計(jì)劃實(shí)施后的前期，商業(yè)銀行為了搶抓這一歷史發(fā)展機(jī)遇，紛紛向地方政府拋出橄欖枝，并將“鐵公機(jī)”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目作為信貸投放的重點(diǎn)，加之當(dāng)時寬松的信貸政策，大量的信貸規(guī)模在一時間投放，促使了地方政府債務(wù)規(guī)模急速膨脹。自2011年以來，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)開始逐漸顯現(xiàn)和暴露，金融監(jiān)管當(dāng)局不斷加強(qiáng)對商業(yè)銀行地方政府貸款的監(jiān)管力度，在外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的作用下，銀行開始反思對政府的信貸政策，使商業(yè)銀行對地方政府的信貸投放的規(guī)模逐步縮水。另一方面，從商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)因驅(qū)動，隨著利率市場化的加快推進(jìn)，銀行利差水平持續(xù)收窄，規(guī)模的擴(kuò)張并不一定帶來利潤的增長，依靠規(guī)模擴(kuò)張的粗放經(jīng)營方式已經(jīng)難以為繼，加之穩(wěn)健貨幣政策環(huán)境下，信貸規(guī)模已然成為稀缺資源，商業(yè)銀行在信貸管理上也更加集約化和精細(xì)化，使地方政府在商業(yè)銀行新增貸款的難度增加。endprint

三、運(yùn)用PPP模式使地方政府走出融資困境的可行性分析

雖然PPP模式由英國政府于1982年提出，但是目前尚未對其有統(tǒng)一的定義，在我國，PPP模式被發(fā)改委定義為，政府為了加強(qiáng)公共產(chǎn)品的服務(wù)能力與提高供給效率，通過與民間企業(yè)以特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)等方式進(jìn)行合作，并且與社會資本實(shí)現(xiàn)了未來收益的共享、共同承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)、明確二者管理界限的長期契約合作關(guān)系，即為廣義的PPP模式；狹義的PPP模式可以被理解為BOT、TOT等不同模式下的項(xiàng)目融資的總和。PPP模式的核心可以理解為政府在公共產(chǎn)品與服務(wù)的建設(shè)上引人民間資本。在我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下行、外部環(huán)境壓力增大的背景中，地方政府引入民間資本，以緩解財(cái)政壓力，變得更加迫切。

（一）民間雄厚的閑置資本能夠提供資金保障

從資金供給方面分析，我國居民的長期高儲蓄率，累積形成了規(guī)模巨大的民間資本。中國人民銀行發(fā)布的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年2月，我國金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款合計(jì)127.53萬億元，其中儲蓄存款58.10萬億元，企業(yè)定活期存款32.31萬億元，僅此兩項(xiàng)占全部存款比重高達(dá)70.89%。由于我國金融市場發(fā)展尚未完善，金融工具的種類有限，房地產(chǎn)、貴金屬等投資渠道也不再受到投資者的追捧，甚至還有部分民間資金流入了民間借貸等非正規(guī)投資渠道，具有強(qiáng)烈保值增值訴求的民間資本亟需政府開放更多的投資領(lǐng)域和渠道。

（二）中央政府對PPP模式的有力推動

在PPP模式中，政府部門既是特許權(quán)協(xié)議的參與者，又要為項(xiàng)目實(shí)施提供政治和法律環(huán)境，因此PPP模式的成功運(yùn)行離不開政府部門的積極推動，當(dāng)前以財(cái)政部為代表的中央政府高度重視并大力推廣PPP項(xiàng)目推廣工作。繼2013年全國財(cái)政工作會議財(cái)政部部長樓繼偉做了關(guān)于PPP的專題報(bào)告后，2014年財(cái)政系統(tǒng)組織了多次PPP官方培訓(xùn)，并專門成立了PPP中心。住建部和財(cái)政部結(jié)合財(cái)政體制改革籌劃相關(guān)指導(dǎo)意見，國家發(fā)改委啟動了特許經(jīng)營立法工作，地方政府探索實(shí)施PPP項(xiàng)目的熱情十分高漲，積極踴躍上報(bào)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。財(cái)政部在2015年9月4日，發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》。通知具體闡述了PPP模式的項(xiàng)目立項(xiàng)、運(yùn)行管理、融資模式、風(fēng)險(xiǎn)防范、績效評估等事項(xiàng)的內(nèi)容，并力爭在供水、供熱、污水處理等領(lǐng)域率先推出一批示范項(xiàng)目，加快PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作。

