黃慶平++++辛永容++++何景偉

自2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，為保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善民生等目標(biāo)，中央政府適時(shí)采用大規(guī)模政府支出和結(jié)構(gòu)性減稅為重要載體的積極財(cái)政政策。“結(jié)構(gòu)性減稅”一詞，由“減稅”與“結(jié)構(gòu)性”疊合而成，它通過(guò)對(duì)稅收要素進(jìn)行制度性調(diào)整，將某些主體性稅種的稅負(fù)下調(diào)，同時(shí)上調(diào)某些輔助性稅種的稅率，進(jìn)而降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的實(shí)際稅負(fù)水平，以實(shí)現(xiàn)“有減有增、以減為主”的結(jié)構(gòu)性稅負(fù)調(diào)整，最終為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而進(jìn)行的稅制優(yōu)化安排。

一、江蘇省結(jié)構(gòu)性減稅政策當(dāng)前存在的實(shí)際問(wèn)題

1.結(jié)構(gòu)性減稅政策“減負(fù)”的效果并不顯著。從江蘇省稅收收入與地區(qū)生產(chǎn)總值占比簡(jiǎn)表可以看出，在結(jié)構(gòu)性減稅政策實(shí)施的第一年，江蘇省稅收收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重僅為7.35%，隨著結(jié)構(gòu)性減稅政策的持續(xù)推進(jìn)，該比值卻連續(xù)7個(gè)年度持續(xù)上升，由2008年的7.35%躍升至2015年的9.43%，年均增加0.29%。從上表可知，江蘇省稅收收入的增長(zhǎng)速度是持續(xù)超過(guò)地區(qū)生產(chǎn)總值的，也即從2008年至2015年江蘇省的稅收收入彈性始終大于1。在經(jīng)濟(jì)下行的情況下稅收增長(zhǎng)仍然保持超過(guò)地區(qū)生產(chǎn)總值的速度，這不僅說(shuō)明稅制保護(hù)經(jīng)濟(jì)的功能較弱，也意味著結(jié)構(gòu)性減稅政策的實(shí)施效果不明顯。

2.稅權(quán)集中度的強(qiáng)化之勢(shì)，制約了地方結(jié)構(gòu)性減稅的執(zhí)行力。2016年3月底財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)財(cái)稅 [2016]36號(hào)文件，文件要求自當(dāng)年5月1日起，在建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等四個(gè)行業(yè)全面推行營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，本次試點(diǎn)被稱為“營(yíng)改增”收官之戰(zhàn)。營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的收官，將原先構(gòu)成地方主要稅收收入來(lái)源的營(yíng)業(yè)稅，納入屬于中央和地方共享稅的增值稅的征收范圍。雖然營(yíng)業(yè)稅改征增值稅有助于現(xiàn)代增值稅制的規(guī)范與優(yōu)化，但由于營(yíng)業(yè)稅是當(dāng)前分稅制財(cái)政體制的重要稅制基礎(chǔ)，加之增值稅分稅的決定權(quán)在中央，“營(yíng)改增”而導(dǎo)致的稅權(quán)上不利于地方政府形成確定的收入預(yù)期，稅權(quán)上移導(dǎo)致省級(jí)政府地方財(cái)權(quán)的缺失，進(jìn)而對(duì)結(jié)構(gòu)性減稅政策在地方的執(zhí)行力產(chǎn)生消極的影響。

3.當(dāng)前結(jié)構(gòu)性減稅政策缺乏長(zhǎng)期獨(dú)立運(yùn)行的頂層制度性設(shè)計(jì)。不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)現(xiàn)行以流轉(zhuǎn)稅為主、所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為輔的稅制結(jié)構(gòu)。在此稅制結(jié)構(gòu)下，結(jié)構(gòu)性減稅政策更多的是圍繞流轉(zhuǎn)稅系的增值稅（含已經(jīng)改征增值稅的原營(yíng)業(yè)稅）、消費(fèi)稅等主體稅種，所得稅的減稅稅種主要定位于企業(yè)所得稅。眾所周知，以稅收優(yōu)惠方式為主的結(jié)構(gòu)性減稅政策具有顯著的“人為”相機(jī)抉擇的特性，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)增大時(shí)通過(guò)縮小征稅范圍、降低稅率、減免稅等方式減緩經(jīng)濟(jì)下行，待經(jīng)濟(jì)駛出低谷，政策風(fēng)向?qū)⑦m時(shí)調(diào)整，政策操作主要依賴人工穩(wěn)定方式，也即宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控路徑的結(jié)構(gòu)性減稅政策偏重相機(jī)抉擇式的“人為穩(wěn)定器”。

