楊凡

[摘要]文章認(rèn)為隨著我軍職能使命的拓展和國(guó)家安全利益的延伸，非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的地位愈加重要，而《國(guó)防法》作為國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展的“基本法”，并未明確地將非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)作為一項(xiàng)規(guī)范內(nèi)容，導(dǎo)致武裝力量遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)時(shí)缺少明確的法律依據(jù)，從而缺少堅(jiān)強(qiáng)的法律支撐。因此，《國(guó)防法》有必要對(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)作出明確的原則性的規(guī)定。

[關(guān)鍵詞]國(guó)防法；非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)；規(guī)范

隨著我國(guó)新一輪軍事戰(zhàn)略的調(diào)整，我軍職能使命不斷拓展，非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)成為我軍當(dāng)前面臨的重要任務(wù)；隨著國(guó)家利益的不斷拓展和非傳統(tǒng)安全威脅的日益凸顯，非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)成為維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定的重要方式。適應(yīng)依法治軍、從嚴(yán)治軍基本方略的根本要求，把非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)納入法制化軌道，為我軍遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)提供堅(jiān)強(qiáng)的法理支撐，既是軍隊(duì)職能使命任務(wù)所系又是新形勢(shì)下國(guó)家安全環(huán)境所需?！秶?guó)防法》作為國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展的“基本法”，應(yīng)當(dāng)對(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)作出原則性的規(guī)定。

一、《國(guó)防法》規(guī)范非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的必要性

（一）依法治軍、從嚴(yán)治軍基本方略的必然要求

推進(jìn)強(qiáng)軍事業(yè)、建設(shè)強(qiáng)大軍隊(duì)，沒(méi)有法治引領(lǐng)和保障不行?！吨袊?guó)人民解放軍軍語(yǔ)》對(duì)于依法治軍作出如下界定：“依照法律法規(guī)管理軍隊(duì)，進(jìn)行規(guī)范和軍隊(duì)建設(shè)。主要是把黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的根本原則、黨關(guān)于國(guó)防建設(shè)和武裝力量建設(shè)的主張、治軍的成功經(jīng)驗(yàn)等，用法的形式確定下來(lái)，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，以推進(jìn)軍隊(duì)建設(shè)科學(xué)化、制度化、規(guī)范化?！狈菓?zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)是一種特殊的軍事實(shí)踐活動(dòng)，是黨關(guān)于國(guó)防建設(shè)和武裝力量建設(shè)的一種重要方式，必須遵守憲法和法律的規(guī)定?！秶?guó)防法》將非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)作為一項(xiàng)規(guī)范性?xún)?nèi)容，對(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)作出原則性規(guī)定，從而可以確保武裝力量遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)時(shí)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。這是依法治軍、從嚴(yán)治軍基本方略的必然要求。

（二）武裝力量遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)合法性的現(xiàn)買(mǎi)需求

隨著時(shí)代的發(fā)展和國(guó)家安全環(huán)境變化，我軍職能使命不斷拓展延伸。近年我軍非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)實(shí)踐運(yùn)用頻繁、行動(dòng)多樣、影響深遠(yuǎn)。在這些軍事行動(dòng)的實(shí)踐中，武裝力量面臨著一系列的法律問(wèn)題。例如，非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的適用范圍如何，非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的方式如何，非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的指揮體制如何，這些都缺少法律明文規(guī)定。雖然在《憲法》和《國(guó)防法》中能夠找到軍隊(duì)遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)合法性的依據(jù)，但這種依據(jù)需要從現(xiàn)有的法律條文引申而非法律明確作出規(guī)定，也就是說(shuō)，軍隊(duì)遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)并無(wú)明確的法律依據(jù)。因此，在《國(guó)防法》層面對(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)作出基本規(guī)定，是武裝力量遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)合法性的現(xiàn)實(shí)需求。

二、《國(guó)防法》規(guī)范非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的可行性

（一）具有一定的法律基礎(chǔ)

