劉曉敏

新型城鎮(zhèn)化是釋放內(nèi)需潛力的強大引擎，是經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展的重要支撐點。近來年，河南省新型城鎮(zhèn)化建設取得明顯成效，已進入科學推進時期，但是同時也面臨著巨大的資金壓力，存在較大問題。根據(jù)當前河南省經(jīng)濟發(fā)展形勢，在推行新型城鎮(zhèn)化的過程中，大力推進金融創(chuàng)新，解決原有融資體系中存在的弊病，構(gòu)建多元化的融資體系，已經(jīng)刻不容緩。

一、河南省現(xiàn)有新型城鎮(zhèn)化融資體系存在的問題

1.融資需求缺口巨大。隨著河南省城鎮(zhèn)化水平的提高，對城市基礎設施、公用事業(yè)和公共服務設施建設的需求越來越大，這意味著城鎮(zhèn)化建設需要投入大量的資金，城鎮(zhèn)基礎設施建設資金籌措的壓力越來越大。2016年河南省城鎮(zhèn)化率48.45%，河南省在“十三五”規(guī)劃提出到2020年城鎮(zhèn)化率達到56%，這意味著未來五年每年至少要保持1.82%左右的增速才能完成目標。根據(jù)2013年河南城鎮(zhèn)基礎設施人均水平測算，每增加1個城鎮(zhèn)人口，供水、燃氣、供熱、道路橋梁、污水、園林綠化、市容環(huán)衛(wèi)、其他（電力、公共交通、電信廣播、互聯(lián)網(wǎng)）等基礎設施分別需要投入6250元、4630元、4350元、30680元、4400元、950元、850元和4820元，以上合計約5.7萬元。未來按照每年新增200萬名城鎮(zhèn)人口計算，大約需要城鎮(zhèn)基礎設施建設投資1140億元。考慮到河南目前的城鎮(zhèn)基礎設施水平與全國平均水平尚有一定差距，還需加大投資力度，提升現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民的基礎設施供給水平。根據(jù)城建部門統(tǒng)計資料，每年的基礎設施新增投資與原有設施的維護改造投資比例約為1：0.8，據(jù)此測算每年河南省還需要安排910億元左右的資金用于提升改造原有城鎮(zhèn)基礎設施，以上兩項資金合計數(shù)在2000億元以上，而2016年河南省財政收入總額僅為4094.8億元，城建資金缺口較大?！板X從哪里來”是河南省新型城鎮(zhèn)化面臨的巨大資金難題。

2.融資主體單一渠道狹窄。從融資主體來看，由于城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施公共產(chǎn)品的屬性，河南省的城市基礎設施建設投資主要依靠政府投資，長期以來城鎮(zhèn)化建設的融資主體主要是代表政府背景的城投類公司，社會投資占比較小，但政府財力相對薄弱，融資能力不強。

從融資方式來看，河南省城鎮(zhèn)化建設資金主要依靠政府搭建各類投融資平臺進行貸款融資，由于缺少優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，加上過度負債，大多融資平臺負債率已經(jīng)達到極限，而國家嚴控貸款規(guī)模，給新的融資帶來很大壓力。以地方融資平臺為主體發(fā)行的城投債近年來也日益增多，逐漸成為地方融資平臺新增資金的一個重要來源，與融資平臺貸款相比，城投債是較為公開透、市場約束力強的直接融資工具，但是在地方性債務中所占比重仍然較小。

從融資渠道來看，盡管近年來河南省逐漸放寬了民間資本進入城鎮(zhèn)化建設市場的準入范圍，但是一些部門與地區(qū)設置了不合理的市場準入門檻，對私營資本參與項目建設進行限制。一些地區(qū)、部門以及承擔一定政府職能的國有企業(yè)為了維護自身利益，濫用手中的行政權(quán)力，通過其市場支配地位，制定一系列旨在限制、排除自由競爭的準入條件，使民間資本難以進入市場。民間資本進入城鎮(zhèn)化建設領域門檻仍然較高，障礙依然存在。

3.融資平臺風險日益凸顯。盡管河南省的新型城鎮(zhèn)化建設的省級投融資平臺布局已經(jīng)初步形成，并在不同的領域發(fā)揮著重要的投融資功能，但也存在著一些問題。第一，一些公司實力較小，投融資能力不強。由于省級投融資平臺多數(shù)是由原有的一些企事業(yè)單位整合或組建而成，一些新成立的投融資平臺資本量和綜合實力還有所欠缺。第二，投融資平臺體系和格局有待進一步完善。目前，雖然河南投資集團控股一批金融機構(gòu)，但是資源沒有得到有效整合。第三，融資效果不夠理想，投資功能發(fā)揮不夠，整體運營效率欠佳。

4.土地財政難以為繼。“土地財政”現(xiàn)象是由于前些年地方政府過分依賴出讓土地獲取財政收入而形成的。土地財政在推進城鎮(zhèn)化建設中，發(fā)揮過重要作用。但是，土地作為不可再生資源，如果作為地方政府的主要財源，將不具有可持續(xù)性。第一，新型城鎮(zhèn)化需要大量的資金投入，土地財政難以持續(xù)支撐。土地資源作為稀缺資源，存量非常有限，土地財政終將會枯竭，導致新型城鎮(zhèn)化建設所需資金鏈斷裂。第二，新型城鎮(zhèn)化要解決的是進城人口的生產(chǎn)生活問題，若不能管控好土地，可能會引發(fā)干群矛盾和腐敗現(xiàn)象。當前地方政府主要以招拍掛的形式出讓土地，這就使得在土地批租過程中難免存在權(quán)力尋租現(xiàn)象，還可能因地方政府壓低土地補償標準，導致群眾利益受損，從而引發(fā)干群矛盾沖突。第三，在很大程度上，土地財政因資金有限，只能停留在土地城鎮(zhèn)化層面上，而忽視人的城鎮(zhèn)化。政府抬高地價，房價和各類租金也相應上漲，必然加重城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活成本，這與以人為核心的新型城鎮(zhèn)化背道而馳。