4.結(jié)構(gòu)性減稅方案?jìng)?cè)重規(guī)則公平而忽視實(shí)質(zhì)公平。目前結(jié)構(gòu)性減稅方案主要集中于我國(guó)的主體稅種流轉(zhuǎn)稅，如營(yíng)業(yè)稅改征增值稅和消費(fèi)稅制改革。然而由于流轉(zhuǎn)稅的稅基是商品勞務(wù)流轉(zhuǎn)額，與價(jià)格機(jī)制相互嵌合，屬于初次分配領(lǐng)域的稅種，因此以流轉(zhuǎn)稅為主的結(jié)構(gòu)性減稅方案主要是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的良序環(huán)境而無(wú)法影響再分配領(lǐng)域。

二、當(dāng)前江蘇結(jié)構(gòu)性減稅政策面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1.稅收收入增速放緩。當(dāng)前，江蘇省經(jīng)濟(jì)已深深融入整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)之中，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同時(shí)受到國(guó)內(nèi)、國(guó)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重深刻影響。據(jù)江蘇省統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，江蘇省自2014年開始其地區(qū)生產(chǎn)總值年度增速開始低于10%，2016年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值76086.2億元，比上年僅增長(zhǎng)7.8%，經(jīng)濟(jì)決定稅收。正因?yàn)閲?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行直接使得江蘇稅收收入增速逐步放緩。江蘇省統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)年鑒顯示：從2010年開始江蘇省稅收收入增速逐年下滑，2016年稅收收入增速首次低于10%。

2.財(cái)政支出壓力加大。由于江蘇省財(cái)政支出中直接或間接用于“養(yǎng)人”的支出份額一直占比較大，這導(dǎo)致財(cái)政支出的剛性較強(qiáng)。江蘇省統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)年鑒顯示：近三年稅收收入平均增速為8.23%，但近三年一般公共預(yù)算支出的平均增速卻為8.7%。假若江蘇省支出增速在中長(zhǎng)期都將超過(guò)同期財(cái)政收入，其結(jié)果必然是財(cái)政收支矛盾不斷擴(kuò)大，如果沒(méi)有切實(shí)可行的減支措施，必然會(huì)對(duì)稅收收入提出更高要求，這顯然與結(jié)構(gòu)性減稅的初衷相悖。

3.財(cái)政收入的來(lái)源結(jié)構(gòu)掣肘結(jié)構(gòu)性減稅政策的執(zhí)行力。中央政府在2008年末推出結(jié)構(gòu)性減稅政策的初衷是作為我國(guó)深度調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的開創(chuàng)性財(cái)政舉措。該項(xiàng)政策一方面寄希望于通過(guò)對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等的減稅，確立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理化的正向引導(dǎo)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的增量擴(kuò)容；另一方面也寄希望于通過(guò)對(duì)“兩高一資”行業(yè)等低端和低效產(chǎn)能實(shí)施增稅，建立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)負(fù)向壓力機(jī)制與退出機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的存量調(diào)整。

4.稅制外因素實(shí)質(zhì)上構(gòu)成對(duì)結(jié)構(gòu)性減稅政策減負(fù)效果的抵減。根據(jù)財(cái)政部的分類，政府財(cái)政總收入由稅收、債務(wù)、稅外收費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)收入等構(gòu)成。稅外收費(fèi)均具有稅收的性質(zhì)，對(duì)納稅人而言構(gòu)成實(shí)質(zhì)意義上的負(fù)擔(dān)。在中央主導(dǎo)的分稅制財(cái)政體制扭曲了地方政府的財(cái)政行為，使得地方政府在弱稅收權(quán)的格局下對(duì)稅外收費(fèi)的強(qiáng)烈偏好，這不僅擠占了正稅收入在地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中的地位，而且也嚴(yán)重弱化了結(jié)構(gòu)性減稅政策的有效性與執(zhí)行力。

三、進(jìn)一步優(yōu)化江蘇省結(jié)構(gòu)性減稅政策的路徑選擇

1.明確稅收分權(quán)的目標(biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃由各省分別制訂結(jié)構(gòu)性減稅的方案。自“結(jié)構(gòu)性減稅”這一提法提出，目前該項(xiàng)政策推行已有約九年的時(shí)間，目前各級(jí)政府應(yīng)充分總結(jié)與反思我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅政策取得的成效與存在的問(wèn)題，全面、客觀地評(píng)判結(jié)構(gòu)性減稅政策的實(shí)際效應(yīng)和面臨的實(shí)際困境，在對(duì)我國(guó)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行科學(xué)判斷的基礎(chǔ)上，明確當(dāng)前及今后一段時(shí)期內(nèi)結(jié)構(gòu)性減稅政策的具體目標(biāo)，在明確稅收分權(quán)的基礎(chǔ)上，由各省分別制訂更加有針對(duì)性的減稅方案。