一是《憲法》相關(guān)條文為《國(guó)防法》規(guī)范非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)提供了憲法依據(jù)?！稇椃ā返?9條：“中華人民共和國(guó)的武裝力量屬于人民。它的任務(wù)是鞏固國(guó)防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國(guó)，保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)，參加國(guó)家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)。國(guó)家加強(qiáng)武裝力量的革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)，增強(qiáng)國(guó)防力量”。二是在《國(guó)防法》某些條款中，能夠引申出軍隊(duì)遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的相關(guān)規(guī)定?！秶?guó)防法》第8條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)在對(duì)外軍事關(guān)系中，維護(hù)世界和平，反對(duì)侵略擴(kuò)張行為?！边@對(duì)我軍維和、國(guó)際人道主義援助等非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)作出了基本規(guī)定?！秶?guó)防法》第17條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的武裝力量屬于人民。它的任務(wù)是鞏固國(guó)防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國(guó)，保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)，參加國(guó)家建設(shè)事業(yè)，全心全意為人民服務(wù)?！边@對(duì)我軍參加國(guó)家建設(shè)等非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)作出了基本規(guī)定。《國(guó)防法》第22條第2項(xiàng)規(guī)定：“中國(guó)人民解放軍現(xiàn)役部隊(duì)是國(guó)家的常備軍，主要擔(dān)負(fù)防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)，必要時(shí)可以依照法律規(guī)定協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序；預(yù)備役部隊(duì)平時(shí)按照規(guī)定進(jìn)行訓(xùn)練，必要時(shí)可以依照法律規(guī)定協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序，戰(zhàn)時(shí)根據(jù)國(guó)家發(fā)布的動(dòng)員令轉(zhuǎn)為現(xiàn)役部隊(duì)?！边@對(duì)我軍參加反恐維穩(wěn)等協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序的活動(dòng)作出了基本規(guī)定?！秶?guó)防法》第58條規(guī)定：“現(xiàn)役軍人應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)人民軍隊(duì)的優(yōu)良傳統(tǒng)，熱愛(ài)人民，保護(hù)人民，積極參加社會(huì)主義物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)，完成搶險(xiǎn)救災(zāi)等任務(wù)?！边@對(duì)我軍參加搶險(xiǎn)救災(zāi)作出了基本規(guī)定?！秶?guó)防法》第66條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)支持國(guó)際社會(huì)采取的有利于維護(hù)世界和地區(qū)和平、安全、穩(wěn)定的與軍事有關(guān)的活動(dòng)，支持國(guó)際社會(huì)為公正合理地解決國(guó)際爭(zhēng)端、軍備控制和裁軍所做的努力”。這對(duì)我軍參加聯(lián)合軍演、反恐和軍備控制等非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)作出了基本規(guī)定。三是一些單行的非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)法規(guī)為《國(guó)防法》層面規(guī)范非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)提供了統(tǒng)攬概括的基礎(chǔ)。

（二）具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，我軍遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)主要涉及反恐維穩(wěn)安保、處置突發(fā)事件；抗御自然災(zāi)害、應(yīng)急搶險(xiǎn)救援；參與國(guó)際合作、維護(hù)世界和平i維護(hù)邊防穩(wěn)定、包圍戰(zhàn)略邊疆；參與國(guó)際救援、實(shí)施聯(lián)合軍演等5大方面，具體包括反恐安保、處突維穩(wěn)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、邊防封控、國(guó)際維和、維護(hù)權(quán)益、安全護(hù)航、國(guó)際軍演、國(guó)際救援、對(duì)外軍事交流等10項(xiàng)主要內(nèi)容。例如2008年，我軍先后實(shí)施了抗冰雪災(zāi)害、抗震救災(zāi)、奧運(yùn)安保等非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)；截至目前，我國(guó)先后向剛果（金）派出20批醫(yī)療分隊(duì)，向黎巴嫩派出15個(gè)批次、4800余人次的維和官兵，向南蘇丹派出3批維和步兵營(yíng)等；2016年9月，我軍派出兵力約270人赴吉爾吉斯斯坦伊塞克湖州巴雷克奇市埃杰利維斯訓(xùn)練中心，參加“和平使命2016”上合組織聯(lián)合反恐軍事演習(xí)；中國(guó)海軍先后派出25批護(hù)航編隊(duì)，安全護(hù)送目標(biāo)在海域內(nèi)航渡。近年來(lái)，我軍遂行的非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)為其立法提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、關(guān)于《國(guó)防法》規(guī)范非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的立法構(gòu)想

《國(guó)防法》作為國(guó)防和軍隊(duì)領(lǐng)域的基本法，對(duì)軍隊(duì)遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)相關(guān)事項(xiàng)作出原則性規(guī)定是必要的。我國(guó)《國(guó)防法》對(duì)軍隊(duì)遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：endprint

1.界定非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的定義。非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)這一概念，是20世紀(jì)90年代初美軍首先提出來(lái)的。但我國(guó)軍事理論界，就非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)并未形成權(quán)威統(tǒng)一的解釋。關(guān)于非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)主要有以下幾種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)是“在和平時(shí)期和沖突期間，使用武裝力量組織實(shí)施的有別于戰(zhàn)爭(zhēng)的軍事行動(dòng)”。該觀點(diǎn)并未表達(dá)出非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的根本目的是維護(hù)國(guó)家利益。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)是“為達(dá)成國(guó)家安全利益而使用軍事力量進(jìn)行的不直接構(gòu)成戰(zhàn)爭(zhēng)的軍事活動(dòng)”。該觀點(diǎn)也存在一定的缺陷，因?yàn)榉菓?zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)所維護(hù)的不僅包括國(guó)家安全利益，還包括維護(hù)人民權(quán)益，例如撤僑維護(hù)的是人民的權(quán)益。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)是“武裝力量為實(shí)現(xiàn)某種政治、經(jīng)濟(jì)或軍事意圖而采取的控制、救援、演練和低強(qiáng)度作戰(zhàn)等軍事舉動(dòng)?！?/p>

