謝士娟，楊 柳

(四川省農(nóng)村科技發(fā)展中心，四川 成都 610041)

加快四川科技計劃項目管理改革的思考

謝士娟，楊 柳*

(四川省農(nóng)村科技發(fā)展中心，四川 成都 610041)

在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，加快構(gòu)建一個有利于自主創(chuàng)新的科技計劃管理體制和運行機(jī)制，成為四川省科技計劃項目管理改革的一項重要任務(wù)。本文充分分析了四川科技計劃項目過程管理體系的現(xiàn)狀和管理中存在的問題及原因，提出了加快我省科技計劃項目管理改革的措施建議。

科技計劃;項目管理;改革措施

科技計劃是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府組織科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)的主要手段，是政府推進(jìn)科技創(chuàng)新驅(qū)動的重要手段?？萍加媱濏椖恳话闶窃诳萍加媱澲邪才?，考慮影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有望帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和促進(jìn)社會持續(xù)發(fā)展，但尚未解決的重大技術(shù)難題的科研項目[1]。因此，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，全面深化科技體制改革，構(gòu)建一個有利于自主創(chuàng)新的科技計劃管理體制和運行機(jī)制，做好科技計劃項目的管理工作，成為四川省科技管理工作的一項重要而緊迫的任務(wù)。

1 四川科技計劃項目管理體系現(xiàn)狀分析

1.1 科技計劃項目管理體制概況

四川省科技計劃管理遵循決策、執(zhí)行和監(jiān)督的管理體制，三方有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)。

1.1.1 決策 在充分調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上，廳辦公會研究確定科技計劃的支持重點；確定年度科技計劃的項目數(shù)量及在各技術(shù)領(lǐng)域中的分配方案；確定項目經(jīng)費配置。

1.1.2 執(zhí)行 ①有關(guān)科室制定相關(guān)領(lǐng)域申報指南。②計劃處組織專家進(jìn)行評審。③分管處室、分管領(lǐng)導(dǎo)推薦分管領(lǐng)域的項目。④廳辦公會確定項目。⑤下屬事業(yè)單位主要承擔(dān)對口服務(wù)處室科技計劃過程管理的事務(wù)性工作，包括管理項目的實施、中期檢查、驗收結(jié)題。

1.1.3 監(jiān)督 駐科技廳紀(jì)檢組監(jiān)察室負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查計劃項目管理全過程，對職權(quán)范圍內(nèi)的違規(guī)行為進(jìn)行責(zé)任追究。

1.2 科技計劃項目管理程序梳理

四川省科技計劃項目的管理程序主要包括立項管理(申報管理、評審管理、立項管理)、過程管理(預(yù)算管理、合同管理、實施管理)、驗收管理、監(jiān)督管理。項目管理流程圖如圖1所示。

圖1 項目管理流程圖

1.2.1 立項管理

1.2.1.1 申報管理 項目申報指南發(fā)布后，承擔(dān)單位通過四川省科技項目管理平臺進(jìn)行網(wǎng)上申報。首先項目承擔(dān)單位滿足申報條件的人員可注冊成為項目負(fù)責(zé)人，進(jìn)行申報填寫項目，經(jīng)承擔(dān)單位推薦到歸口科技部門，進(jìn)入科技發(fā)展計劃受理項目數(shù)據(jù)庫。

1.2.1.2 評審管理 根據(jù)項目類別的不同，從專家數(shù)據(jù)庫中隨機(jī)抽取專家，對受理項目數(shù)據(jù)庫中的項目進(jìn)行網(wǎng)上評審。每個項目評審專家至少5名，評審專家按照項目對應(yīng)的評分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行網(wǎng)上評分。

1.2.1.3 立項管理 相關(guān)業(yè)務(wù)科室根據(jù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、區(qū)域平衡、專家評審得分等指標(biāo)情況，擇優(yōu)提出項目初選方案，經(jīng)分管廳領(lǐng)導(dǎo)同意后，報廳辦公會審核，經(jīng)公示后由計劃處統(tǒng)一報財政廳，聯(lián)合發(fā)文。

