◎ 李衛(wèi)東

美國(guó)社會(huì)救助的幾個(gè)特點(diǎn)

◎ 李衛(wèi)東

19世紀(jì)末期，美國(guó)已在州和地方層面建立起社會(huì)救助制度。1911年美國(guó)聯(lián)邦建立了第一個(gè)社會(huì)救助項(xiàng)目，對(duì)寡居的母親給予物質(zhì)幫助。1935年美國(guó)頒布《社會(huì)保障法》，規(guī)定聯(lián)邦政府要直接參與社會(huì)救助，其后，由聯(lián)邦引導(dǎo)的社會(huì)救助體系在全國(guó)逐步建立。目前美國(guó)已建立了完整的社會(huì)救助體系。同其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，美國(guó)的社會(huì)救助體系有一些顯著的特點(diǎn)。

一、美國(guó)社會(huì)救助主要對(duì)象是絕對(duì)貧困人口

美國(guó)的貧困線一直采用絕對(duì)貧困線，是西方發(fā)達(dá)國(guó)家中唯一個(gè)不與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤的國(guó)家，由此決定了美國(guó)社會(huì)救助的主要對(duì)象是絕對(duì)貧困人口，與多數(shù)發(fā)展中國(guó)家更為相似。

美國(guó)的貧困線通常是指美國(guó)人口普查局公布的貧困線，于1963年開(kāi)始制定，主要用來(lái)估算每年的貧困人口數(shù)量。貧困線是根據(jù)當(dāng)時(shí)一個(gè)典型家庭食品開(kāi)支乘以3得出的，其后每年根據(jù)食品價(jià)格上漲指數(shù)對(duì)貧困線進(jìn)行調(diào)整，因此美國(guó)的貧困線實(shí)際上是一個(gè)絕對(duì)貧困線。另外，美國(guó)健康與人力資源部每年要發(fā)布貧困指導(dǎo)線，這實(shí)際是美國(guó)調(diào)查局制定的貧困線的簡(jiǎn)版，標(biāo)準(zhǔn)差別不大，主要用于政府確定享受聯(lián)邦社會(huì)救助項(xiàng)目的資格標(biāo)準(zhǔn)，如補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目、全國(guó)的學(xué)校午餐項(xiàng)目等項(xiàng)目的資格標(biāo)準(zhǔn)。

一般來(lái)說(shuō)，若以絕對(duì)貧困衡量，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)應(yīng)以較快速度消滅貧困，但美國(guó)按稅前收入（不包括食品券、醫(yī)療保障和住房補(bǔ)貼）計(jì)算的貧困率幾十年居高不下。從上世紀(jì)60年代到70年代末，美國(guó)的貧困率從20%以上下降到10%左右，80年代又有所上升并不斷波動(dòng)。2015年，美國(guó)貧困線以下人口為4312萬(wàn)人，貧困率為13.5%。美國(guó)的絕對(duì)貧困人口幾十年居高不下，與美國(guó)的收入分配密切相關(guān)。從戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代中期，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果被廣泛分享，基尼系數(shù)一直較為穩(wěn)定。但70年代后期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開(kāi)始放緩，處在收入分配底層的人難以分享到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果。如，1966年美國(guó)最高5%收入組家庭人均收入是最低20%收入組家庭人均收入的11倍，但到2010年，這一差距擴(kuò)大到21倍。其主要原因是技術(shù)進(jìn)步的升級(jí)加劇了收入差距，如高中輟學(xué)生和高中畢業(yè)生的工資在扣除通貨膨脹后持續(xù)減少，而有大學(xué)文憑的勞動(dòng)者工資都大幅增長(zhǎng)。

二、美國(guó)社會(huì)救助體系龐大

在美國(guó)的社會(huì)保障體系中，由于社會(huì)保險(xiǎn)特別是醫(yī)療保險(xiǎn)相對(duì)其他發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)缺位較多，普遍性的社會(huì)福利也比較保守。因而針對(duì)窮人的社會(huì)救助體系就較為龐大。具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

