鄧鈞元　鐘澄

[摘要]深圳佛山歷史上都曾基于不同的背景和政策開始了“農(nóng)地入市”的探索，積累了寶貴的經(jīng)驗。文章認(rèn)為通過對兩地“農(nóng)地入市”制度的比較，可以發(fā)現(xiàn)深圳市的思路反映了深圳對土地歷史問題的態(tài)度，由于深圳市政府歷史上已有較大投入，因此利益平衡點傾向于政府一邊，未來改革的突破點在于利益的平衡。而佛山的改革經(jīng)歷了從困惑期到獲得立法機關(guān)授權(quán)的過程，未來的試點代表著全國農(nóng)村集體建設(shè)用地上市交易的改革方向，佛山不斷完善農(nóng)村集體組織的管理和決策，為我國農(nóng)地入市的政策設(shè)計積累經(jīng)驗。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地入市；經(jīng)營性集體建設(shè)用地；土地管理制度改革

1982年《憲法》將土地所有權(quán)分為國家所有和集體所有，私人只能享有使用權(quán)。改革開放后，為了加快城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程，國家通過《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》進一步規(guī)范了建設(shè)用地取得程序和使用條件。至此，城市的新增國有建設(shè)用地只能通過征收農(nóng)村集體土地的方式取得，而農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用范圍僅限于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)。隨著地方政府對土地財政的依賴加大，農(nóng)村集體土地征收補償與國有建設(shè)用地出讓價款之間的剪刀差也愈來愈大。

然而事實上，農(nóng)村建設(shè)用地并不限于法律規(guī)定的用途，特別是在珠三角地區(qū)，大量內(nèi)外資企業(yè)依托農(nóng)村建設(shè)用地進行生產(chǎn)，很多村集體依靠收取土地租金生存。在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新時代背景下，與其放任這部分農(nóng)村土地?zé)o序地利用，不如進行農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的嘗試。在廣東，深圳、佛山兩地都開始了“農(nóng)地入市”的探索，不過兩地開展該項工作的背景和政策基礎(chǔ)有所不同。本文將通過兩地“農(nóng)地入市”制度的比較，為下一步形成全國性的“農(nóng)地入市”頂層設(shè)計提供參考。

一、深圳“未完善征（轉(zhuǎn)）手續(xù)用地”上市交易情況

（一）深圳“未完善征（轉(zhuǎn)）手續(xù)用地”產(chǎn)生背景

深圳自21世紀(jì)以來，原特區(qū)內(nèi)土地消耗殆盡，為了加快給城市發(fā)展供地，2003年-2004年間，深圳采取了“統(tǒng)轉(zhuǎn)”措施，即將原特區(qū)外農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，并隨之將集體土地變?yōu)閲型恋?，雖然政府為轉(zhuǎn)地支付了近200億元的成本，但由于涉及利益巨大且相關(guān)措施不到位，導(dǎo)致“轉(zhuǎn)地”過程中產(chǎn)生了大量事實上仍掌握在原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織手中的征轉(zhuǎn)手續(xù)不完善的土地，且這部分土地還因農(nóng)民的“搶種樓”行為形成了體量巨大的違法建筑。目前此類用地的處理處于擱置階段，政府不能將其納入土地儲備范圍，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只能低效利用。

（二）深圳“未完善征（轉(zhuǎn)）手續(xù)用地”上市交易政策

2013年深圳開始新一輪土地管理制度改革，市政府在《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法（試行）》中提出：“對于尚未完善征（轉(zhuǎn)）地補償手續(xù)且符合規(guī)劃的工業(yè)用地”，可“通過政府指定的公開交易平臺，以掛牌方式公開出征（轉(zhuǎn)）讓上述土地使用權(quán)，所得收益50%納入市國土基金，50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位”或“所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位?！山缓罄^續(xù)持有不超過總建筑面積20%的物業(yè)專用于產(chǎn)業(yè)配套?！鄙钲诘倪@一政策允許此類土地“跨過”征（轉(zhuǎn)）地手續(xù)直接上市交易，前提是實際控制這些用地的集體組織自行清理經(jīng)濟關(guān)系，即拆除違法建筑，解決違法交易產(chǎn)生的糾紛。雖然以往只有國有土地才能進入一級市場，雖然原村集體無法獲取全部土地收益，但考慮到50%的收益也要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于征地返還政策下的收益，理論上這一政策還是具有吸引力。

（三）深圳“未完善征（轉(zhuǎn)）手續(xù)用地”上市交易效果

為了試點，深圳市政府也進行了多次宣講和推廣，但因為利益吸引不大，集體組織對上述政策不太“感冒”。2013年12月20日第一塊未完善征（轉(zhuǎn)）手續(xù)用地上市，位于深圳市寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)的原農(nóng)村集體工業(yè)用地，以底價1.16億元成交。鳳凰社區(qū)與深圳市政府按30%：70%的比例“分享”出讓款項，并無償獲得占該項目總建筑面積20%的配套物業(yè)。

2015年12月1 6日下午，參考前述文件，深圳首宗原農(nóng)村集體教育設(shè)施用地在市土地房產(chǎn)交易中心出讓成功，由深圳市萬科興業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司以2.21億元競得。拍賣底價1174萬元納入國土基金，溢價部分扣除交易費用后返還集體經(jīng)濟組織繼受單位。該宗地未來將建成九年一貫制民辦學(xué)校，優(yōu)先保障片區(qū)內(nèi)符合政府入學(xué)政策規(guī)定的義務(wù)教育學(xué)位需求。可見，此次試點對土地發(fā)展收益的分配又進行了新探索。