關(guān)于非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的類(lèi)別，根據(jù)中央軍委[2009]2號(hào)文件《軍隊(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)能力建設(shè)規(guī)劃》，我軍主要擔(dān)負(fù)反恐維穩(wěn)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、維護(hù)權(quán)益、安保警戒、國(guó)際維和、國(guó)際救援等6類(lèi)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)。

因此，筆者建議，在《國(guó)防法》層面，關(guān)于非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)可界定如下：“非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)是為維護(hù)國(guó)家利益而使用武裝力量力量進(jìn)行的不直接構(gòu)成戰(zhàn)爭(zhēng)的軍事行動(dòng)，主要包括反恐維穩(wěn)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、維護(hù)權(quán)益、安保警戒、國(guó)際維和、國(guó)際救援等任務(wù)?！边@樣界定，一方面賦予了武裝力量遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的職能，并明確了武裝力量遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的范圍，從而為武裝力量遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)提供了明確的法律依據(jù)，解決了武裝力量遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的合法性問(wèn)題。

2.明確非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的指揮原則。非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)政治敏感性強(qiáng)，涉及機(jī)構(gòu)力量復(fù)雜，有必要在《國(guó)防法》層面明確非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的指揮原則，為其下位法建立規(guī)范的、統(tǒng)一的、權(quán)威的、順暢的指揮機(jī)構(gòu)，明確各級(jí)指揮權(quán)限和指揮關(guān)系，提供科學(xué)合理的基本法律依據(jù)。

從我軍遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)行的主要指揮體制有：

以國(guó)家或地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主，由武裝力量參加而形成聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，軍地共同完成相關(guān)任務(wù)。例如，“5·12”汶川大地震發(fā)生以后，我國(guó)迅速成立了由國(guó)務(wù)院總理溫家寶為總指揮長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部委、軍隊(duì)、武警部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)參加的抗震救災(zāi)總指揮部，四川、甘肅、陜西等受災(zāi)省區(qū)各級(jí)也相應(yīng)成立了由黨委政府領(lǐng)導(dǎo)任指揮長(zhǎng)，軍、警、民相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成的聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，確保了對(duì)抗震救災(zāi)的有效領(lǐng)導(dǎo)。但這種指揮體制下，軍地相關(guān)機(jī)構(gòu)按照各自職能對(duì)口實(shí)施，未能很好地形成軍地融合的模式，一定程度上影響抗震救災(zāi)的效能。

以軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)為主形成的聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，由地方相關(guān)部門(mén)配合共同完成相關(guān)任務(wù)。在這種指揮體制下，軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)任主要領(lǐng)導(dǎo)，直接指揮非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)參加聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，協(xié)助軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)完成任務(wù)。例如，2006年底，軍隊(duì)、武警與當(dāng)?shù)毓裁窬?lián)合行動(dòng)，在南疆庫(kù)斯坦地區(qū)實(shí)施了“12·25滅鼠”行動(dòng)，搗毀了“東伊運(yùn)”恐怖分子的訓(xùn)練營(yíng)地，這是新中國(guó)成立后首次實(shí)施的較大規(guī)模的軍地聯(lián)合反恐行動(dòng)，有效地震懾了境內(nèi)外“三股勢(shì)力”。

三、結(jié)語(yǔ)

筆者建議，在《國(guó)防法》法條中應(yīng)當(dāng)明確“非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)堅(jiān)持屬地統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍隊(duì)集中指揮的原則”。包含兩層含義：一是指要在當(dāng)?shù)攸h委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下來(lái)完成任務(wù)；二是指所有參加行動(dòng)的部隊(duì)，由所指定的部隊(duì)最高指揮機(jī)關(guān)統(tǒng)一指揮。有兩點(diǎn)根據(jù)：第一，有現(xiàn)行的法律基礎(chǔ)。此原則在2006年3月頒發(fā)的《司令部條例》第47條也明確規(guī)定：“司令部組織指揮反恐怖、防騷（動(dòng)）亂行動(dòng)和地震救援、海上搜救、抗洪搶險(xiǎn)、森林滅火等搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)，通常在黨的地方委員會(huì)、地方人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施。執(zhí)行任務(wù)的部隊(duì)由司令部統(tǒng)一組織指揮”。第二，能夠指導(dǎo)形成順暢高效的指揮體系。在該原則的指導(dǎo)下，可形成由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，軍地聯(lián)合組成的聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)。軍隊(duì)在聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，按照現(xiàn)行指揮體制建立指揮關(guān)系，便于上下級(jí)協(xié)調(diào)指揮，能夠高效地完成任務(wù)。

[責(zé)任編輯：張東安]endprint