一是項(xiàng)目多。從19世紀(jì)30年代起，美國(guó)的社會(huì)救助項(xiàng)目由國(guó)會(huì)中不同委員會(huì)授權(quán)、針對(duì)不同人群制定的，一些項(xiàng)目面向所有符合條件的人，如醫(yī)療救助，而另外一些項(xiàng)目則面向一小部符合條件的人群，如兒童照顧和住房救助。目前，聯(lián)邦政府支出1億美元以上的社會(huì)救助項(xiàng)目就達(dá)80多個(gè)，若包括1億美元以下的項(xiàng)目以及州以下設(shè)立的項(xiàng)目，數(shù)量更多。從支出規(guī)模和救助人數(shù)來(lái)看，比較大的項(xiàng)目主要有醫(yī)療救助、補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)救助、補(bǔ)充保障收入、所得稅抵免、貧困家庭臨時(shí)救助、住房救助等等。

二是覆蓋面大。美國(guó)很多家庭接受了一個(gè)以上的社會(huì)救助項(xiàng)目，根據(jù)有關(guān)研究，2002年有25.1%的美國(guó)家庭接受了一種或多種社會(huì)救助。從單個(gè)項(xiàng)目來(lái)看，2016年美國(guó)享受醫(yī)療救助的平均人數(shù)有6864萬(wàn)人，享受補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)救助的平均人數(shù)4500萬(wàn)人，領(lǐng)取補(bǔ)充保障收入的平均人數(shù)830萬(wàn)人，享受所得稅抵免的人數(shù)700萬(wàn)人。

三是支出較大。據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)研究局研究，2004財(cái)政年度中聯(lián)邦社會(huì)救助支出5830億美元，相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的5%，占全國(guó)社會(huì)救助總支出的73.2%，占聯(lián)邦總支出的18.6%。另外，根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡(jiǎn)稱經(jīng)合組織）的研究結(jié)果，上世紀(jì)90年代初，經(jīng)合組織國(guó)家社會(huì)救助支出占GDP的平均比重為1.9%，美國(guó)的比重為2.7%，高于大多數(shù)經(jīng)合組織國(guó)家。經(jīng)合組織國(guó)家社會(huì)救助占社會(huì)保障支出的比重平均為32%，美國(guó)這一比重為近40%。這說(shuō)明在現(xiàn)代社會(huì)保障制度中，盡管社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)成為社會(huì)保障主角，但美國(guó)社會(huì)救助仍然占有較重要地位。

三、美國(guó)社會(huì)救助管理嚴(yán)格

同其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，美國(guó)社會(huì)救助管理很?chē)?yán)，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是救助對(duì)象認(rèn)定程序嚴(yán)。美國(guó)社會(huì)救助對(duì)象的認(rèn)定多通過(guò)家計(jì)調(diào)查。主要步驟為：一是當(dāng)事人向所在地相關(guān)機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，可以是書(shū)面申請(qǐng)、當(dāng)面申請(qǐng)，還可以電話申請(qǐng)；二是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供指導(dǎo)，為申請(qǐng)人舉辦培訓(xùn)班，講解救助政策和申請(qǐng)方法；三是申請(qǐng)人與經(jīng)辦人會(huì)面。要求與經(jīng)辦人會(huì)面，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與經(jīng)辦人一起評(píng)估申請(qǐng)表，填寫(xiě)相關(guān)缺失信息，提供相關(guān)文件。四是少數(shù)地方如紐約市要求實(shí)施入戶調(diào)查。

二是家計(jì)調(diào)查重視原始憑證和財(cái)產(chǎn)收入比對(duì)。證明材料是美國(guó)社會(huì)救助管理中最重要的內(nèi)容。從各地情況來(lái)看，證明材料包括兩個(gè)方面：一是身份證明，包括指紋和照片，領(lǐng)取救助金時(shí)要進(jìn)行對(duì)照；二是收入財(cái)產(chǎn)證明。就工資來(lái)說(shuō)，證明文件包括雇主的工資單、社會(huì)保障津貼通知書(shū)等等；就家庭財(cái)產(chǎn)來(lái)說(shuō)，包括銀行證明，股票和債券，人壽保險(xiǎn)，車(chē)輛證明等。另外，還需要生活費(fèi)用證明，如住房費(fèi)用、水電氣費(fèi)用、地產(chǎn)稅稅單、醫(yī)藥費(fèi)等證明。

