文/趙煒

公安機關大部制改革的思考與探索

文/趙煒

實施大部門制改革的主要任務是對職能相近、管理分散、分工過細的機構，對職責交叉重復、相互扯皮、長期難以協(xié)調解決的機構進行整合調整、綜合設置，形成科學合理、精干高效的管理體系。公安機關的大部門制改革可規(guī)定為公安機關根據(jù)職能歸并的原則，整合設置內部機構，形成科學高效的公安組織結構體系。

公安機關大部門制改革的背景

中外政府機關實行大部門制由來已久。我國古代自隋唐至明清，中央政府的吏、戶、禮、兵、刑、工“六部制”就是典型的大部門制。美國獨立建國兩百多年，其中央政府的機構設置始終保持在15個以內；日本政府內閣部門只設內閣府、總務省、法務省、外務省、財務省、文部科學省、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、國土交通省、環(huán)境省、防衛(wèi)廳等十余部門。從西方政府制度的設計思路看，大部門制政府一般只有一個首腦、一個副首腦，各部首長可以直接參加政府內閣會議，直接參與政府重大決策，這樣就減少了中間運行環(huán)節(jié)，進而提高了政府運行的效率和執(zhí)行力。

從中華人民共和國政府機構的歷史來看，中華人民共和國政府的前身——中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會之人民委員會內僅設有外交、軍事、財政、勞動、教育、內務、司法、工農(nóng)檢查、最高法院和國家政治保衛(wèi)局等10個部門。1949年10月，中華人民共和國成立后的政務院內設機構為34個。1954年6月，第一屆全國人大一次會議后成立的國務院內設部門增加至42個，文革后期最多時已達一百個部門（含直屬機構、辦事機構）。

為什么當時會設置這么多部門？一方面是機械借鑒前蘇聯(lián)政府部門設置的經(jīng)驗，而前蘇聯(lián)政府機構設置實際遵循了根據(jù)項目設置機構的原則。同時，這也與當時政府包攬的事務過多、與政府辦社會的現(xiàn)象密切相關。因此，現(xiàn)在政府管理改革需要減少政府對社會事務的過多干預，“減職能”，行政審批制度改革的“放、轉、服”就是沿著這個方向努力的重要舉措。

需要提及的是，我國存在的政府機關部門過多的情況與長期缺乏政治學、行政學的理論指導有一定關系。新中國成立以來，尤其是1952年高校院系調整之后，我國高校實際上取消了政治學、行政學的學科建設和理論研究。1979年3月，鄧小平針對這一問題明確指出：“政治學、法學、社會學以及世界政治的研究，我們過去多年忽視了，現(xiàn)在也需要趕快補課。”經(jīng)過近40年的努力，我國的政治學、行政學乃至公安科學得到了長足發(fā)展，為社會實踐提供了豐富的理論儲備。

改革開放以來，我國政府進行了七次機構改革，國務院組成部門已由1983年的46個減至2013年的26個，精簡整合幅度為43.5%。2007年9月召開的黨的十七大首次提出“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”“減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題”。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“積極穩(wěn)妥實施大部門制”?？梢灶A見，隨著政府體制改革的深入開展，實施大部門制改革的工作力度將進一步加大。

我國公安機關建立初期也是實行大部門制。早在1949年10月，公安部的機構設置即屬于大部門制——設置了辦公廳、政治保衛(wèi)局、經(jīng)濟保衛(wèi)局、治安行政局、邊防保衛(wèi)局、武裝保衛(wèi)局、人事局“一廳六局”模式。到了1979年的改革開放初期，公安部只設有11個業(yè)務局。1983年6月，國家公安、安全機關“分家”后，公安部仍然只有11個業(yè)務局。但是，隨著任務的增加，公安機構迅速增多至目前的情況。

2008年3月召開的十一屆全國人大一次會議通過了《國務院機構改革方案》。根據(jù)中央的有關部署要求，公安部在2010 年對部分業(yè)務局實行整合，標志著公安機關大部門制改革邁出了重要步伐——機構總量由過去的“增”首次變?yōu)楝F(xiàn)在的“減”。

公安機關實施大部門制改革的思考

積極穩(wěn)妥地實施大部門制改革是優(yōu)化政府組織結構的重要舉措。公安機關實施大部門制改革有利于減少職能交叉和機構重疊、優(yōu)化公安組織結構和管理體制；有利于提高運行效率、減少運行成本、降低內部損耗；有利于縮短運行環(huán)節(jié)和流程、優(yōu)化公安運行機制、提高公安決策速度和效率。

