劉文勇，陳振宇,王志良

(國家海洋局南海調(diào)查技術(shù)中心 廣州 510300)

湛江市霞山區(qū)海域使用權(quán)屬核查分析

劉文勇，陳振宇,王志良

(國家海洋局南海調(diào)查技術(shù)中心 廣州 510300)

國家海洋局于2015年啟動重點區(qū)域海域使用權(quán)屬核查工作，廣東省湛江市霞山區(qū)是全國首批4個海域使用權(quán)屬核查試點區(qū)域之一，國家海洋局南海調(diào)查技術(shù)中心承擔(dān)該試點工作。文章概述海域使用權(quán)屬核查具體工作情況，包括核查工作流程、核查結(jié)果和分類分析；提出對核查工作總體和各階段的建議，為依法科學(xué)配置海域資源、提高海域?qū)徟屎吐鋵嵅粍赢a(chǎn)登記要求等奠定基礎(chǔ)，同時為開展全國海域現(xiàn)狀調(diào)查積累經(jīng)驗。

海域使用權(quán)；權(quán)屬核查；海域管理；海域資源

1 引言

《中華人民共和國海域使用管理法》(以下簡稱《海域法》)實施以來，我國海域使用管理工作取得顯著成效，各級海域管理部門批準(zhǔn)海域確權(quán)保證了交通、能源、臨海工業(yè)、濱海城鎮(zhèn)等國家和地方重大項目的用海需求。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海域資源約束趨緊，行業(yè)用海矛盾日益突出，由于海域特殊性和管理機(jī)制等因素，實踐中出現(xiàn)批用不一致、用海范圍重疊、坐標(biāo)系不統(tǒng)一等問題，致使部分海域權(quán)屬數(shù)據(jù)不準(zhǔn)或不全，影響海域行政審批效率。

為此，國家海洋局于2015年啟動重點區(qū)域海域使用權(quán)屬核查工作。海域使用權(quán)屬核查指為摸清海域使用權(quán)屬現(xiàn)狀以及掌握準(zhǔn)確完整的海域使用人、用海面積、用海類型、用海用途、用海方式和用海期限等海域使用權(quán)屬數(shù)據(jù)，依法進(jìn)行的核實和勘測行為[1]。開展重點區(qū)域海域使用權(quán)屬核查工作為依法科學(xué)配置海域資源、提高海域?qū)徟屎吐鋵嵅粍赢a(chǎn)登記要求等奠定基礎(chǔ)，同時為開展全國海域現(xiàn)狀調(diào)查積累經(jīng)驗。

鮑平勇等[2]對浙江省平陽縣海域使用權(quán)屬核查實踐進(jìn)行總結(jié)和思考。廣東省湛江市霞山區(qū)是全國首批4個海域使用權(quán)屬核查試點區(qū)域之一，本研究就其在海域使用權(quán)屬核查中的工作情況和相關(guān)問題進(jìn)行分析，提出具體措施和建議。

2 核查區(qū)用海情況

霞山區(qū)是湛江市中心城區(qū)，位于雷州半島東北部，瀕臨湛江港灣，東隔麻斜海與坡頭區(qū)相望，北與赤坎區(qū)接壤，西與麻章區(qū)毗鄰，南擁湛江港與東海島相連，大陸海岸線總長約20 km。

截至2015年，霞山區(qū)內(nèi)有確權(quán)用海共21宗、未確權(quán)用海共12宗，其中確權(quán)用海按用海類型包括港口用海14宗、城鎮(zhèn)建設(shè)填海造地用海3宗、其他工業(yè)用海1宗、旅游用海1宗、航道用海1宗和開放式養(yǎng)殖用海1宗，按用海方式包括建設(shè)填海造地8宗、透水構(gòu)筑物2宗、港池5宗、開放式用海3宗以及同時含港池和透水2種用海方式3宗。批準(zhǔn)確權(quán)用海的時間段在2004—2013年，由于湛江新型城市化和城市現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，2008—2010年是用海高峰期，3年間批準(zhǔn)確權(quán)用海數(shù)量占總量的50%以上，而在2010年后呈逐年減少趨勢。

3 核查工作流程

霞山區(qū)海域使用權(quán)屬核查采用內(nèi)業(yè)核查和外業(yè)核查相結(jié)合的技術(shù)路線，內(nèi)業(yè)核查包括資料收集和整理、權(quán)屬信息核查、資料數(shù)據(jù)比對分析和疑問數(shù)據(jù)篩選，外業(yè)核查包括疑問用海現(xiàn)場權(quán)屬核查和現(xiàn)場測量。

核查的主要工作流程為：①重點區(qū)域選取。利用海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)，結(jié)合重點區(qū)域選取原則，確定權(quán)屬核查的重點區(qū)域。②實施方案編制。制定核查方法和技術(shù)路線，組建核查隊伍，明確分工，按照大綱編制實施方案。③內(nèi)業(yè)核查。對重點區(qū)域內(nèi)所有核查對象，通過資料收集和整理、坐標(biāo)和投影轉(zhuǎn)換以及資料數(shù)據(jù)對比分析等，篩查出疑問數(shù)據(jù)，報送相關(guān)海域管理部門。④外業(yè)核查。以宗海為單元，對需進(jìn)行外業(yè)核查的用海進(jìn)行現(xiàn)場權(quán)屬核查和現(xiàn)場測量，填寫權(quán)屬核查現(xiàn)場調(diào)查表。⑤成果制作。對核查結(jié)果進(jìn)行數(shù)據(jù)匯總和統(tǒng)計，繪制成果圖件，編制成果報告，制作成果數(shù)據(jù)集。⑥驗收歸檔。對核查成果進(jìn)行檢查，經(jīng)驗收組驗收合格后歸檔。