1.2.2 過程管理

1.2.2.3 預(yù)算管理 由四川省經(jīng)費管理中心統(tǒng)一邀請財務(wù)專家、技術(shù)專家組成專家組對全廳50萬以上的項目進(jìn)行預(yù)算評審。專家根據(jù)相關(guān)財務(wù)文件的要求對項目預(yù)算進(jìn)行審核，結(jié)論包括通過、不通過和調(diào)減后通過，預(yù)算通過的項目給予直接立項，預(yù)算不通過或調(diào)減后通過的項目，不予立項或削減經(jīng)費后立項。50萬以下的項目由各處室自行安排評審。

1.2.2.3 合同管理 項目負(fù)責(zé)人在網(wǎng)上填寫任務(wù)合同書并提交，承擔(dān)單位及歸口部門依次進(jìn)行審核。審核通過就上報至科技廳，科技廳負(fù)責(zé)項目管理的人員審核通過后狀態(tài)顯示為科技廳已簽署；如審核不通過，直接退回項目負(fù)責(zé)人進(jìn)行修改，直至狀態(tài)為科技廳同意簽署狀態(tài)。

1.2.2.4 實施管理 項目實施中，分管處室定期跟蹤監(jiān)督實施進(jìn)度，邀請評審專家對項目技術(shù)、財務(wù)等方面開展中期考核，并就項目管理中臨時發(fā)生的項目負(fù)責(zé)人調(diào)整、經(jīng)費調(diào)整、合作單位調(diào)整等實際問題進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。

1.2.3 驗收管理 對完成任務(wù)合同書的項目依據(jù)《四川省科技發(fā)展計劃項目驗收管理暫行辦法》組織驗收。驗收以科技計劃任務(wù)合同書所約定的主要內(nèi)容、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為基本依據(jù)，對項目所獲成果、專利、應(yīng)用效果和對經(jīng)濟(jì)社會效益、技術(shù)路線、人才培養(yǎng)、經(jīng)費使用情況等做出客觀公正、實事求是的評價，最后得出驗收結(jié)論。

1.2.4 監(jiān)督管理 駐科技廳紀(jì)檢組監(jiān)察室對項目全過程進(jìn)行監(jiān)督管理，同時項目立項后接受計劃處、條財處、駐科技廳紀(jì)檢組監(jiān)察室對項目的不定期抽查，分管處室全力配合。如存在問題，積極整改。

2 現(xiàn)行四川科技計劃項目管理問題及原因解析

科技計劃管理“重立項、輕管理”的問題許多地方都存在，四川省也不例外。項目承擔(dān)單位和地方科技管理部門普遍重視科技計劃項目的申報、立項，資金分配階段，積極爭取項目和財政經(jīng)費支持。一旦立項，在項目實施管理階段就表現(xiàn)的有些松散，加之項目眾多，管理人員缺少或流動較大，管理效果更加不好。因此，全過程管理環(huán)節(jié)上仍存在缺陷，主要體現(xiàn)在以下幾點：

2.1 決策管理“兩張皮”問題

科技管理部門制定申報指南、參與立項過程，并對科技計劃項目進(jìn)行監(jiān)管、驗收，相當(dāng)于計劃管理部門集決策、咨詢、監(jiān)督和驗收職能于一身，既是具體管理者，又是規(guī)則制定者，行政干預(yù)過多，違背了項目運行的科學(xué)規(guī)律，對項目運行缺乏理解，浪費了管理資源，導(dǎo)致計劃管理的科學(xué)性、公正性和效率受到嚴(yán)重影響。

