符敏

摘要：由于我國城市化進(jìn)程加速和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，政府舉債擴(kuò)大財(cái)政性投資和增加公共產(chǎn)品供給已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。法律和現(xiàn)實(shí)的沖突使地方政府負(fù)債在很長一段時期作為敏感話題而缺少公開探討和研究，導(dǎo)致地方政府負(fù)債管理相對滯后，本文通過債務(wù)審計(jì)實(shí)踐和債務(wù)預(yù)警理論學(xué)習(xí)，根據(jù)我國地方政府負(fù)債的現(xiàn)狀，對建立負(fù)債預(yù)警機(jī)制的重要性和負(fù)債預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建要素，提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；負(fù)債；預(yù)警

一、我國地方政府負(fù)債現(xiàn)狀

（一）負(fù)債規(guī)模較大，部分地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重

這些債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)主要位于我國中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其財(cái)政收入相對較低，并且所舉債務(wù)大量用于政府機(jī)關(guān)公用支出和人員支出，債務(wù)回報(bào)較少，償債資金來源缺乏，存在較大債務(wù)隱患。東部發(fā)達(dá)地區(qū)雖然主要將債務(wù)資金用于地方建設(shè)，但也存在較大的流動性風(fēng)險。

（二）債務(wù)管理體系不夠健全，缺乏有效的風(fēng)險防御機(jī)制

省級政府管理債務(wù)管理體系薄弱，市、縣級政府的債務(wù)管理尤其處于半失控狀態(tài)。當(dāng)然從某些縣級市政府性債務(wù)審計(jì)情況來看，其債務(wù)管理體系應(yīng)該說是比較健全的，出臺了專門的債務(wù)管理辦法，也建立了償債準(zhǔn)備金制度，同時財(cái)政部門配備了專門人員對債務(wù)進(jìn)行管理。但是，就實(shí)際操作情況來看，債務(wù)管理辦法側(cè)重于舉債的審批和債務(wù)資金的調(diào)度，對債務(wù)資金的來源、投向、償還等缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕y(tǒng)籌規(guī)劃，對債務(wù)風(fēng)險的防御能力偏弱，債務(wù)管理流于形式。地方政府規(guī)模的急劇膨脹，主要集中在最近5年，雖然有城市化進(jìn)程加速的推動，但也有債務(wù)管理體系不健全引起的盲目舉債等原因。

（三）債務(wù)信息不夠透明，存在較大規(guī)模的隱性負(fù)債

部分隱性負(fù)債屬于二、三類債務(wù)，但不少債務(wù)由于分布廣、隱蔽性強(qiáng)，以及審計(jì)機(jī)關(guān)的人力物力所限。由于隱性負(fù)債透明度差，地方政府在實(shí)行債務(wù)管理時往往容易忽視，造成統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不全面，引發(fā)和加劇財(cái)政風(fēng)險。隱性負(fù)債的形成，主要是地方政府融資渠道相對狹窄，但對資金的需求又比較迫切，只能另辟途徑。中國人民銀行公布的《中國金融穩(wěn)定報(bào)告2011》中就指出，“政府部門債務(wù)水平較低，但隱性負(fù)債問題值得關(guān)注?！惫们也徽摗罢块T債務(wù)水平較低”的結(jié)論正確與否，大量隱性負(fù)債的存在確實(shí)需要我們引起重點(diǎn)關(guān)注。

二、建立地方政府負(fù)債預(yù)警機(jī)制的必要性

地方政府性負(fù)債形成后，至少在較長一段時期內(nèi)將持續(xù)存在，只能加強(qiáng)管理和引導(dǎo)，降低引發(fā)財(cái)政風(fēng)險的可能性。針對上述地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀，為有效防范風(fēng)險，使政府性債務(wù)控制在安全范圍內(nèi)，建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制成為各地方政府的當(dāng)務(wù)之急。

（一）完善的債務(wù)預(yù)警機(jī)制有助于地方政府適時調(diào)整債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，增加抵御金融風(fēng)險能力