二、佛山集體建設(shè)用地上市交易情況

（一）佛山集體建設(shè)用地上市交易背景

在佛山，48%以上的工業(yè)在集體建設(shè)用地上開展，原本多數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，屬于合法用地方式，但其市場競爭力有限。隨著廣東產(chǎn)業(yè)升級加快和2008年全球金融危機對外貿(mào)出口的影響，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相繼倒閉，村集體將土地和廠房租給其他人，此種出租在法律上是違法的。

早在2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》施行前，佛山就進行探索，出臺了《佛山市試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實施辦法》和《集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押管理辦法》，明確提出農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地“同地、同價、同權(quán)”，允許出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，并給予確權(quán)登記頒證，明晰了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)流程。但以上做法實施后有違反《土地管理法》之嫌，給行政、司法、執(zhí)法帶來了困惑。

2015年2月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》（以下簡稱《決定》）：授權(quán)國務(wù)院在包括佛山市南海區(qū)在內(nèi)的三十三個行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》中關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定，“在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價?！钡仨殘允赝恋毓兄菩再|(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，堅持從實際出發(fā)，因地制宜。經(jīng)此，佛山市終于得到全國人大的授權(quán)，使集體建設(shè)用地入市有了正式的依據(jù)，不再擔(dān)心與上位法沖突。endprint

（二）佛山集體建設(shè)用地上市交易制度設(shè)計

全國人大發(fā)布《決定》后，佛山市南海區(qū)制定了《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理試行辦法》，詳細(xì)規(guī)范了“農(nóng)地入市”的各項條件和流程。主要內(nèi)容如下：

第一，限定范圍為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地，明確將住宅用地排除在外；

第二，同地同權(quán)，最高年限不超過同類型的國有土地；

第三，農(nóng)地是否入市由村民集體表決，向國土部門提出申請；

第四，入市的集體建設(shè)用地性質(zhì)不變，仍為集體所有，集體與使用人簽訂合同，到期收回，國土部門辦理登記；

第五，經(jīng)認(rèn)定出讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地以商服、工礦倉儲用途進行開發(fā)的，竣工驗收后，可進行分割登記、分拆銷售，可進行預(yù)售；

第六，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收入全部歸村集體所有，集體只需繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金和相關(guān)稅費。

（三）佛山集體建設(shè)用地上市交易效果

2015年12月28日，作為全國三十三個農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)之一，佛山市南海區(qū)為廣東省敲響集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的“第一槌”。首宗按試點政策執(zhí)行的地塊位于南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)，面積約28.93畝。佛山市金順隆物業(yè)投資有限公司以單價200萬元/畝，總價5876萬元競得該地塊30年的使用權(quán)，擬在原址上開發(fā)建設(shè)幼兒園。

三、兩地“農(nóng)地入市”制度比較

（一）出發(fā)點不盡相同

兩地探索的主要目的都是為了讓農(nóng)村集體組織手中的經(jīng)營性建設(shè)用地進入一級市場流轉(zhuǎn)。但由于深圳早已宣稱土地全部國有，不能再承認(rèn)存在農(nóng)村集體建設(shè)用地進而進行真正意義上的“農(nóng)地入市”，在“開閘”讓未完善征（轉(zhuǎn)）手續(xù)用地直接入市交易的同時，也希望借此解決、消化歷史遺留用地和違法建筑問題；佛山雖然也有歷史遺留用地包袱，但所涉利益并不大，并獲得中央授權(quán)進行實施。

（二）法律依據(jù)不同

有人指出，深圳市雖稱改革獲得了國土資源部的特許，以地方政府規(guī)章的形式實施，然而《土地管理法》是由全國人大常委會通過的，無論是國土資源部，還是廣東省人民政府，都無權(quán)授權(quán)深圳市違背《土地管理法》進行改革。反觀佛山，雖然早期的政策有違反上位法之嫌，但此次改革畢竟得到了國家最高立法機關(guān)的授權(quán)，出臺的地方規(guī)范性文件已與上位法的授權(quán)保持一致。

（三）政策措施不同

在確定農(nóng)村集體建設(shè)用地可以從集體手中直接交易到市場主體的前提下，最為關(guān)鍵的問題就是土地交易的收益如何在集體和政府之間分配。深圳基于歷史上政府已有較大投入，因此利益平衡點傾向于政府一邊，使得原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興趣不高；而佛山的土地交易的利益基本上屬于農(nóng)村集體，但土地出讓的前期工作和集體決策過程也絕非易事，因此，目前政策的效果高峰期尚未到來。

四、結(jié)語

就深圳而言，“農(nóng)地入市”的意義有三。第一是充分挖掘土地資源潛力，解決深圳城市化過程中的基礎(chǔ)設(shè)施欠賬；第二是加快落實土地的盤活政策，增加有效的土地供給，同時讓國家與農(nóng)民通過合法公開透明的方式“共享收益”；第三是促進原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)型升級，改變傳統(tǒng)觀念，提高內(nèi)部管理水平。

而就佛山而言，其改革是真正意義上的農(nóng)村集體土地直接入市，實現(xiàn)了農(nóng)民對自己土地的當(dāng)家作主，為推進全國城鄉(xiāng)二元土地改革積累了寶貴的經(jīng)驗，對于我國調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)格局改變都有深遠(yuǎn)的影響。

可以說，深圳的思路代表了對土地歷史問題的一種態(tài)度和處理方式，下一步必須在政府和集體之間找到新的利益平衡點，否則難以推行。而佛山的探索代表了全國農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地上市交易的方向，如何借此進一步完善農(nóng)村集體組織管理和決策，并且做好批后“同地同管”，是對政府部門的考驗。

[責(zé)任編輯：張東安]endprint