沈曉旭

摘要 政府職能社會化就是為了提高行政效率，降低行政成本，將政府職能向社會轉(zhuǎn)移，引入市場機制，采取工程管理技術與措施，由社會機構來提供公共產(chǎn)品與服務?；谡毮苌鐣牧珠L制建設，就是要在明確森林管理職責的基礎上，將林業(yè)行政職能中的非管理與非監(jiān)督性職能社會化，以提高林業(yè)行政效率，降低林業(yè)行政成本，同時采取科學的考核機制，確保林業(yè)行政職能社會化兼顧公平與效率。

關鍵詞 政府職能；社會化；林長制

中圖分類號 F326.27 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）15-0148-02

1 政府職能社會化概述

政府職能社會化（socialization of government functions），簡單地說，就是為了提高行政效率、降低行政成本，將政府職能向社會轉(zhuǎn)移，引入市場機制，采取工程管理技術與措施，由社會機構來提供公共產(chǎn)品與服務[1]。

政府職能社會化是“新公共管理”的主要內(nèi)容，其目標是建立“強政府、強社會”的社會治理模式，行政管理理念由公共管理向公共社會治理轉(zhuǎn)變，是精細化社會治理的重要途徑。精細化社會治理，要求公共社會治理“精”“細”“簡”。其中關鍵是“簡”，也即行政治理要化繁為簡，簡政放權，將“精”與“細”的治理工作社會化，由社會機構承擔“精”與“細”的工作，政府只負責監(jiān)管與“掌舵”。

2 林長制及其建設

2.1 林長制淵源

林長制源于河長制，河長制源于2007年8月江蘇省無錫市為應對水危機，率先實施河長制，由各級黨政負責人負責所轄區(qū)域河道水污染治理。2016年10月11日，中央全面深化改革領導小組第28次會議審議通過了《關于全面推行河長制的意見》，使得河長制在全國實行，由各級黨政負責人擔任河長，負責所轄區(qū)域河湖的管理與保護。

河長制歷史淵源悠久，早在鯀、禹治水時期，其實行的就是河長制的雛形。至明代諸暨知縣劉光復，為解決水患危機，提出了“均編圩長夫甲，分信地以便修筑捍救”的圩長制，其目的是“明確責任、提高防洪抗災能力、加強日常管理、協(xié)調(diào)水事矛盾”[2]。

2.2 林長制內(nèi)涵

所謂林長制，其實質(zhì)就是按照區(qū)域（行政區(qū)域或自然區(qū)域）或責任范圍（行業(yè)范圍），明確并落實森林資源管理責任。一般而言，按照行政區(qū)域，其所轄區(qū)域的行政負責人為該區(qū)域森林資源管理責任人（林長）；按照行業(yè)責任范圍，某一行業(yè)行政負責人，為該行業(yè)所管理范圍內(nèi)森林資源管理的責任人（林長）。

2.3 基于政府職能社會化的林長制建設

就我國當前林業(yè)發(fā)展而言，林長制建設除了要明確與落實森林資源管理責任之外，更重要的是與之相應的林業(yè)體制建設。

當前，我國林業(yè)體制與其他行業(yè)一樣，實行的也還是身兼運動員與裁判員的雙重職責，林業(yè)行政職能深且廣，涉及林業(yè)行業(yè)的方方面面。

然而，不僅是林業(yè)工作區(qū)域面廣，而且隨著社會的發(fā)展，林業(yè)行業(yè)管理需要更加精細，要發(fā)展好林業(yè)，增加林業(yè)行政機構和行政管理人員，是不可能也是不現(xiàn)實的，這就需要進行林業(yè)體制改革，將一些非管理性職能和事務性職能還給社會，推行林業(yè)行政管理職能社會化。

2.3.1 營林社會化?，F(xiàn)階段，從種苗生產(chǎn)到林木采伐，無不都是林業(yè)部門自主規(guī)劃設計，自主施工，自主質(zhì)量監(jiān)理，自主質(zhì)量評估與驗收。顯而易見，且不論其中可能存在權力尋租、社會公平、行政效率與行政成本問題，關鍵是林業(yè)行政管理部門并沒有足夠的人員能夠完成如此之多的工作任務。因此，林業(yè)體制改革，首先就要將營造林社會化，從規(guī)劃設計起，將紅頂中介從林業(yè)行政管理部門安全切割開來，將營林推向市場化，實行工程化管理，林業(yè)行政部門不再插手營林管理，只負責營林立法、執(zhí)法與營林政策調(diào)整。

2.3.2 商品林市場化。商品林實行市場化運營，把商品林經(jīng)營權，特別是采伐權歸還給林農(nóng)，商品林采伐限額只作為指導性政策執(zhí)行，林農(nóng)可以實行年度結轉(zhuǎn)；對于生態(tài)—商品兼用型森林，林業(yè)行政管理部門只進行采伐限額控制，其他經(jīng)營管理權也歸還給林農(nóng)；林業(yè)行政管理部門只對生態(tài)林實行監(jiān)管，切實管好生態(tài)林。