表1 項目評審表

2.2 項目評審不夠客觀

目前，申報科技部門的所有符合指南要求的項目都是采用一套相對客觀的評價指標(biāo)(表1)，設(shè)置客觀評價指標(biāo)主要是考慮評分高低直接影響項目的立項。之所以說是相對客觀，是因為對參加計劃咨詢、實施和管理的專家缺乏有效的監(jiān)督和制約機(jī)制。一是評審專家主要來自高校、科研院所、企業(yè)等單位的專家，多數(shù)同屬一個地區(qū)、一個領(lǐng)域。雖然會采用回避原則，但是專家之間、單位之間的領(lǐng)域合作卻是不可控的，難免會出現(xiàn)人情因素導(dǎo)致評分存在不公正。二是評審指標(biāo)過于主觀、寬松，不夠具體，加上專項類型多，項目實施的目的不統(tǒng)一，側(cè)重點不一致，綜合考核的難度較大。三是評審指標(biāo)中含有財務(wù)評價指標(biāo)，財務(wù)專家參與不夠，技術(shù)專家不能給予合理的評價。因此，由主觀性造成的評審的不公平，迫切需要改革。

2.3 項目管理分散

在實際的項目管理中，管理分散、溝通不暢、解決時效無限期是目前最大的問題，主要原因有以下幾點：一是因領(lǐng)域及專業(yè)問題，分為幾類專項，項目管理會涉及多個處室；二是所有涉及計劃任務(wù)或經(jīng)費的調(diào)整均需要通過計劃處和條財處；三是科技項目管理具體工作均由下屬事業(yè)單位直接承辦，但下屬事業(yè)單位無決定權(quán)；四是在目前現(xiàn)行的管理辦法中，項目中的變更負(fù)責(zé)人、經(jīng)費科目調(diào)整等問題都需要分管領(lǐng)導(dǎo)簽字同意。例如，當(dāng)承擔(dān)單位申請變更合作單位，承擔(dān)單位咨詢具體承辦過程管理的事業(yè)單位，事業(yè)單位只能向分管處室如實反應(yīng)實際情況，反復(fù)幾次直至確定解決方案，通知承擔(dān)單位遞交申請報告給歸口部門，再上報分管處室，按管理辦法報分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，反饋給計劃處，計劃處聯(lián)系后臺處理，最后將處理結(jié)果反饋給承擔(dān)單位；若合作單位調(diào)整的過程中涉及到經(jīng)費調(diào)整，還需與條財處、經(jīng)費管理中心協(xié)商處理。項目管理過程的流程見圖2。

2.4 驗收管理不完善

項目驗收主要是采取會議驗收和現(xiàn)場驗收。邀請相關(guān)行業(yè)專家依據(jù)項目任務(wù)書的任務(wù)指標(biāo)對其完成情況進(jìn)行評審，出具驗收意見，完成網(wǎng)上程序即可算項目結(jié)題，網(wǎng)上程序流程圖見圖3。目前該驗收程序主要存在的問題有：一是網(wǎng)上系統(tǒng)沒有單獨的驗收申請程序。因網(wǎng)上驗收報告必須上傳專家組名單和驗收意見，但各分管處室均是先收紙質(zhì)材料才能組織驗收會，驗收報告只能會后填寫，不符合現(xiàn)在的全網(wǎng)上操作、有痕跡可查的要求。二是沒有網(wǎng)上驗收評審程序。會議驗收后，只能通過紙質(zhì)材料到各個處室辦理操作，不符合現(xiàn)在無紙化操作要求。三是在驗收報告中，未對取得的成果分割出來，無法對整個四川取得的成果情況進(jìn)行統(tǒng)計，不利于成果轉(zhuǎn)化。四是項目的辦理結(jié)果只有一種通過驗收。對于項目任務(wù)未完成或者因不可抗力因素未完成任務(wù)的項目，只能延遲驗收或者整改后再次驗收，最終結(jié)論通常都是通過，對項目承擔(dān)單位和歸口部門毫無警戒。五是對結(jié)題后的項目未繼續(xù)追蹤管理，也未對取得的成果和效益進(jìn)行跟蹤統(tǒng)計，同時還缺乏對承擔(dān)單位執(zhí)行情況好壞的評價機(jī)制。