從地方政府債務(wù)風(fēng)險內(nèi)涵即地方政府可支配資源與地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)兩方面入手，反映地方政府債務(wù)運(yùn)行狀態(tài)和債務(wù)風(fēng)險的嚴(yán)峻程度，這是建立地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的基本任務(wù)。債務(wù)預(yù)警機(jī)制最基本的功能，就是通過一系列預(yù)警指標(biāo)以及判別標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)對債務(wù)現(xiàn)狀的精確數(shù)據(jù)分析，從而為地方政府債務(wù)決策提供依據(jù)。上述任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，必須通過完善的債務(wù)實(shí)時監(jiān)測系統(tǒng)，從而保障決策的準(zhǔn)確、及時、有效。

（二）完善的債務(wù)預(yù)警機(jī)制有助于揭示和分析政府隱性債務(wù)，提高政府債務(wù)決策的全面性和完整性

隱性負(fù)債因其結(jié)構(gòu)散、分布廣、種類多，往往難以全面有效地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，即使是地方政府債務(wù)管理部門和決策機(jī)構(gòu)也往往難以全面掌握，遑論對隱性債務(wù)進(jìn)行籌劃和風(fēng)險分析。債務(wù)預(yù)警機(jī)制能夠全面搜集和分析相關(guān)數(shù)據(jù)，對隱性債務(wù)進(jìn)行確定，并在此基礎(chǔ)上將隱性債務(wù)納入債務(wù)管理體系，使債務(wù)管理更加全面合理。

（三）完善的債務(wù)預(yù)警機(jī)制有助于債務(wù)管理部門實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險預(yù)算，降低債務(wù)違約風(fēng)險

債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)對未來債務(wù)狀況的有效預(yù)測，可根據(jù)每一項(xiàng)負(fù)債的參數(shù)以及債務(wù)違約概率，確定未來償還債務(wù)對財(cái)政資金的需求，形成一個長期的、完整的、滾動的債務(wù)預(yù)算體系。在現(xiàn)階段國內(nèi)貨幣政策緊縮、宏觀調(diào)控風(fēng)險加大地情況下，債務(wù)風(fēng)險預(yù)算顯得尤為重要。因此，在這種狀況下，迫切需要債務(wù)預(yù)警體系對償債資金進(jìn)行全面、妥善、合理的安排，降低債務(wù)違約風(fēng)險。

三、地方政府負(fù)債預(yù)警基礎(chǔ)的構(gòu)建

地方債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建，應(yīng)以具有完整統(tǒng)計(jì)數(shù)字的債務(wù)為核心，以地方財(cái)政收入、GDP等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)位參考變量，以流動性、清償能力等為主要評價指標(biāo)，并與地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況緊密相關(guān)，具備全面、科學(xué)、高效等特點(diǎn)，堅(jiān)持實(shí)用性和動態(tài)性原則。

（一）數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、財(cái)政收支數(shù)據(jù)和債務(wù)數(shù)據(jù)的采集是債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)的基礎(chǔ)。就目前來看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)應(yīng)該包括國內(nèi)生產(chǎn)總值、社會固定資產(chǎn)總投資、居民人均收入等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；財(cái)政收支數(shù)據(jù)應(yīng)包括財(cái)政總收支、一般預(yù)算收入、各類基金收入、土地出讓收入、交通水利等各類基礎(chǔ)設(shè)施總投資額等；債務(wù)數(shù)據(jù)可從借、用、還三方面進(jìn)行選取，應(yīng)包括負(fù)債總額、債務(wù)來源分類匯總數(shù)、債務(wù)投向分類匯總數(shù)、償債資金來源分類匯總數(shù)、未來年度償債數(shù)等。上述數(shù)據(jù)必須由各專業(yè)部門核實(shí)無誤后，統(tǒng)一錄入債務(wù)預(yù)警信息數(shù)據(jù)庫，并進(jìn)行梳理和分類登記，保證數(shù)據(jù)的完整性和全面性，同時，可根據(jù)地方債務(wù)的發(fā)展變化狀況，適時調(diào)整采集數(shù)據(jù)類型，以保證數(shù)據(jù)的實(shí)用性。

（二）預(yù)警指標(biāo)系統(tǒng)