二、完善河南省新型城鎮(zhèn)化融資體系的對策建議

1.加快財稅體制改革。第一，理順中央與地方的財政關系。應調(diào)整中央和地方政府支出責任，向上收回部分事權(quán)，加大中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度。按照事權(quán)優(yōu)于財權(quán)原則，重塑中央與地方、地方各級政府之間的事權(quán)責任架構(gòu)。合理界定中央事務、地方事務、中央與地方共同事務的邊界，規(guī)范省以下各級政府事權(quán)邊界。屬于全國性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一；屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本；屬于中央和地方共同管理的事務，區(qū)分不同情況，明確各自的管理范圍和籌資責任。第二，理順省以下地方政府的財政關系。應按照中央和地方財政關系的處理原則，明確省級政府和市級政府的事權(quán)，賦予省級政府更多的財政調(diào)節(jié)權(quán)利，逐步縮小省以下地方政府的財政差距。同時，進一步完善縣級基本財力保障機制，根據(jù)政策變化調(diào)整保障水平，加大對各地區(qū)的指導和幫助力度。

2.充實資金來源渠道。第一，要積極探索發(fā)行市政債券。從國際經(jīng)驗看，無論是市場主導的金融體系，還是銀行主導的金融體系，發(fā)行市政債券都是城鎮(zhèn)化融資的重要渠道。因此，相關部門應完善相關法律法規(guī)，加大金融市場支持力度，借以規(guī)范市政債券發(fā)行主體，條件具備的情況下，可根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟實力，由經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)先行先試，然后逐步推廣。第二，深入推廣公私合作（Public Private Partnership，PPP）模式。公私合作模式可以充分發(fā)揮私人資本效率和經(jīng)營管理優(yōu)勢，實現(xiàn)公共部門與私人部門風險分擔的合理配置，有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負擔，因而既能為新型城鎮(zhèn)化建設提供新的資金來源，又能為新型城鎮(zhèn)化的各項建設提供科學的管理機制。同時，公私合作模式鼓勵和促進民間資本投資基礎設施領域，能夠使民營企業(yè)獲得公開公正公平的進入權(quán)限，將政府與民間資本的關系確立為合作伙伴，政府與民間資本利益共享、風險共擔，政府部門不僅能夠有效利用民間資本進行項目建設和運作，還能帶動民間資本和國有資本之間進行高效競爭，從而保證公共項目和半公共項目能夠高效運轉(zhuǎn)，政府和企業(yè)借此將實現(xiàn)雙贏。

3.規(guī)范融資平臺運作。第一，加快對投融資平臺公司的規(guī)范和整合。加大國有 “四資” 整合力度，增強政府投資調(diào)控能力。加強對城鎮(zhèn)基礎設施領域國有資源、資產(chǎn)、資金、資本存量的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、歸屬等基礎性數(shù)據(jù)進行梳理和評估，根據(jù)各類 “四資” 的市場屬性、經(jīng)濟潛力和可操作的成熟程度，分期分批、分類整合。充分發(fā)揮政府投資的導向作用，引導市場資金投向、項目建設、運營有序發(fā)展。第二，理順政府和平臺公司之間的關系，激發(fā)平臺活力。由省政府制定相關的規(guī)劃和政策，指導河南省升級投融資平臺建設，指導市縣根據(jù)自身發(fā)展需要有步驟地建立地方投融資平臺。加強對平臺投資方向、資金管理、債務規(guī)模的監(jiān)管，成立專門機構(gòu)定期對全省投融資平臺進行審計和考核。完善平臺公司法人治理結(jié)構(gòu)，全面理順各級政府和政府性投融資平臺之間的關系，明確財政、發(fā)改委、建設、土地、規(guī)劃等部門和平臺之間的投融資業(yè)務關系，暢通溝通協(xié)作機制。第三，完善投融資決策機制和經(jīng)營管理水平。逐步完善企業(yè)化經(jīng)營管理體制， 加快完善以董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營管理人員等組成的公司治理結(jié)構(gòu)，建立投資委員會制度。完善項目評估、分析、投資、管理、風控的流程和制度，提高投融資運作能力，提升工作效率。

4.加快土地制度改革。第一，改革建設用地供地方式?？梢钥紤]三個改變供地方式的方案，一是改革土地招投標拍賣制度為零地價或低成本價供地；二是地方政府的賣地收入歸中央；三是政府退出征地過程，實現(xiàn)建設用地供給的市場化。初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進行試點，在實踐中積累經(jīng)驗，逐步優(yōu)化趨同。第二，提高農(nóng)地和城市建設用地使用效率。鼓勵耕地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品，加大水利工程等農(nóng)田整治力度，更加集約利用農(nóng)業(yè)土地，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)地產(chǎn)出。通過轉(zhuǎn)變政府觀念、提高管理高密度人口能力、改善城市基礎設施和房屋建設技術水平等提高建設用地容積率。同時，推動盤活城鎮(zhèn)低效用地和農(nóng)村閑置建設用地。第三，創(chuàng)新土地金融?？芍鸩揭缘胤絺⑹姓谫Y替換賣地收入，將原來先賣地后取得收入并發(fā)債的形式，改為先發(fā)債后獲取土地增值收益，即在用地規(guī)劃調(diào)整后，地方政府可先以征地成本向建設主體供地，土地購置、整理等征地資金可用地方政府債券或市政債券籌集的資金墊付。項目建成后，再以運營收益或其他收入逐步償還。

（作者單位：黃淮學院）endprint