張叢林,喬海娟,董磊華,王 毅,張長(zhǎng)征

(1.中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院,北京 100190; 2.水利部農(nóng)村電氣化研究所,浙江 杭州 310012; 3.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院,北京 100011; 4.中國(guó)電建集團(tuán)北京勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司,北京 100024; 5.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京 210098)

水生態(tài)文明制度體系框架研究

張叢林1,喬海娟2,董磊華3,4,王 毅1,張長(zhǎng)征5

(1.中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院,北京 100190; 2.水利部農(nóng)村電氣化研究所,浙江 杭州 310012; 3.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院,北京 100011; 4.中國(guó)電建集團(tuán)北京勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司,北京 100024; 5.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京 210098)

針對(duì)我國(guó)面臨的水資源、水災(zāi)害、水環(huán)境、水生態(tài)等水問(wèn)題,應(yīng)用生態(tài)承載力所包含的生態(tài)彈性力、資源承載力和環(huán)境承載力三要素,結(jié)合水生態(tài)文明的基本特點(diǎn),建立該制度體系的邏輯框架。從涉水空間有序管理、水資源合理利用與監(jiān)管、水環(huán)境和水生態(tài)有效管控、評(píng)價(jià)和考核4個(gè)方面對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行分類,構(gòu)建包含36項(xiàng)子制度的水生態(tài)文明制度體系框架。通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析,指出存在的基本問(wèn)題和主要應(yīng)對(duì)思路:①對(duì)于在試點(diǎn)試驗(yàn)過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的制度,應(yīng)針對(duì)問(wèn)題,制定解決方案,積累經(jīng)驗(yàn),完善制度安排;②對(duì)于在法律中已有原則性規(guī)定,但亟待細(xì)化的制度,應(yīng)繼續(xù)通過(guò)試點(diǎn)工作,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),細(xì)化已有法律法規(guī);③對(duì)于與現(xiàn)行法律法規(guī)和體制存在矛盾、沖突的制度,若開展試驗(yàn)工作,需向國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)提請(qǐng)?jiān)谠圏c(diǎn)范圍內(nèi)暫時(shí)調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)和體制。

水生態(tài)文明;制度體系;實(shí)施現(xiàn)狀分類;政策建議

我國(guó)語(yǔ)境下產(chǎn)生的生態(tài)文明概念具有鮮明的中國(guó)特色,折射著當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景。此概念提出后,雖然有關(guān)各方從不同角度對(duì)其進(jìn)行解讀和闡釋,但由于缺少基礎(chǔ)研究和基本理論,認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一[1-2]。針對(duì)工業(yè)化進(jìn)程產(chǎn)生的問(wèn)題,現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)思想和環(huán)境覺醒源自近百年的西方,并在生態(tài)馬克思主義、環(huán)境治理、生態(tài)哲學(xué)、生態(tài)現(xiàn)代化、生態(tài)經(jīng)濟(jì)等方面討論過(guò)類似于生態(tài)文明的概念,但并沒有形成系統(tǒng)的觀點(diǎn)[3-6]。在實(shí)踐路徑上,西方主要通過(guò)環(huán)境覺醒而非理念引導(dǎo),多措并舉實(shí)施環(huán)境保護(hù)行動(dòng),進(jìn)而達(dá)到較高的“生態(tài)文明水平”;目前,該領(lǐng)域的國(guó)際共識(shí)用詞是“可持續(xù)發(fā)展”,并已提出可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)及2030年可持續(xù)發(fā)展議程。產(chǎn)生于我國(guó)語(yǔ)境下的生態(tài)文明理念,缺少嚴(yán)格意義上的學(xué)術(shù)傳承[7]。