基本思想。公安機關實施大部門制改革要貫徹以經(jīng)濟建設為中心、堅持四項基本原則、堅持改革開放，以科學管理理論為支撐，從有效履行公安職能任務的現(xiàn)實需要出發(fā)，建立精干高效的公安組織結構，為有序開展公安業(yè)務工作和公安隊伍建設提供堅強的組織保證。

努力目標。公安機關實施大部門制改革的目標是從解決現(xiàn)存的突出問題出發(fā)，采取有針對性的有力舉措，基本解決公安機關存在的結構性問題。同時，在經(jīng)過研究后確定的機構改革目標導向的指引下，積極而穩(wěn)妥地推進結構性改革，建立現(xiàn)代公安組織體制，為推進公安治理體系和治理能力的現(xiàn)代化奠定重要的組織基礎。

工作原則。公安機關大部門制改革工作要堅持的原則包括：1.科學合理原則。按照組織學所揭示的組織運行規(guī)律來研究設計大部門制。2.機構法定原則。要研究制定“公安機關組織法”，把各級公安機關的職能配置、機構設置和人員編制用法律的形式固定下來以保持長期性和穩(wěn)定性。3.體系設計原則。在研究局部改革時不能單打一，只就局部而論局部，要從所在廳局全局的角度來研究和部署公安改革。4.精干高效原則。精干原則應體現(xiàn)在四個方面。在警種設置上要精干；在綜合管理機構設置上要精干；在微觀內設機構設置上要精干；在領導職位設置上也要精干，以體現(xiàn)科學、合理。5.問題導向原則。公安機關在縱向結構上存在層級過多、指揮不暢、反應遲鈍等弊端；在橫向結構上存在部門林立、職能交叉等弊端；在領導職位結構上存在職數(shù)過多、分工不合理等弊端。這些弊端都是公安改革的對象。6.上下有別原則。按照管理學關于機構設置數(shù)量應與機構人員規(guī)模相適應的原理，領導機關和基層實戰(zhàn)單位的機構設置一定要堅持上下有別的原則，不能強求區(qū)縣一線實戰(zhàn)單位的機構設置“上下對口”。

研判追蹤/李鵬供圖

公安機關大部門制改革的主要探索

縣級公安機關實行大部門制有很好的工作基礎。新中國成立初期，縣公安局只設四股一所（行政股、偵查股、治安股、執(zhí)行股和看守所），這種機構設置即屬于典型的大部門制。近年來，基層公安機關的機構改革所探索的也是大部門制的路子。2003年2月吉林遼源公安的機構改革和2005年1月黑龍江大慶公安的機構改革即是如此。遼源撤銷分局和派出所成立警察署（2005年改為公安分局），內設三隊一組，即社區(qū)警務隊、治安巡邏隊、刑事偵查隊和綜合保障組，三隊各占總警力30%，綜合組占10%；領導職數(shù)為兩正三副：署長、政委和三個副署長。署長抓全面工作，政委兼綜合保障組組長，三個副署長分別兼任三個隊的隊長。大慶公安機構改革是把原有的10個分局和70個派出所全部撤銷，組建20個新分局，按照“三隊一科”的機構設置標準，內設的三個隊與遼源基本相同。但也有兩點不同。一是把綜合組變成了法制綜合科，二是由紀委書記兼任法制綜合科科長。需要強調指出，遼源、大慶公安改革的最大特點就是除了把基層公安業(yè)務劃分為三大部門或警種之外，還在區(qū)縣局層面最大限度地把綜合管理機構高度精干化了。

2006年11月，公安部制定下發(fā)的“縣級公安機關機構設置的指導意見”實質上也邁出了大部門制的重要步伐。文件規(guī)定了縣級公安機關機構設置的“九加三模式”，即必設機構為“九”——國保大隊、治安大隊、刑事大隊、交通大隊、監(jiān)管大隊（含看守所、拘留所） 和指揮室、法制室、政工監(jiān)督室、警務保障室，選設機構不超過“三”，即從經(jīng)偵、禁毒、網(wǎng)安、出入境等部門中最多選設三個。當然，縣級公安機關的這個“大部門制”還是初步的，距離真正的大部門制還有不小距離，需要進一步推進改革。

縣級公安機關實行大部門制改革建議分步走。第一步是先“補課”，即把公安部下發(fā)的“縣級公安機關機構設置的指導意見”落實到位。這個文件已經(jīng)下發(fā)近10 年，但在一些地方仍沒有得到很好的貫徹落實，當前和今后幾年應在縣級公安機關加大落實該“意見”的工作力度。第二步是要創(chuàng)新，即在完成“補課”任務的基礎上加大實施大部門制的工作力度，工作基礎較好的縣級公安機關可進一步探索實行“六加四”的內設機構設置模式?！傲睘閲４箨牐ê鋈刖常⒐舶踩箨牐ê伟玻?、刑事大隊、交通大隊、科技網(wǎng)安大隊和監(jiān)管大隊；“四”為指揮情報室、政治工作室、法制監(jiān)督室、警務保障室，使分（縣）局所有的內設機構不超過10個。