圖2 項目管理過程流程圖

圖3 驗收結(jié)題流程圖

2.5 管理辦法不夠完善

目前科技計劃的管理辦法眾多，但是執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，經(jīng)常做項目管理的人員也無法判斷究竟適用哪項制度，因此沒有得到很好的貫徹和執(zhí)行。另外，管理過程中存在一些空白，沒有明確的規(guī)程，導(dǎo)致個別科技計劃管理環(huán)節(jié)無章可依；項目管理分散，各個業(yè)務(wù)處室缺少溝通，管理部門未能及時有效的了解項目執(zhí)行情況。

2.6 項目績效考評缺失

四川省尚未開展過科技績效評估工作，一些部門進(jìn)行小范圍的內(nèi)部評估，或者干脆有意規(guī)避績效評估工作。一般項目通過驗收之后便意味著全部作業(yè)已完成，這使得部分需較長時間才能測試效果的項目在短期內(nèi)就被定性，同時也使得經(jīng)驗總結(jié)工作無法有效開展，不利于科技投入的績效水平，自然對于執(zhí)行好的項目，且需要進(jìn)一步財政資金支持的項目也沒有后續(xù)支持的連續(xù)性。

3 加快四川科技計劃項目管理改革的措施建議

3.1 完善科技計劃管理體系

通過項目管理平臺、項目管理制度、績效評估等完善科技計劃管理體系，加強(qiáng)科技計劃項目全過程管理，提高科技項目管理效率。

3.1.1 項目管理平臺 一是完善科技計劃項目評審方式。進(jìn)一步規(guī)范科技計劃項目評審工作，修訂評審工作程序，構(gòu)建項目評價指標(biāo)體系，實行專家、管理部門、承擔(dān)單位“背靠背”的評審模式，同時專家和行政人員回避評審、咨詢專家隨機(jī)抽取等制度，針對大項目開展網(wǎng)絡(luò)視頻評審，增強(qiáng)項目評估的科學(xué)性、合理性，確保立項評審的公開、公平、公正。二是完善結(jié)題驗收程序。在系統(tǒng)中單獨增加驗收申請，確認(rèn)之后才能填報驗收書。項目驗收專家組在審閱資料、聽取匯報、實地考核、觀看演示、提問質(zhì)詢的基礎(chǔ)上，按照通過驗收、不通過驗收或結(jié)題三種情況形成驗收結(jié)論。按期保質(zhì)完成項目任務(wù)書確定的目標(biāo)和任務(wù)，為通過驗收；因非不可抗拒因素未完成項目任務(wù)書確定的主要目標(biāo)和任務(wù)，按不通過驗收處理；因不可抗拒因素未完成項目任務(wù)書確定的主要目標(biāo)和任務(wù)的，按照結(jié)題處理[2]。三是增加查詢統(tǒng)計功能。目前的項目管理系統(tǒng)中對項目的申報、執(zhí)行情況僅有瀏覽功能，對各類項目的統(tǒng)計、分類功能沒有權(quán)限，導(dǎo)致管理人員要不斷的查閱核實需要驗收的項目，工作量非常大。四是成果登記。加強(qiáng)對科技計劃項目執(zhí)行情況的問責(zé)問效，將已結(jié)題項目所形成的研究成果進(jìn)行登記，及時推廣轉(zhuǎn)化。

3.1.2 科技管理制度 一是研究制定一批新的規(guī)章制度，保證立項管理、實施管理、經(jīng)費管理、結(jié)題管理、績效管理等過程管理中存在的問題均有章可依，可制作成標(biāo)準(zhǔn)的流程管理圖，管理者、執(zhí)行單位、負(fù)責(zé)人一目了然，避免多頭咨詢，多個標(biāo)準(zhǔn)；二是繼續(xù)簡化和完善項目申報、評審、結(jié)題等工作程序，提高科技項目立項的透明度和辦事效率，使科技計劃項目管理更加科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。