美國(guó)從上世紀(jì)80年代就開(kāi)始計(jì)算機(jī)比對(duì)，使之成為最有效的家計(jì)核查手段之一。社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，獲取信息資料，如勞動(dòng)力就業(yè)注冊(cè)系統(tǒng)可提供勞動(dòng)力就業(yè)情況，社會(huì)保障部信息系統(tǒng)可提供私人養(yǎng)老金情況等等，再與申請(qǐng)救助者的申請(qǐng)信息進(jìn)行比對(duì)，核實(shí)其真實(shí)性。

三是重視項(xiàng)目考核和監(jiān)督。最為典型的是食品券項(xiàng)目的質(zhì)量控制。由于食品券項(xiàng)目資金全由聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)，州政府執(zhí)行，質(zhì)量控制由聯(lián)邦政府制定辦法。質(zhì)量控制主要指標(biāo)是總差錯(cuò)率，包括錯(cuò)保率和漏保率兩項(xiàng)指標(biāo)。如果一個(gè)州總差錯(cuò)率超過(guò)全國(guó)平均水平，就會(huì)被罰款，如果差錯(cuò)率低于6%，就會(huì)得到獎(jiǎng)勵(lì)資金作為管理費(fèi)。另外，美國(guó)政府從奧巴馬時(shí)代就開(kāi)始致力于減少不合理支出。2009年，總統(tǒng)認(rèn)定了14個(gè)浪費(fèi)嚴(yán)重的項(xiàng)目，其中約一半是社會(huì)救助項(xiàng)目。相關(guān)部門(mén)在查找原因的基礎(chǔ)上，都制定了防控方案，并采取切實(shí)監(jiān)督措施。

四、美國(guó)社會(huì)救助以改革減少救助依賴

美國(guó)崇尚個(gè)人主義，信奉市場(chǎng)力量，鼓勵(lì)通過(guò)勞動(dòng)養(yǎng)活自己。盡管對(duì)窮人抱有同情心，但認(rèn)為福利太多會(huì)鼓勵(lì)懶惰。從1935年頒布《社會(huì)保障法》開(kāi)始，時(shí)任總統(tǒng)羅斯福就采取了一系列措施促進(jìn)貧困人群就業(yè)自救，減少救助福利依賴，其后各屆政府也秉持此理念，在促進(jìn)擺脫救助依賴方面作出許多努力。但各種政治力量的作用推動(dòng)社會(huì)救助體系日益擴(kuò)展，美國(guó)也逐步成為一個(gè)高福利國(guó)家。

1996年8月克林頓簽署了《個(gè)人與就業(yè)機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法》。這一法案，對(duì)救助福利的資金投入、聯(lián)邦與州政府的關(guān)系、鼓勵(lì)就業(yè)政策、醫(yī)療救助等都作了進(jìn)一步規(guī)定，主要內(nèi)容是將管理權(quán)限下放給各州，使其有更大靈活性；對(duì)聯(lián)邦政府的主要福利救助項(xiàng)目開(kāi)支總額規(guī)定了上限，強(qiáng)調(diào)福利政策要幫助救助對(duì)象接受就業(yè)獲得經(jīng)濟(jì)獨(dú)立；對(duì)多數(shù)福利救助項(xiàng)目對(duì)象規(guī)定了享受年限；懲罰違規(guī)領(lǐng)取救助金者。其后，克林頓又簽署幾個(gè)法案，進(jìn)一步完善政策，加大落實(shí)力度。

1996年的改革法案，使美國(guó)社會(huì)福利政策進(jìn)入了最富創(chuàng)新的歷史時(shí)期，所有50個(gè)州、哥倫比亞特區(qū)都制訂了新的福利計(jì)劃，其最終目標(biāo)是幫助窮人通過(guò)就業(yè)而擺脫貧困。美國(guó)福利改革在各州啟動(dòng)時(shí)間不一，但從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，享受福利人數(shù)和就業(yè)人數(shù)都發(fā)生了變化，到2002年絕大多數(shù)州的社會(huì)救助對(duì)象都急劇下降。從就業(yè)方面看，1996年《個(gè)人責(zé)任與就業(yè)機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法》通過(guò)后，救助對(duì)象就業(yè)總比率從1997年的30.7%增加到1999年的38.3%，其后由于福利標(biāo)準(zhǔn)的提高和經(jīng)濟(jì)衰退就業(yè)率有所下降。

（作者單位：民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心）