董雅榮

【摘 要】目前，我國行政體系中有大量強勢機構實行垂直管理。地方審計機關管理體制改革是在不改變現(xiàn)有地方政府之間關系基礎上的調(diào)整，而地方審計機關屬于地方政府組成部分，審計工作是圍繞地方黨委和政府的中心工作展開。因此，這種體制上的調(diào)整必然形成多種利益矛盾交織，改革需要在探索中不斷破解難題，不斷調(diào)整和完善，從而能夠更好的發(fā)揮其作用。基于此，本文分析了地方審計機關垂直管理體制改革問題。

【關鍵詞】地方審計機關；垂直管理體制；改革問題

一、地方審計機關垂直管理體制改革的現(xiàn)實意義

1.有利于更好地適應審計環(huán)境的發(fā)展變化，促進民主法治建設

目前，我國市場經(jīng)濟體制日趨完善，審計機關在社會經(jīng)濟生活中發(fā)揮的作用越來越大。通過推動地方審計機關垂直管理體制改革，能有效拓展審計機關發(fā)揮作用的深度和廣度，更好地滿足國家治理的國市場經(jīng)濟體制日益完善需要，強化對政府經(jīng)濟管理的監(jiān)督。

2.符合審計職業(yè)的內(nèi)在要求，提高國家審計的獨立性

審計獨立是保障審計工作質(zhì)量的重要前提。審計機構是政府的內(nèi)部審計部門，但其組織、人事及經(jīng)費都在政府的管轄范圍內(nèi)，因而缺乏獨立性。這明顯與審計工作需要保持獨立性的要求相背離。對省級以下的審計機關實施垂直管理，可將地方審計機關從行政部門中剝離出來，降低地方審計機關對地方政府的依賴性，削弱審計工作外部環(huán)境所帶來的不利影響，提高審計獨立性。

3.配合經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，使經(jīng)濟健康運行

近年來，財政部門省直管縣趨勢不斷擴大，省對縣財政下?lián)苜Y金不需要經(jīng)過市級財政，市財政與縣財政上形成了一種平行關系。因省級審計機關人員不足，地方審計機關一般需要接受委托開展縣級財政決算項目，出現(xiàn)了體制不順暢的問題，通過地方審計機關垂直管理體制改革，建立審計監(jiān)督網(wǎng)絡，既能使政令暢通，也能使上級審計機關把握全局，同時也可以暴露各層級存在的風險和隱患，推動經(jīng)濟健康運行。

二、地方審計機關垂直管理體制改革問題

1.當前制度建設不健全

審計管理體制改革成功的前提條件是要擁有科學、完善的審計法規(guī)體系。此次管理體制改革為審計體制機制創(chuàng)新，目前尚無法律法規(guī)作出相關規(guī)定，甚至與包括《中華人民共和國審計法》在內(nèi)的法律部分條款相沖突。地方審計機關也無統(tǒng)一完善的法律法規(guī)及制度體系。在審計業(yè)務上，如何在審計計劃、查證、移送等各審計業(yè)務環(huán)節(jié)及信息化建設制定統(tǒng)一的制度規(guī)定，達到全省審計機關“一盤棋”，無相關指導；缺乏對審計隊伍建設及人員任職的具體規(guī)定，對人員進出審計機關、上級人員在下級機關及下級人員提拔到上級機關任職等無相關規(guī)定；無全省范圍內(nèi)上下聯(lián)動的行政經(jīng)費管理辦法及相應的考核方法，對如何保障地方審計機關經(jīng)費、審計業(yè)務與機關經(jīng)費和考核相結(jié)合無可操作的指引等。

2.各級審計機關應對能力欠缺

（1）省級審計機關任務加重、公信力受考驗。①管理任務加大。人財物管理任務加重，以目前省級審計機關的情況，應對全省審計機關的管理有相當大的難度。②業(yè)務指導、溝通和協(xié)調(diào)等工作任務加重。在審計計劃、查證、審理、執(zhí)行、移送等方面，如何在全省形成趨于一致的執(zhí)法標準值得探討。③審計執(zhí)行力和公信力是新考驗。如何提高地方審計機關執(zhí)行力和公信力及受托審計項目的質(zhì)量等任重道遠。

（2）地市審計機關覆蓋面加大、審計業(yè)務力量不足。①審計實施省直管市縣后，地級市審計機關對縣財政資金監(jiān)督管理面加大，不僅局限于本市，在省廳統(tǒng)一組織下會覆蓋到全省各市縣。②應對更多的大型行業(yè)審計的能力不足。省直管后上級審計機關安排的行業(yè)審計及異地交叉審計會占據(jù)市級審計業(yè)務的主導，而目前市級審計機關審計業(yè)務人員不足，審計業(yè)務力量薄弱。

三、加快推進地方審計機關垂直管理的措施

1.整合審計資源，完善社會監(jiān)督體系

實行省以下審計機關垂直管理后，應從面的角度，把省、市、縣三級審計機關的審計資源和審計力量整合起來，充分挖掘各級審計機關的潛能，以解決上下級審計機關之間力量不均衡的矛盾，最終實現(xiàn)審計監(jiān)督效能的明顯增強。