從目前我國的債務(wù)預(yù)警研究現(xiàn)狀來看，對預(yù)警指標(biāo)的選取和完善還處于摸索階段，尚未形成全面完整的指標(biāo)評價系統(tǒng)。預(yù)警指標(biāo)的選取仍可從借、用、還三方面著手。借債環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)指標(biāo)包括債務(wù)率（債務(wù)總額/地方綜合財(cái)力）、償債率（當(dāng)年還本付息額/地方綜合財(cái)力）、財(cái)政赤字率（當(dāng)年財(cái)政赤字額/地區(qū)GDP）、債務(wù)依存度（當(dāng)年債務(wù)新增額/當(dāng)年財(cái)政總支出）等；用債環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)指標(biāo)包括債務(wù)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出比（負(fù)債項(xiàng)目實(shí)際產(chǎn)出總額/總投資額）、地區(qū)可用財(cái)力增速與債務(wù)增速比（地區(qū)可用財(cái)力增速/債務(wù)增速）、具備自我清償能力債務(wù)比（能夠自我清償債務(wù)投資額/債務(wù)總額）等；償債環(huán)節(jié)包括償債率（當(dāng)年還本付息總額/地方綜合財(cái)力）、逾期債務(wù)率（當(dāng)年逾期債務(wù)/債務(wù)總額）、借新還舊償債率（當(dāng)年舉新債償還債務(wù)本息額/當(dāng)年償還債務(wù)本息總額）、償債準(zhǔn)備金償債率（當(dāng)年動用償債準(zhǔn)備金償還債務(wù)本息額/當(dāng)年償還債務(wù)本息總額）以及土地出讓收入償債比例（當(dāng)年用土地出讓收入償還本息額/當(dāng)年償還債務(wù)本息總額）等。選取上述指標(biāo)后，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政收入狀況、建設(shè)投資狀況等，確定合適的數(shù)據(jù)作為預(yù)警線。

（三）數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)

數(shù)據(jù)分析是債務(wù)預(yù)警的核心，只有準(zhǔn)確、及時地進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，才能發(fā)揮預(yù)警作用。數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)的首要任務(wù)是應(yīng)進(jìn)一步檢查和核對所采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，然后根據(jù)預(yù)警指標(biāo)對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。對于所采用的預(yù)警指標(biāo)，可分別設(shè)置相對應(yīng)的借、用、還三大類指標(biāo)框架內(nèi)的權(quán)重值。如債務(wù)率是較重要指標(biāo)，在“借”中的權(quán)重可設(shè)為50%。

指標(biāo)數(shù)據(jù)計(jì)算以后，可根據(jù)分析結(jié)果與設(shè)置的預(yù)警線差距，賦予相應(yīng)的結(jié)果值。以債務(wù)率為例，若設(shè)定的預(yù)警線為100%，當(dāng)分析結(jié)果為120%時，可賦予“-1”的結(jié)果值；當(dāng)分析結(jié)果為130%時，可賦予“-2”的結(jié)果值；當(dāng)分析結(jié)果為80%時，可賦予“1”的結(jié)果值。

（四）風(fēng)險反饋系統(tǒng)

預(yù)警信息反饋應(yīng)包括縱向反饋和橫向反饋兩個層次，縱向反饋包括將預(yù)警結(jié)果向上反饋至同級政府決策層，向下反饋至投融資平臺等舉債單位；橫向反饋包括將預(yù)警結(jié)果反饋至同級財(cái)政、審計(jì)等管理監(jiān)督部門和建設(shè)、水利、交通、國土、農(nóng)業(yè)等債務(wù)資金涉及部門。針對當(dāng)前預(yù)警機(jī)制缺失的現(xiàn)狀，各地方政府應(yīng)指定預(yù)警反饋綜合協(xié)調(diào)部門，區(qū)分預(yù)警反饋的存續(xù)期，針對不同預(yù)警存續(xù)期的信息采取不同的預(yù)警化解措施，提高預(yù)警信息反饋的靈敏度。各相關(guān)單位收到預(yù)警反饋信息后，應(yīng)及時出臺措施化解債務(wù)風(fēng)險。債務(wù)風(fēng)險化解措施主要包括：制定科學(xué)的債務(wù)收支計(jì)劃、調(diào)整舉債額度、調(diào)整債務(wù)投向、建立償債準(zhǔn)備金制度或擴(kuò)大償債準(zhǔn)備金規(guī)模等。其中較為重要的是，必須制定有較強(qiáng)操作性和風(fēng)險導(dǎo)向性的償債計(jì)劃，盡量將可預(yù)見性的風(fēng)險包涵在計(jì)劃之內(nèi)，切實(shí)發(fā)揮債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)對償債資金的籌劃

作用。

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（作者單位：浙江省商業(yè)集團(tuán)有限公司）endprint