從國(guó)內(nèi)來(lái)看,制度建設(shè)逐漸成為生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容?！吧鷳B(tài)文明”早在2007年就寫入了黨的十七大報(bào)告。2012年11月,黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步將“生態(tài)文明建設(shè)”納入“四位一體”的總體布局,并初步提出了其主要任務(wù)。2013年11月,黨的十八屆三中全會(huì)要求深化生態(tài)文明體制改革,強(qiáng)調(diào)必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。2015年3月,中共中央政治局審議通過(guò)《關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)的意見》,明確了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo),并將健全生態(tài)文明制度體系作為主要內(nèi)容之一加以闡述。2015年9月,中共中央政治局審議通過(guò)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出了生態(tài)文明建設(shè)八項(xiàng)制度,共同構(gòu)成了生態(tài)文明體制建設(shè)的“四梁八柱”,并制定了相關(guān)配套方案,形成了生態(tài)文明體制改革的“1+6”組合方案。而后,相關(guān)內(nèi)容寫入《國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要》。

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。作為生態(tài)環(huán)境的控制性要素,相較于其他資源環(huán)境要素,水資源具有特殊的自然屬性和明顯的社會(huì)特性,是人類和其他生命賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ);水資源參與自然循環(huán)和社會(huì)循環(huán),提供包括產(chǎn)品、文化等多方面的服務(wù)功能;同時(shí)涉及上下游、左右岸、區(qū)域間的共同利益。本文所稱的“水生態(tài)文明”是指 “水資源領(lǐng)域生態(tài)文明”,既是生態(tài)文明的重要組成部分,也是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)之一。

1 研究進(jìn)展

2013年,水利部密集出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見》《水生態(tài)文明建設(shè)工作方案(2013—2015年)》《全國(guó)水生態(tài)文明城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》《水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案編制大綱》《水生態(tài)文明城市試點(diǎn)管理辦法》等文件,明確了水生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)和工作內(nèi)容,并對(duì)任務(wù)進(jìn)度等進(jìn)行了總體安排。在此基礎(chǔ)上,2013年3月和12月,兩批全國(guó)水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)工作相繼開展。2016年4月,《水生態(tài)文明城市建設(shè)評(píng)價(jià)導(dǎo)則》正式發(fā)布,明確了城市水生態(tài)文明建設(shè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)要求、評(píng)價(jià)方法和計(jì)分細(xì)則。然而,必須指出的是,這些文件中并未對(duì)水生態(tài)文明制度體系建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行明確而詳細(xì)的論述。

水生態(tài)文明是一種中國(guó)式的通俗說(shuō)法,國(guó)際上并無(wú)此稱呼,在水資源的管理制度方面,發(fā)達(dá)國(guó)家積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),主要包括:建立完善的法律法規(guī)體系、明確的分工和有效的協(xié)調(diào)、足額的資金投入、詳細(xì)的規(guī)劃和必要的技術(shù)規(guī)范以及廣泛的公眾參與等[8-10]。

水生態(tài)文明自提出以來(lái),眾多專家、學(xué)者對(duì)其制度體系進(jìn)行了解讀和分析(表1)，雖然表述形式各異,但均認(rèn)為制度體系建設(shè)是水生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容。

總體來(lái)看,現(xiàn)有研究和實(shí)踐已取得一系列成果,具有一定借鑒意義,但在若干方面還有待進(jìn)一步完善:①雖然國(guó)家有關(guān)部門加強(qiáng)了水生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì),但對(duì)水生態(tài)文明制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步深入,頂層設(shè)計(jì)論證有待進(jìn)一步充實(shí)。目前已有一些對(duì)水生態(tài)文明制度建設(shè)的理論探討,但未從根本上厘清制度體系,仍缺少一套成熟的理論[11]。②制度體系的整體性和協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng),沒有完全體現(xiàn)水治理能力現(xiàn)代化對(duì)水生態(tài)文明制度體系建設(shè)的要求。③較少對(duì)相關(guān)制度的實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行甄別。因此,在前人研究成果的基礎(chǔ)上,進(jìn)行更加深入的研究,構(gòu)建中國(guó)水生態(tài)文明制度體系框架,根據(jù)實(shí)施情況對(duì)制度進(jìn)行分類,提出相關(guān)政策建議,是非常必要的。