2.深入優(yōu)化結(jié)構(gòu)性減稅的“減”。①重新啟動(dòng)個(gè)人所得稅的綜合制改革。當(dāng)前工資薪金在我國(guó)個(gè)人所得稅中占比較高，卻未能正常發(fā)揮個(gè)人所得稅在西方發(fā)達(dá)國(guó)家“自動(dòng)穩(wěn)定器”的作用，一個(gè)主要的原因就是近些年我國(guó)個(gè)人所得稅的改革近乎停滯，最近一次調(diào)整個(gè)人所得稅起征點(diǎn)（免征額調(diào)增至3500元）還是在2011年，距今已經(jīng)過(guò)去七年的時(shí)間。因此當(dāng)前有必要在破除制約我國(guó)個(gè)稅綜合累進(jìn)征收的涉稅信息嚴(yán)重不對(duì)稱的基礎(chǔ)上建立健全綜合累進(jìn)征收的個(gè)人所得稅制。②全面推進(jìn)我國(guó)第一大稅種——增值稅的改革。a.繼續(xù)實(shí)施增值稅稅率的兼并，爭(zhēng)取以增值稅立法的形式適度減低增值稅稅率。增值稅，作為我國(guó)稅制體系中的第一大稅種，未來(lái)的改革仍然是我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅的重頭戲。2017年4月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，從當(dāng)年7月1日起，將增值稅稅率由四檔減至17%、11%和6%三檔，取消13%這一檔稅率，預(yù)計(jì)2017年能夠減稅3800億。b.以金融業(yè)為突破口，徹底貫通增值稅抵扣鏈條上斷頭路。目前，以銀行業(yè)為主的金融業(yè)無(wú)法從存款人手中獲取增值稅專用發(fā)票用于生成進(jìn)項(xiàng)稅額，同樣貸款企業(yè)也無(wú)法從銀行獲取增值稅專用發(fā)票用于生成進(jìn)項(xiàng)稅額。基于部門規(guī)章的限制所造成金融業(yè)出現(xiàn)兩頭無(wú)法抵扣的現(xiàn)狀，實(shí)際上形成了增值稅抵扣鏈條上斷頭路，因此未來(lái)全國(guó)人大（或者全國(guó)人大常委會(huì)）在增值稅立法的時(shí)候，可以考慮徹底貫通銀行體系上下游的增值稅抵扣鏈條，將銀行支付給各類存款人的利息支出和銀行收取的貸款利息收入全部納入增值稅抵扣鏈條。

3.合理推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅的“加”。①合理調(diào)整消費(fèi)稅征稅范圍與稅率結(jié)構(gòu)。首先，有必要強(qiáng)化對(duì)奢侈品、高碳產(chǎn)品、高檔消費(fèi)行為的消費(fèi)稅調(diào)節(jié)，對(duì)已納入消費(fèi)稅征稅范圍的上述消費(fèi)品，適度提高其消費(fèi)稅稅率；其次，借鑒增值稅價(jià)外征收的計(jì)稅形式，實(shí)施消費(fèi)稅價(jià)稅分離的計(jì)稅模式，明確消費(fèi)稅的引導(dǎo)方向。②適時(shí)開征環(huán)境稅、遺產(chǎn)贈(zèng)與稅。在征管措施配套的前提下，適時(shí)開征環(huán)境稅與遺產(chǎn)贈(zèng)與稅，以分別發(fā)揮其在調(diào)節(jié)收入分配與消解負(fù)外部性方面的積極功用，發(fā)揮其在公平收入分配與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定中的重要作用。[基金項(xiàng)目：江蘇教育廳2016年度高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“2008年以來(lái)結(jié)構(gòu)性減稅對(duì)江蘇第二三產(chǎn)業(yè)影響效果的比較研究”（2016SJB790024）；2014年江蘇省“青藍(lán)工程”優(yōu)秀青年骨干教師項(xiàng)目（QLGC-2014006）；江蘇省政府資助項(xiàng)目“江蘇高校品牌專業(yè)建設(shè)工程一期項(xiàng)目”（PPZY2015B195）]

（作者單位：江蘇開放大學(xué)商學(xué)院）endprint