（三）國內(nèi)外成功案例提供了可借鑒經(jīng)驗(yàn)

近幾十年來，PPP模式被世界上許多國家廣泛運(yùn)用于公共管理領(lǐng)域。英國是第一個將PPP模式具體操作的國家，也是采用該模式最典型、最前端的國家，早在撒切爾夫人為英國首相時，英國政府就開始了大規(guī)模的民營化運(yùn)動，其PPP應(yīng)用的領(lǐng)域涉及交通運(yùn)輸、教育、燃料、能源、衛(wèi)生、環(huán)境等，并對PPP在世界范圍的推廣起到了指導(dǎo)作用。我國第一個真正意義上的PPP項(xiàng)目，是2004年開工的北京地鐵四號線，該項(xiàng)目由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司、香港地鐵有限公司共同出資建設(shè)，并且于2006年組建了北京京港地鐵有限公司，在北京市政府給予特許經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營地鐵系統(tǒng)和相關(guān)商業(yè)經(jīng)營活動，并在項(xiàng)目招標(biāo)、融資結(jié)構(gòu)、運(yùn)營管理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為其他地方政府演示了如何將民間資本引入到市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

四、完善PPP模式的具體行為

PPP項(xiàng)目的廣泛應(yīng)用可以對有效治理地方政府債務(wù)起到標(biāo)本兼治的作用，但是我們發(fā)現(xiàn)，PPP模式在推廣實(shí)施的過程中是需要不斷完善的，不斷優(yōu)化PPP項(xiàng)目，使其能夠健康有序的發(fā)展，才能使PPP模式更好地服務(wù)于大眾、有效地化解地方政府的債務(wù)問題。

（一）更新固有觀念，轉(zhuǎn)變政府職能

PPP模式中最重要的因素是政府，所以PPP模式健康發(fā)展的前提，是地方政府對其有充分的認(rèn)識，政府需要更新固有的觀念。單從經(jīng)濟(jì)市場的角度來看，PPP模式確實(shí)是一種解決政府融資問題的經(jīng)濟(jì)手段，其最初是簡單的金融工具，但是單純地以這種方式理解PPP模式來處理政府債務(wù)問題，則不能平衡好社會資本與政府之間的關(guān)系，不利于PPP模式的長效發(fā)展。地方政府要將PPP模式提高到公共管理的高度，把它視為一種新的對資本運(yùn)作的管理模式，而其融資功能只是其眾多職能的一個。同時要轉(zhuǎn)變政府職能，把政府當(dāng)作市場中的一分子參與到PPP項(xiàng)目的運(yùn)作中，而不是以市場管理者的角度做工作，使政府與社會資本可以真正做到利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

（二）增強(qiáng)契約精神

隨著我國市場化進(jìn)程的不斷深化，契約意識與契約精神也逐漸深入人心，但是由于PPP模式中存在政府主導(dǎo)的特點(diǎn)，如果政府對契約精神的理解稍有不足，PPP模式則無法有效實(shí)施。比如個別地方政府在項(xiàng)目運(yùn)行中出現(xiàn)了毀約的行為，這明顯是缺乏契約意識，對契約精神沒有很好地理解，這種毀約的行為不僅損害了社會資本，甚至?xí)：Φ狡胀癖姷那猩砝?，對以后的?xiàng)目推進(jìn)起到了阻礙的作用，必須嚴(yán)格管理，杜絕此類事件的發(fā)生。

（三）適當(dāng)給予財(cái)政補(bǔ)貼

一個PPP項(xiàng)目，政府首先考慮的問題是平衡社會資本的收益性與公共產(chǎn)品的福利性，解決這個問題，首先在項(xiàng)目立項(xiàng)時，要準(zhǔn)確核算社會資本的項(xiàng)目成本，把項(xiàng)目收益精確到合理的范圍，使社會資本得到滿足，公共群體也會以較低的成本享受到公共福利。同時引入競爭機(jī)制，不但可以提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，還可以使社會資本在競價(jià)的過程中降低項(xiàng)目成本。針對一些投資成本過高、項(xiàng)目運(yùn)營周期較長的項(xiàng)目，政府還應(yīng)該給予社會資本一些財(cái)政上的補(bǔ)貼，激勵社會資本投入項(xiàng)目建設(shè)、保證項(xiàng)目的穩(wěn)定進(jìn)展、強(qiáng)化政府自身的主導(dǎo)地位，并且平衡了收益性與盈利性的問題。