2.3.3 森林保護社會化。目前，林業(yè)部門不僅要抓營造林全部工作，還要抓包括森林防火、病蟲害防治等方面的森林保護工作。森林保護工作對象山高、林密、面廣，被濫用的森林災害追責制，并沒有起到預期的作用，森林災害仍然是防不勝防。

面對這一困境，亟須對當前森林保護工作體制進行改革，將森林災害監(jiān)測、森林防火巡查、病蟲害防治、中小火災撲救、森林植物檢疫檢驗等事務性工作社會化，進行公司化運營：讓遙感遙測科技公司承擔森林災害監(jiān)測預警工作；把護林員、防火信息員等交由公司管理，負責森林防火巡查、森林災害地面調(diào)查、中小森林火災與小面積森林病蟲害防治；大專院校、科研機構和有資質(zhì)的森林病蟲害防治公司承擔森林植物檢疫檢驗工作。林業(yè)行政管理部門只負責森林災害宏觀管理、重大森林災害應急救援和檢疫性森林病蟲害監(jiān)管。

2.3.4 配套改革措施。逐漸壓減鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級林業(yè)行政管理機構，逐漸將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級林業(yè)管理工作完全社會化；逐漸轉(zhuǎn)變、弱化市、縣一級林業(yè)行政管理機構職能，對于重點林區(qū)，按照自然區(qū)域建立林業(yè)行政管理局，加強自然區(qū)域的林業(yè)行政管理局建設，強化其林業(yè)宏觀管理職能。

3 林業(yè)行政效率評價

要實現(xiàn)林業(yè)行政職能社會化兼顧公平與效率的目標，就需要采取科學的考核機制予以監(jiān)督。目前的行政考核，指標單一，多是相互考評，不能反映真實的行政績效，難以達到監(jiān)督的效果。為此，張國慶針對這一現(xiàn)狀，于2013年在《發(fā)展學》和《基于減商化提高財政投入效率途徑研究》中提出了生活壓力指數(shù)、行政成本指數(shù)、行政效率指數(shù)等行政績效考核指標。筆者結合林業(yè)行業(yè)特點，對上述指標和考核方法進行了修改[3-8]。

（1）林業(yè)行政效率考核社會化。將林業(yè)行政效率考核成績分為公眾考核和社會化中介組織考核2個部分，2個部分考核成績合成之后即為考核總成績。endprint

公眾考核部分采用網(wǎng)絡全開放無障礙式公開考核，1個IP地址、1個微信號只能評分1次。社會化中介組織考核，即采取異地社會化中介組織，對考核對象進行專業(yè)化考評計分。

（2）考核指標體系。①林業(yè)行政成本指數(shù)（index of the cost of government，CGI）。

所有林業(yè)行政成本與林業(yè)GDP的比值計算公式具體如下：

林業(yè)行政成本指數(shù)（GGI）=

所有林業(yè)行政成本，是指用于林業(yè)行政、購買社會化服務的直接貨幣支出和間接貨幣支出，以及環(huán)境成本和社會成本等。

②林業(yè)行政效率指數(shù)（administrative efficiency index，AEI）。所有林業(yè)行政勞動支出與林業(yè)GDP的比值計算公式具體如下：

林業(yè)行政效率指數(shù)（AEI）=

所有林業(yè)行政勞動支出，是指用于林業(yè)行政的直接的和間接的勞動總?cè)諗?shù)?？梢园凑樟謽I(yè)行政與事業(yè)機關所有工作人員數(shù)乘以年度法定工作日數(shù)得到基本勞動支出，再加上加班勞動時間和社會組織用于林業(yè)行政與事業(yè)的勞動支出，即得到總的林業(yè)行政勞動支出。

加班勞動時間，可以從電子政務工作日志、公車行駛記錄以及政務郵箱、政務微信等政務信息平臺記錄中獲取，凡在上述政務信息平臺上在8 h工作時間之外產(chǎn)生了工作記錄，即視為加班。

社會組織用于林業(yè)行政與事業(yè)的勞動支出，可以用貨幣化支出除以當年度人均工資得到。

（3）考核成績合成。首先，由異地的專業(yè)中介組織，對上述林業(yè)行政成本指數(shù)、林業(yè)行政效率指數(shù)進行考核，并匯總公眾考核成績。然后，分別求出所在區(qū)域林業(yè)行政成本指數(shù)、效率指數(shù)和公眾考核成績（PE）平均數(shù)，再將考核對象的相應成績與平均數(shù)的比值累加，即為考核對象的成績（government performance，GP）：

4 參考文獻

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