3.1.3 創(chuàng)新績效評價 一是積極進(jìn)行績效評價改革。徹底改變自己評價自己的模式，積極樹立第三方績效評價理念，委托中介機(jī)構(gòu)對每年的科技投入進(jìn)行科學(xué)有效的績效評價工作，建立科技計劃項目績效評價模型，在最大程度上保證評估結(jié)果客觀、公正、合理、透明[3]。二是將績效評價工作常態(tài)化。建立每個項目的績效評價機(jī)制，在項目執(zhí)行過程中，結(jié)合自查、抽查、驗收等環(huán)節(jié)推進(jìn)績效評估工作常態(tài)化。

3.2 引入第三方機(jī)構(gòu)

第三方科技計劃項目管理制度中，第三方指的是區(qū)別于第一方政府、第二方項目承擔(dān)方的具有專業(yè)資質(zhì)的科技中介機(jī)構(gòu)。評估機(jī)構(gòu)一般需要具備專業(yè)化的評估隊伍，且需保證人員在專業(yè)上的分布與科技評估業(yè)務(wù)范圍相適應(yīng)。同時，評估機(jī)構(gòu)應(yīng)建立有一定規(guī)模的評估咨詢專家?guī)靃4]。政府可通過購買服務(wù)來委托第三方機(jī)構(gòu)完成對科技計劃項目的管理。

3.2.1 改變“兩張皮”問題 科技計劃項目第三方機(jī)構(gòu)減少了項目主管部門對科技計劃項目的行政干預(yù)、減輕項目主管部門的項目管理負(fù)擔(dān)、加強(qiáng)項目管理的專業(yè)性，提高項目管理水平。政府部門不再直接管理項目，依托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，改變了過去既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的局面[5]。專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)包括受理申請、評審、立項、實施過程管理和結(jié)題驗收等過程管理，政府部門主要負(fù)責(zé)研究制定管理制度、編制發(fā)布年度項目申報指南、監(jiān)督專業(yè)機(jī)構(gòu)的決策管理等。為了客觀和公正性，立項和驗收工作也可以不由同一家機(jī)構(gòu)獨立組織開展。專業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置有多種模式，具備條件的科研管理類的下屬事業(yè)單位也可成立專門的部門承擔(dān)專業(yè)機(jī)構(gòu)職能，同時鼓勵具備條件的社會化科技服務(wù)機(jī)構(gòu)參與競爭。除涉密信息外，所有信息向社會公開，接受社會監(jiān)督。

3.2.2 改變管理分散問題 之前因涉及處室、領(lǐng)導(dǎo)較多，導(dǎo)致項目在實施管理過程中時效延長，采用專業(yè)管理機(jī)構(gòu)就可避免此問題。具體的操作流程見圖4。當(dāng)項目出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整、合作單位變更等問題時，承擔(dān)單位可直接打報告到專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。專業(yè)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)管理辦法判斷問題大小，如只是部分調(diào)整可直接進(jìn)行批復(fù)調(diào)整，并到政府部門備案；如調(diào)整事項較多，涉及到經(jīng)費，專業(yè)機(jī)構(gòu)研究后形成意見，或由專業(yè)機(jī)構(gòu)直接提出意見，報委托部門審核后批復(fù)調(diào)整。顯而易見，在這個過程中，只涉及了承擔(dān)單位、專業(yè)管理機(jī)構(gòu)及政府部門，避免了多頭咨詢、多頭推諉等情況，同時審批程序減少，執(zhí)行力加強(qiáng)。

圖4 改變后的管理流程圖

3.3 引入科技信用管理機(jī)制

科技信用是指從事科技活動的人員或機(jī)構(gòu)的職業(yè)信用，是對個人或機(jī)構(gòu)在從事科技活動時遵守正式承諾、履行約定義務(wù)、遵守科技界公認(rèn)行為準(zhǔn)則的能力和表現(xiàn)的一種評價[7]。建立科技計劃管理信用制度，其目的是引進(jìn)“信用管理機(jī)制，補(bǔ)充和完善科技計劃管理體系”。強(qiáng)化信用管理，重點加強(qiáng)對項目承擔(dān)單位、項目負(fù)責(zé)人以及參與項目管理和實施的評審咨詢專家、第三方機(jī)構(gòu)等4類主體的信用監(jiān)管，確?？蒲许椖抗芾砀母锏膭?chuàng)新舉措落實到位。