2 水生態(tài)文明制度體系框架構(gòu)建

2.1 主要目標(biāo)

構(gòu)建由涉水空間有序管理、水資源合理利用與監(jiān)管、水環(huán)境和水生態(tài)有效管控、評(píng)價(jià)和考核等四類制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、系統(tǒng)完整、兩手發(fā)力的水生態(tài)文明制度體系,推進(jìn)國(guó)家水治理體系和治理能力現(xiàn)代化,為加快生態(tài)文明建設(shè)提供制度支撐。

2.2 基本原則

a. 科學(xué)性與實(shí)用性相統(tǒng)一原則。水生態(tài)文明制度建設(shè)要從目前我國(guó)面臨的水問(wèn)題出發(fā),使制度建設(shè)具備科學(xué)性、合理性,同時(shí)兼顧公平和效率,簡(jiǎn)明易行,可操作性強(qiáng)。

b. 兼顧整體性和協(xié)調(diào)性原則。應(yīng)將各項(xiàng)制度視作一個(gè)有機(jī)整體,各類型制度間應(yīng)相互依托,相互影響,形成合力。需統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)最佳制度模式。

c. 可持續(xù)性原則。在制定和執(zhí)行各項(xiàng)制度時(shí),應(yīng)牢固樹立人水和諧理念,以水定需、量水而行,推動(dòng)保護(hù)和發(fā)展相協(xié)調(diào)。

表1 水生態(tài)文明制度分類

2.3 理論依據(jù)

作為一種戰(zhàn)略思想,生態(tài)文明產(chǎn)生的直接背景是可持續(xù)發(fā)展理論,以及處于可持續(xù)發(fā)展理論核心的承載力理論。1991年,世界自然保護(hù)同盟、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署以及世界自然基金會(huì)提出了一個(gè)“可持續(xù)發(fā)展”定義:在不超出生態(tài)系統(tǒng)能力的情況下,改善人類的生活品質(zhì)[19]。

上述定義中所稱的生態(tài)系統(tǒng)涵容能力就是生態(tài)承載力的概念?！俺休d力”一詞源于生態(tài)學(xué),原用以衡量在某一環(huán)境條件下特定區(qū)域可維持某一物種的最大數(shù)量[20]。在資源和環(huán)境領(lǐng)域中,承載力概念得到延伸,用于說(shuō)明生態(tài)或環(huán)境系統(tǒng)承受人類活動(dòng)的限度[21]。生態(tài)承載力指生態(tài)系統(tǒng)的自我維持和調(diào)節(jié)能力,資源與環(huán)境子系統(tǒng)的供容能力及其可維育的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度和具有一定生活水平的人口數(shù)量[22]。具體來(lái)說(shuō),生態(tài)承載力的支持能力取決于三個(gè)方面,分別為生態(tài)彈性力、資源承載力和環(huán)境承載力。其中,生態(tài)彈性力指生態(tài)系統(tǒng)的自我維持和調(diào)節(jié)及其抵抗各種壓力與擾動(dòng)的能力大小;資源承載力是指一定時(shí)間和區(qū)域范圍內(nèi),在不超出生態(tài)系統(tǒng)彈性限度條件下的各種自然資源的供給能力以及所能支持的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和可持續(xù)供養(yǎng)的具有一定生活質(zhì)量的人口數(shù)量;環(huán)境承載力指在一定生活水平和環(huán)境質(zhì)量要求下,在不超出生態(tài)系統(tǒng)彈性限度條件下環(huán)境子系統(tǒng)所能承納的污染物數(shù)量,以及可支撐的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與相應(yīng)人口數(shù)量。水資源、水災(zāi)害與水資源承載力相對(duì)應(yīng),可通過(guò)水資源合理利用與監(jiān)管類制度加以應(yīng)對(duì);水環(huán)境、水生態(tài)與水環(huán)境承載力相對(duì)應(yīng),可通過(guò)水環(huán)境和水生態(tài)有效管控類制度加以應(yīng)對(duì);而涉水生態(tài)系統(tǒng)的管理則與生態(tài)承載力相對(duì)應(yīng)。涉水空間有序管理類制度為水資源合理利用與監(jiān)管類制度、水環(huán)境和水生態(tài)有效管控類制度提供指導(dǎo),而后兩者的績(jī)效則有待評(píng)價(jià)和考核,其考核結(jié)果將反饋至前者(圖1)。