增加警力投入巡邏/李鵬供圖

從職能配置上看，部、省、市三級公安機關具有“職責同構”的特點，因而其機構設置大體保持一致，基本上是“上下對口”。四個直轄市和省級公安機關的機構設置在與公安部的機構設置大致保持對口的同時，應突出實戰(zhàn)特點。如直轄市公安領導機關的“直屬隊”更精干，警力傾斜到分局和所隊。其警政區(qū)劃與行政區(qū)劃相適應，實行市局、區(qū)分局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派出所的“三級制”，以提高快速反應能力和社會治安的掌控能力。

公安分局內部機構的設置應貫徹實戰(zhàn)精干和上下有別的原則。以香港警務處為例，其警察總區(qū)的機構設置為五個陸上總區(qū)（另外還有一個水警總區(qū)）的機構設置均為“四大部”結構，所有的業(yè)務工作劃分為三大部，即行動部（指揮與控制中心設在行動部）、刑事部、交通部，而所有的內部行政工作包括人事管理、財務管理、文職人員、警民關系等都集中在行政部，形成“3 + 1”的“四大部”結構——這是典型的大部門制。天津市公安局和平分局探索試行的把原有的25個部門整合為10個部門的改革實踐也是朝著大部門制前進的重要努力。

早在1999 年12月，公安部就協(xié)同中央機構編制委員會辦公室制定下發(fā)過“關于省級公安機關機構改革的意見”。全國22個省除海南省之外均實行省、市、縣、鄉(xiāng)“四級制”，五個自治區(qū)亦屬于“四級制”，只有兩個例外。一個例外是為與“省直管縣”的財政體制改革相適應，部分省探索實行了省公安廳直管縣市公安局的管理體制。如河南10個省管縣級市的公安局已脫離原來的地級市建制，直接歸省公安廳管理，從而形成了組織結構的“三級制”；另一個例外是海南省，除?？凇⑷齺喿鳛榈丶壥械墓步M織結構仍屬于“四級制”之外，其他16個縣市公安局直接歸省公安廳指揮，海南省的公安組織結構呈現(xiàn)“三級制”特點，即省公安廳、縣市公安局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所。當然，此種公安組織縱向結構設計應以行政區(qū)劃改革為前提。

相對省級公安機關機構改革而言，地市級公安機關的機構設置工作始終是一個“薄弱”環(huán)節(jié)。改革開放以來從沒有制定下發(fā)過地市公安機關機構設置的指導意見，地市合并之后形成了“市管縣”體制，使我國行政區(qū)劃體制呈現(xiàn)“四級制”架構，從而使我國的警政區(qū)劃增加了一個層級。這就使得地市級公安機關既有實戰(zhàn)職能，又有對區(qū)縣的指導職能，正式成為一級領導機關。近兩年，在湖南長沙、懷化等地市出現(xiàn)的“中心制”并沒有取消原有的組織機構，而是在職能、職權等方面做了一些必要的轉移或調整，即在保留原有機構的基礎上，新設立指揮情報、合成作戰(zhàn)、治安防控、行政服務、執(zhí)法管理、績效評估等十大中心，形成了新老機構并存的“二元結構”。這是一種漸進的、可行的改革路徑和策略。

另外，公安縱向結構改革有兩個“重點”——推進警務指揮體制改革和改革公安監(jiān)督體制。

現(xiàn)行的公安業(yè)務管理體制亦稱為警務指揮體制，應完善公安行動指揮信息系統(tǒng)，建立公安遠程視頻指揮系統(tǒng)，推進立體化、信息化的公安行動指揮體系建設。對于公安監(jiān)督體制改革，除了強化上級公安機關對下級機關的法紀監(jiān)督之外，還要在以下三個環(huán)節(jié)下工夫。1.制定工作標準。在已有法律規(guī)定的基礎上，制定執(zhí)法行為實施細則；2.建立公安督察專項巡視評估制度，借鑒巡視工作的經(jīng)驗做法，以三年為期，對下屬單位進行全方位的督察巡視評估，針對存在問題提出改進建議并督促整改；3.建立工作行為和績效的考核制度，除了嚴格執(zhí)行《公安機關執(zhí)法質量考核評議規(guī)定》外，還應制定“公安機關綜合考評規(guī)定”，把公安機關年度工作的綜合考評制度體系建立起來，從而使公安工作形成一個完整的管理鏈條或閉合系統(tǒng)。(作者系中國人民公安大學客座教授）