五、推廣PPP模式時所關(guān)注的問題

PPP項(xiàng)目的推廣及應(yīng)用對地方債的治理提供了便利的條件，但PPP模式不能簡單地被當(dāng)作一種融資的手段，地方政府必須將PPP模式演變成一種解決地方債務(wù)問題的行政手段，所以在PPP模式的推廣運(yùn)用中，地方政府要對其不斷地完善。PPP模式按照政府與私人部門所參與程度的不同可分為三大類，分別為外包類PPP、特許經(jīng)營類PPP和私有化PPP。每一種模式因其自身的特點(diǎn)，需要地方政府出臺不同的完善措施與相應(yīng)的幫扶政策，才能有效解決地方債務(wù)治理問題。endprint

（一）外包類PPP模式

外包類PPP模式，即項(xiàng)目的整體是由政府投資建設(shè)的，私人部門通過招投標(biāo)的方式，承包了整個項(xiàng)目當(dāng)中的一項(xiàng)或著幾項(xiàng)職能；或是私人部門受政府所托，代其維護(hù)公共設(shè)施或是提供公共服務(wù)，而政府需要支付給私人部門一定的費(fèi)用。外包類PPP模式適用于公益性公共投資項(xiàng)目，因?yàn)檫@類項(xiàng)目的外部性較強(qiáng)，是市場失效而政府有效的部分。這類項(xiàng)目投資只能由政府部門承擔(dān)，通過引入PPP模式，可以將項(xiàng)目建設(shè)、管理維護(hù)等工作以政府采購的形式外包給民營部門，以私人企業(yè)的管理模式提高了項(xiàng)目整體的專業(yè)化和規(guī)范化。針對這種融資模式，地方政府最應(yīng)該做的是足夠重視契約精神，加強(qiáng)自身的可靠性。

（二）特許經(jīng)營類PPP模式

特許經(jīng)營類PPP模式，是政府與私人部門合作，按照一定的出資比例合作投資一個項(xiàng)目，以相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，經(jīng)過雙方協(xié)商后建立一定的合作機(jī)制，保證公共部門與私人部門實(shí)現(xiàn)共同分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。在特許經(jīng)營類PPP模式下，項(xiàng)目資產(chǎn)的最終所有權(quán)屬于公共部門，因此在合同結(jié)束后，私人部門要將項(xiàng)目的所有權(quán)移交給公共部門。這類模式適用于具有準(zhǔn)公益類性質(zhì)的公共投資項(xiàng)目，但是這類項(xiàng)目對于企業(yè)有一個弊端，即企業(yè)雖然具有收費(fèi)的權(quán)利，但這類模式的項(xiàng)目普遍受到了政策限制，有著收費(fèi)低等因素，會導(dǎo)致利潤不能覆蓋成本，這就需要政府來平衡公共服務(wù)與社會收益。再者，保證此類PPP項(xiàng)目的建設(shè)水平，也可以充分地引入競爭機(jī)制，如此，不但使項(xiàng)目的整體質(zhì)量得到了提高，也使PPP項(xiàng)目的成本降低到一個合理的程度。

（三）私有化類PPP模式

在此種模式下，項(xiàng)目的全部投資由私人部門承擔(dān)，并且在項(xiàng)目建成后，其所有權(quán)、使用權(quán)與收費(fèi)權(quán)永久歸私人部門所有，收費(fèi)權(quán)必須在政府的監(jiān)管下實(shí)現(xiàn)。但是在此類PPP模式下，私人部門不具備有限追索的權(quán)利，其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。私有化類PPP模式適用于經(jīng)營性公共投資項(xiàng)目，該類項(xiàng)目能夠通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，政府部門會授予私人部門投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的特許權(quán)，在項(xiàng)目結(jié)束后，私人部門將擁有基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)與收費(fèi)權(quán)，同時也負(fù)責(zé)了基礎(chǔ)設(shè)施今后的運(yùn)營維護(hù)。由于這類PPP項(xiàng)目的特殊性，政府部門在定價(jià)和運(yùn)營方面的監(jiān)督管理顯得非常重要。為了使項(xiàng)目有力進(jìn)展，要嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目中的各個細(xì)節(jié)與具體流程，明確監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)限與審批權(quán)限，提高項(xiàng)目執(zhí)行者的主動陸，保證項(xiàng)目可以流暢地進(jìn)行。

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[責(zé)任編輯：周海秋]endprint