圖1 水生態(tài)文明制度體系邏輯框架

2.4 水生態(tài)文明制度體系框架

主要從涉水空間有序管理、水資源合理利用與監(jiān)管、水環(huán)境和水生態(tài)有效管控、評(píng)價(jià)和考核4個(gè)方面對(duì)上述制度進(jìn)行歸類,構(gòu)建起包含36項(xiàng)子制度的水生態(tài)文明制度體系框架(圖2)。

圖2 水生態(tài)文明制度體系框架

3 水生態(tài)文明制度實(shí)施現(xiàn)狀分類

在第2節(jié)構(gòu)建水生態(tài)文明制度體系框架的基礎(chǔ)上,對(duì)各項(xiàng)制度的實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行分類,分類依據(jù)主要包括:試點(diǎn)試驗(yàn)狀況、法律法規(guī)是否已有規(guī)定、是否需要調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)及體制等,并判斷各項(xiàng)制度所處的實(shí)施階段。處于“初級(jí)階段”的制度包括“尚處于概念階段”的制度;處于“高級(jí)階段”的制度包括“已經(jīng)試驗(yàn),可以推廣”和“法律法規(guī)已有規(guī)定,相對(duì)成熟,可在全國(guó)實(shí)施”的制度;其余則為處于“中級(jí)階段”的制度。主要分類結(jié)果如表2所示。

由統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知,涉水空間有序管理類制度包括6項(xiàng)子制度,其中2項(xiàng)已完成試點(diǎn)試驗(yàn)進(jìn)入推廣階段;2項(xiàng)尚處于概念階段,總體思路尚不健全;2項(xiàng)需要調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī);1項(xiàng)需要調(diào)整現(xiàn)行體制。

水資源合理利用與監(jiān)管類制度包括17項(xiàng)子制度,近88%的子制度與現(xiàn)行的法律法規(guī)存在矛盾、沖突;約29%的子制度與現(xiàn)行體制不匹配;高達(dá)65%的子制度仍處于試驗(yàn)階段,其可行性有待驗(yàn)證。

水環(huán)境和水生態(tài)有效管控類制度包括8項(xiàng)子制度,高達(dá)75%的子制度存在法律法規(guī)不完善的問(wèn)題;需要調(diào)整現(xiàn)行體制的子制度占50%;而正在進(jìn)行試驗(yàn)的子制度所占比重約為38%。

評(píng)價(jià)和考核類制度共有5項(xiàng)子制度,其中3項(xiàng)正在試驗(yàn),2項(xiàng)已經(jīng)通過(guò)試點(diǎn)試驗(yàn),可向全國(guó)推廣。

總體來(lái)看,近64%的子制度改革需要調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī);約28%的子制度需要調(diào)整現(xiàn)行體制;約47%的制度,目前仍處于試驗(yàn)階段,其可行性有待驗(yàn)證(表3)。

由此可知:①某些制度,雖已出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見,并進(jìn)行了試點(diǎn)試驗(yàn),但在具體實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了若干問(wèn)題。因此,在下一步試點(diǎn)工作中,需針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題,制定解決方案,進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn),完善相關(guān)制度安排。②某些制度雖在相關(guān)法律法規(guī)中已有原則性規(guī)定,但缺乏可操作性,需要繼續(xù)通過(guò)試點(diǎn)工作,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),進(jìn)而完善已有法律法規(guī)。③某些制度與現(xiàn)行法律法規(guī)和體制存在矛盾、沖突,如開展試驗(yàn)工作,需向國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)提請(qǐng)?jiān)谠圏c(diǎn)范圍內(nèi)暫時(shí)調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)。