（1）要整合審計人力資源，實行省以下審計機關垂直管理后，省審計廳的工作人員相對較少，還擔負著一定的專業(yè)管理職責，那么僅限省廳的審計力量是遠遠不夠的，要舉全省審計干部之力方能應對省審計廳業(yè)務范圍大大擴展的實際。

（2）要整合審計項目資源，建議實行交叉審計、授權審計，省審計廳可以邀請地方審計機關參與審計項目，并給予地方審計機關一定的財力和物力的支持，確保審計目標的實現(xiàn)。

2.密合地方政府，發(fā)揮審計免疫功能

地方審計管理體制改革為省以下垂直管理，縣市級審計機關直接對省級審計機關負責，由“塊塊管理為主”變由“條條管理為主”，但并不是說脫離“塊塊”。在地方實際審計工作中，財政收支審計和領導干部經(jīng)濟責任審計是與地方政府密不可分的。審計要想發(fā)揮好反腐利劍的作用，就不能游離于地方政府之外。實行省以下審計機關垂直管理以后，可能會導致審計對象與政府的工作重心出現(xiàn)一些偏差，還有些人可能會誤以為審計機關不再是本級政府的部門，抱著一種來審自己就是找事、挑毛病的態(tài)度對待，淡化內(nèi)部控制、自我調(diào)節(jié)的意識。而實際工作中審計機關與地方政府和有關部門的溝通與協(xié)調(diào)應當是一種內(nèi)在要求。在改革過程中，不應僅限于上級審計機關對基層審計機關的領導和業(yè)務指導，還應在干部監(jiān)督、反腐倡廉等方面加強與地方政府的聯(lián)系與合作。這樣在大大提升基層審計機關的業(yè)務水平的同時，也能提升地方審計機關在地方政府中的地位，發(fā)揮審計在促進和服務地方社會經(jīng)濟發(fā)展方面的建設性作用，使審計這個“免疫系統(tǒng)”為社會經(jīng)濟的發(fā)展保駕護航。

3.完善審計法規(guī)，增強政府審計權威性

地方審計機關管理體制改革后，要充分發(fā)揮其在我國國民經(jīng)濟生活中的經(jīng)濟衛(wèi)士作用，一個必備條件就是要擁有完善、科學的審計法規(guī)體系?？梢孕薷暮屯晟茖徲嫹煞ㄒ?guī)，建立相關的審計準則，加強審計法制建設，從而強調(diào)政府審計的法律地位和強制性。

（1）根據(jù)我國社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實和新審計管理體制的實行，對審計法規(guī)和其他相關法規(guī)中不完善和不配套的問題進行補充和修改，建立適合我國國情并體現(xiàn)國際公認審計原則的審計準則體系，賦予審計法律意義上的權限，從而約束和規(guī)范審計行為，防范和降低審計風險。

（2）加強對地方各級審計機關執(zhí)行審計法和審計準則以及依法處理審計查出問題的監(jiān)督檢查，健全審計復核、復議和執(zhí)法監(jiān)督制度，使政府審計機關既有審計權又有處理處罰權，既不越權也不缺位，提高審計執(zhí)法水平。

（3）深入開展普法教育，組織審計人員認真學習審計和財政、金融等領域的法律法規(guī)，增強審計人員的法律意識，明確各自的審計執(zhí)法責任，提高審計人員依法審計的自覺性，使每個審計事項都可以按照審計法律程序進行。

4.加強審計隊伍建設，提高審計人員素質(zhì)

建設結(jié)構合理、適應審計事業(yè)發(fā)展需要的高素質(zhì)審計隊伍，從而促進地方審計管理體制的改革發(fā)揮其應有的作用，可以從以下幾個方面提高審計隊伍的整體素質(zhì)：

（1）優(yōu)化審計人員結(jié)構。壓縮非業(yè)務人員比例，補充財政、金融等宏觀經(jīng)濟管理方面的人才，加大干部交流和輪崗工作的力度。

（2）建立培訓制度。有計劃地對審計人員分層次進行教育培訓，保證每個審計人員每年至少有一定的培訓學習時間；加強國家審計培訓基地建設，開拓培訓渠道；完善專業(yè)技術任職資格考試制度，制定具體考核標準及評審辦法，加緊培養(yǎng)和選拔審計專家和審計業(yè)務尖子。

（3）開展職業(yè)道德教育。政府審計人員既要有公務員的政治、思想品德，又要有審計師的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德。要提高審計人員的執(zhí)業(yè)能力、道德素質(zhì)，強化審計人員的風險意識。

總之，推動地方審計機關垂直管理體制改革，既能優(yōu)化整合審計系統(tǒng)人力資源，同時還能整合審計系統(tǒng)的信息資源，因此進一步加強對其的研究非常有必要。

參考文獻：

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