3.3.1 優(yōu)化項目負(fù)責(zé)人、項目承擔(dān)單位信用記錄管理 在申報項目競爭激烈的情況下，負(fù)責(zé)人、承擔(dān)單位為了項目立項，往往要投入大量的精力，在項目立項后的實施階段卻變得松散，積極性不高。雖然現(xiàn)在科技管理平臺上引用了信用記錄，但是并未建立相關(guān)的使用機(jī)制。通過優(yōu)化信用記錄，建立科技計劃信用數(shù)據(jù)庫，將各類計劃項目執(zhí)行情況納入科技信用考核。在計劃項目評審中，對于執(zhí)行情況良好、誠信度高、按時結(jié)題驗收的項目承擔(dān)單位給予加分獎勵；反之則將項目執(zhí)行情況差、誠信度低、無法按時結(jié)題、企業(yè)破產(chǎn)等情況的承擔(dān)單位列入“黑名單”，使擁有不良信用的項目負(fù)責(zé)人、承擔(dān)單位無法申請下一年度的科技計劃項目，并實行信用記錄常態(tài)化。

3.3.2 建立專家信用管理模塊 目前，在項目評審、中期監(jiān)理、考察、驗收中均有專家參與，為保證專家組評審工作的公正性、客觀性和準(zhǔn)確性，明確要求每位專家完全以個人名義參加項目的評審工作，不摻雜個人人情因素。建立信用管理模塊，評審專家一旦參與申報科技項目，自動形成專家信用檔案，包括專家從事科技項目的研究成果、推廣成果、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、項目義務(wù)履行情況等。專家參與項目的評審，也會將參與評審的項目及評分情況記入檔案，專家若未認(rèn)真履行評審職責(zé)，灰色記錄會增加，這些都將進(jìn)入專家信用檔案中。信用值要反饋運用到立項評審程序中，作為安排科技計劃項目的重要依據(jù)。

3.3.3 對第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估 第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)全程參與科技計劃項目的實施等過程，掌握了科技計劃項目的進(jìn)度、執(zhí)行情況及形成的成果等，應(yīng)定期梳理項目總體執(zhí)行情況，形成執(zhí)行情況報告，以及進(jìn)一步完善實施工作的意見和建議，通過書面或會議方式向委托部門報告，為科技計劃項目管理工作提供支撐。委托部門全程監(jiān)督第三方機(jī)構(gòu)對科技計劃項目的管理，同時進(jìn)行年度評估，如存在重大事項不報告、不備案、不按時提交進(jìn)度報告等情況，進(jìn)行信用記錄，直至不合格擇優(yōu)選擇另外的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

4 結(jié)語與討論

綜上所述，科技計劃管理改革是一個長期的系統(tǒng)工程，各級科技管理部門都要在實施過程中不斷總結(jié)、調(diào)整完善，積極采取切實有效的措施，輔以配套政策支持，盡快建立符合市場經(jīng)濟(jì)和科技自身規(guī)律，符合四川省實際情況的全新科技計劃管理模式。另外，本文研究的范圍較窄，具有一定局限性，下一步應(yīng)更廣泛征求與吸納省、市、縣各級科技管理者和相關(guān)部門工作人員的經(jīng)驗啟示，并嘗試站位更高，從科技管理決策者的角度出發(fā)，進(jìn)行深入研究及探索。參考文獻(xiàn)：

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2017-06-11

謝士娟(1988)，女，河南新鄉(xiāng)人，研究實習(xí)員，碩士，主要從事農(nóng)業(yè)科技管理研究。E-mail：nczxxsj@126.com。*為通訊作者。