4 政策建議

4.1 涉水空間有序管理

針對(duì)水功能區(qū)劃制度,為樹立其權(quán)威性,應(yīng)盡快出臺(tái)實(shí)施細(xì)則或條例;應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃》的剛性約束,建立起嚴(yán)格的分級(jí)分類監(jiān)管體系[23]。關(guān)于河長(zhǎng)制,應(yīng)將由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)與流域管理體制改革相結(jié)合,研究跨省級(jí)行政區(qū)和流域?qū)用婧娱L(zhǎng)制的實(shí)現(xiàn)方式,使這一河湖管理保護(hù)制度更加專業(yè)化、長(zhǎng)效化。水生態(tài)紅線的核心指標(biāo)及管控制度體系,目前尚處于概念階段,總體思路尚不健全。未來(lái)時(shí)期內(nèi),應(yīng)在空間上劃定水生態(tài)紅線,并從生態(tài)文明、生態(tài)紅線、水生態(tài)紅線3個(gè)層面確立相應(yīng)的管控制度[24]。

4.2 水資源合理利用與監(jiān)管

表2 水生態(tài)文明制度實(shí)施現(xiàn)狀分類

表3 水生態(tài)文明制度實(shí)施現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì) %

針對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度,適時(shí)開展相關(guān)行政法規(guī)和配套規(guī)章的建設(shè),研究制訂《水資源管理?xiàng)l例》,進(jìn)一步細(xì)化考核責(zé)任,并強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用。關(guān)于水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)制度,建議對(duì)《中華人民共和國(guó)水法》和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)進(jìn)行修訂,明確水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)的概念、內(nèi)容、確權(quán)方式和保護(hù)措施,加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)性理論問(wèn)題的研究,建立覆蓋全國(guó)的水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記信息的統(tǒng)計(jì)、公布和動(dòng)態(tài)更新,并與全國(guó)水權(quán)交易平臺(tái)整合;推進(jìn)水權(quán)交易的規(guī)范化,分類型、分地區(qū)開展水權(quán)交易試點(diǎn)。關(guān)于農(nóng)業(yè)水價(jià)改革,應(yīng)健全農(nóng)田水利工程運(yùn)行成本合理分擔(dān)機(jī)制,并同步建立農(nóng)業(yè)用水補(bǔ)貼機(jī)制。針對(duì)水資源監(jiān)管體制,建議明確其管理目標(biāo)和原則,逐步建立資產(chǎn)登記、資產(chǎn)核算和審計(jì)等相關(guān)制度。對(duì)于水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,應(yīng)加快制定水流生態(tài)補(bǔ)償條例,明確水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域與對(duì)象范圍、資金來(lái)源與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式與補(bǔ)償效益及其評(píng)估機(jī)制、相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督考評(píng)機(jī)制以及責(zé)任追究機(jī)制等,積極嘗試將社會(huì)資本引入水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐,擴(kuò)大補(bǔ)償資金來(lái)源,大力拓展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式。關(guān)于水資源循環(huán)利用制度,建議制定“水資源循環(huán)利用法”,從農(nóng)業(yè)、工商業(yè)、居民生活等方面明確相關(guān)規(guī)定,并完善水資源循環(huán)利用的激勵(lì)機(jī)制。關(guān)于建立統(tǒng)一的節(jié)水產(chǎn)品體系,應(yīng)建立相關(guān)法律法規(guī),明確管理定位、職能設(shè)置、資金渠道等,完善節(jié)水產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,建立水效標(biāo)識(shí)管理制度。針對(duì)濕地保護(hù)修復(fù)制度,建議協(xié)調(diào)相關(guān)部門,出臺(tái)濕地保護(hù)條例,明確保護(hù)主體、職責(zé)權(quán)限、管理程序、獎(jiǎng)懲措施等。

4.3 水環(huán)境和水生態(tài)有效管控

針對(duì)水環(huán)境保護(hù)管理制度,未來(lái)國(guó)家生態(tài)環(huán)境管理相關(guān)職能,應(yīng)主要由“二委一部一局”(國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源資產(chǎn)委、資源與環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估局)負(fù)責(zé),實(shí)施分權(quán)化大部制改革[25]。關(guān)于農(nóng)村水環(huán)境治理體制機(jī)制,應(yīng)打破二元化的環(huán)境保護(hù)格局,加大農(nóng)村的水環(huán)保設(shè)施建設(shè)力度,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的水環(huán)境治理體系。對(duì)于水污染物排放許可制,應(yīng)盡快出臺(tái)實(shí)施細(xì)則,統(tǒng)一水污染物排放許可的實(shí)施主體,由一個(gè)行政主體負(fù)責(zé)一類許可,擴(kuò)大該制度的適用范圍。針對(duì)水污染物排污權(quán)交易制度,在即將修訂的《水污染防治法》中,應(yīng)當(dāng)充分納入對(duì)排污權(quán)有償使用與交易制度的考慮,應(yīng)盡可能明確排污交易規(guī)則、監(jiān)管程序和法律責(zé)任等,將培育二級(jí)市場(chǎng)作為制度落實(shí)的重點(diǎn)。關(guān)于水污染防治的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制,建議整合流域內(nèi)的水功能區(qū)和水環(huán)境功能區(qū),建立流域水環(huán)境綜合管理數(shù)據(jù)共享平臺(tái);整合流域內(nèi)相關(guān)部門設(shè)立的水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)并按照綜合功能區(qū)劃進(jìn)行優(yōu)化,在統(tǒng)一評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上實(shí)施統(tǒng)一發(fā)布;組織有關(guān)部門聯(lián)合編制流域水環(huán)境規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)不同規(guī)劃的有機(jī)銜接,保證規(guī)劃的有效實(shí)施;規(guī)劃評(píng)估與考核,探索排污許可與取水許可的聯(lián)合發(fā)放,實(shí)施環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制。對(duì)于水污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制,建議將其寫入法律條款,以流域?yàn)閱卧O(shè)立試點(diǎn),建立跨行政區(qū)、跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。關(guān)于水生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,應(yīng)研究制訂專門法律,同時(shí)建立協(xié)商、訴訟、損害評(píng)估、資金保障和公眾參與等配套制度。針對(duì)健全水環(huán)境信息公開制度,應(yīng)加快出臺(tái)環(huán)境信息公開條例,推動(dòng)各類環(huán)境政策法規(guī)納入其中,明確列舉不予公開的環(huán)境信息范圍,增加規(guī)定的清晰度,加大對(duì)不予公開、不及時(shí)公開、不全面和準(zhǔn)確公開的監(jiān)督和責(zé)任追究力度。

4.4 評(píng)價(jià)和考核

目前,《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》已提出了制定考核目標(biāo)體系的相關(guān)要求,下一步應(yīng)根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),建立適合不同地區(qū)、不同流域的水生態(tài)文明考核目標(biāo)體系,加強(qiáng)績(jī)效考核。就水資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制而言,需要開展評(píng)價(jià),進(jìn)一步完善評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法,探索對(duì)超載區(qū)域的監(jiān)管措施。探索建立水生態(tài)效績(jī)離任審計(jì)與后評(píng)價(jià)制度,實(shí)行水生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。對(duì)于違背水生態(tài)文明發(fā)展要求,嚴(yán)重破壞水生態(tài)環(huán)境和水資源的,無(wú)論責(zé)任人是否在職或調(diào)離,都必須嚴(yán)格追責(zé)。因決策失誤造成水生態(tài)環(huán)境惡化的,必須進(jìn)行追責(zé)并予以懲戒。實(shí)行水生態(tài)文明建設(shè)的地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)一崗雙責(zé)制。以水資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果和水生態(tài)環(huán)境損害情況為依據(jù),明確對(duì)地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員、部門負(fù)責(zé)人的追責(zé)情形和認(rèn)定程序。

5 結(jié) 論

a. 總體來(lái)看,雖然國(guó)家有關(guān)部門加強(qiáng)了水生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì),但對(duì)水生態(tài)文明制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步深入,頂層設(shè)計(jì)論證有待進(jìn)一步充實(shí),制度體系的整體性和協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng),以體現(xiàn)水治理能力現(xiàn)代化對(duì)水生態(tài)文明制度體系建設(shè)的要求。

b. 所構(gòu)建的水生態(tài)文明制度體系框架包括涉水空間有序管理、水資源合理利用與監(jiān)管、水環(huán)境和水生態(tài)有效管控、評(píng)價(jià)和考核4個(gè)方面,共36項(xiàng)子制度。

c. 某些制度雖已出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見,并進(jìn)行了試點(diǎn)試驗(yàn),但在具體實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了若干問(wèn)題,需針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題,制定解決方案,進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn),完善相關(guān)制度安排;某些制度雖在相關(guān)法律法規(guī)中已有原則性規(guī)定,但缺乏可操作性,需要繼續(xù)通過(guò)試點(diǎn)工作,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),進(jìn)而完善已有法律法規(guī);某些制度與現(xiàn)行法律法規(guī)和體制存在矛盾、沖突,如開展試驗(yàn)工作,需向國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)提請(qǐng)?jiān)谠圏c(diǎn)范圍內(nèi)暫時(shí)調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)。

d. 水生態(tài)文明制度體系建設(shè)將從以“新理念—指導(dǎo)意見—制定規(guī)劃—確定目標(biāo)—開展試點(diǎn)和工程—全面推進(jìn)”為代表的目標(biāo)治理模式,逐步走向水治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

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Researchonthesystemframeworkofwaterecologicalcivilization

ZHANG Conglin1, QIAO Haijuan2, DONG Leihua3,4, WANG Yi1, ZHANG Changzheng5

(1.InstitutesofScienceandDevelopment,ChineseAcademyofSciences,Beijing100190,China; 2.NationalResearchInstituteforRuralElectrification,MWR,Hangzhou310012,China; 3.GeneralInstituteofWaterResourcesandHydropowerPlanningandDesign,MWR,Beijing100011,China; 4.BeijingEngineeringCo.,Ltd.,PowerChina,Beijing100024,China; 5.BusinessSchool,HohaiUniversity,Nanjing210098,China)

In order to resolve the water problems, including water resources, water environment, water ecology and water disaster in China, a logic framework of 36 sub-systems was built. This logic framework was based on the ecological carrying capacity theory which contained ecological elastic capability, resources carrying capacity and environmental carrying capacity, and the basic characteristics of water ecological civilization was also considered. The system of water ecological civilization could be divided into four categories, including orderly management of water space, rational utilization and supervision of water resources, effective management of water environment and ecology, evaluation and assessment. Through statistic analysis of the sub-systems for each category, basic problems and solutions were proposed. First of all, there were some problems in the process of pilot. Corresponding solutions should be made to accumulate experience and improve the sub-systems. Furthermore, some sub-systems in laws and regulations were too simple and they should be refined in the future. Last but not the least, some sub-systems contradicted with the present laws, regulations or systems. Before piloting, relevant laws, regulations or systems should be adjusted temporarily.

water ecological civilization; institutional system; present situation classification; policy suggestion

國(guó)家自然科學(xué)基金青年基金(71503245);中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院院長(zhǎng)青年基金(YZX1101Q01);中國(guó)科學(xué)院戰(zhàn)略研究與決策支持系統(tǒng)建設(shè)專項(xiàng)(Y600771601)

張叢林(1985—),男,助理研究員,博士,主要從事水管理戰(zhàn)略研究。E-mail:zhangconglin@casipm.ac.cn

10.3880/j.issn.1006-7647.2017.05.005

TV213.4

：A

：1006-7647(2017)05-0028-07

2016-10-31 編輯：鄭孝宇)