4 核查結(jié)果與分類分析

通過海域使用權(quán)屬核查，截至2015年，霞山區(qū)用海項目合計33宗，包括疑問用海合計24宗和非疑問用海合計9宗，其中疑問用海包括確權(quán)疑問用海12宗和未確權(quán)疑問用海12宗[3]；對存在疑問的用海項目進(jìn)行分類(表1)。

表1 疑問項目用海分類

通過現(xiàn)場核查確定疑問用海合計24宗，根據(jù)《重點區(qū)域海域使用權(quán)屬核查技術(shù)規(guī)程》(以下簡稱《核查規(guī)程》)中對7類疑問類型的定義[1]，對24宗疑問用海以重復(fù)計數(shù)進(jìn)行分類(表2)。

表2 疑問用海類型和數(shù)量

(1)已確權(quán)未使用用海。由于海域使用權(quán)人取消了用海計劃且宗海用海期限已過，海域使用權(quán)人正向海域管理部門申請注銷。應(yīng)根據(jù)現(xiàn)場權(quán)屬核查表，依法注銷該宗用海。

(2)位置不準(zhǔn)確用海。由于相鄰用海有其他疑問用海類型，其他疑問用海經(jīng)修正后界址點已改變，為與相鄰用海間無縫連接，以更新后的界址點為最終界址。應(yīng)根據(jù)權(quán)屬核查成果和宗海界址圖，在重新核算并確定面積后，進(jìn)行返還或補(bǔ)繳海域使用金，依法變更該類型疑問用海。

(3)坐標(biāo)系存在問題用海。未采用WGS-84坐標(biāo)系是由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)變更，2002年《海籍調(diào)查規(guī)程》和2009年《海籍調(diào)查規(guī)范》規(guī)定采用的坐標(biāo)系不同，導(dǎo)致不同時期批準(zhǔn)用海的坐標(biāo)系不同[4]；坐標(biāo)系不準(zhǔn)確的主要原因是宗海圖坐標(biāo)系標(biāo)注錯誤。應(yīng)根據(jù)權(quán)屬核查成果和宗海界址圖，依法變更該類型疑問用海。

(4)用海方式、用途改變用海。此類問題可分2類：①2002年《海籍調(diào)查規(guī)程》中只有用海類型的劃分而沒有用海方式的劃分，也沒有細(xì)分透水構(gòu)筑物用海方式，因此在2009年《海籍調(diào)查規(guī)范》前港池用海的宗海圖中沒有給出透水構(gòu)筑物的界址點坐標(biāo)和面積；②海域使用權(quán)人改變用海方式。應(yīng)根據(jù)權(quán)屬核查成果和宗海界址圖，進(jìn)行返還或補(bǔ)繳海域使用金，依法變更該類型疑問用海。

(5)過期未注銷用海。此類問題可分2類：①海域使用權(quán)人準(zhǔn)備申請注銷；②海域使用權(quán)人準(zhǔn)備申請續(xù)期。應(yīng)根據(jù)權(quán)屬核查成果和宗海界址圖，依法注銷或續(xù)期該類型疑問用海。

(6)登記信息不準(zhǔn)確用海。由于海域使用權(quán)證書的更換和《海域使用分類》的頒布，二級用海類型在2009年5月1日后作了重新定義，導(dǎo)致2009年前登記用海類型的信息與新規(guī)范不符[5]。海域使用權(quán)人變更屬正常用海權(quán)屬變更。應(yīng)根據(jù)權(quán)屬核查成果和宗海界址圖，依法變更該類型疑問用海。

(7)已使用未確權(quán)用海。2002年前未確權(quán)用海共有7宗，2002年后未確權(quán)用海共有5宗，造成未確權(quán)的原因主要有2類：①2002年《海域法》頒布前已經(jīng)存在的透水式碼頭；②2002年后出現(xiàn)的填海造地和透水式游艇碼頭。應(yīng)根據(jù)《海域法》，對2002年后出現(xiàn)的疑問用海補(bǔ)繳海域使用金，并依法對該類用海進(jìn)行確權(quán)。

5 總結(jié)和建議

本研究通過對海域使用權(quán)屬核查試點工作進(jìn)行總結(jié)，在工作方法、程序、內(nèi)容和成果應(yīng)用等方面總結(jié)經(jīng)驗和查找問題，為全面開展海域使用權(quán)屬核查工作積累經(jīng)驗。

(1)前期準(zhǔn)備階段主要是選取核查試點區(qū)和制訂實施方案。試點區(qū)要有代表性，即用海方式全面、問題典型；制訂實施方案是海域使用權(quán)屬核查中的必要環(huán)節(jié)，是順利開展權(quán)屬核查的前提，包含權(quán)屬核查的實施流程、依據(jù)的法律法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)、采用的儀器設(shè)備及其精度要求等。

(2)中期實施階段主要是資料收集和整理、疑問數(shù)據(jù)篩選以及實地核查。數(shù)據(jù)資料來源較多，主要有確權(quán)用海數(shù)據(jù)、確權(quán)用海海域使用權(quán)證書和海域使用權(quán)登記表、未確權(quán)用海數(shù)據(jù)、遙感影像資料、海圖資料、調(diào)查區(qū)控制點資料以及岸線數(shù)據(jù)等，為保證數(shù)據(jù)的精度和有效性，遙感影像資料應(yīng)統(tǒng)一下發(fā)給技術(shù)承擔(dān)單位；疑問數(shù)據(jù)篩選是做好外業(yè)核查的基礎(chǔ)；外業(yè)實地核查決定成果質(zhì)量，是權(quán)屬核查最重要的內(nèi)容之一，須嚴(yán)格按《核查規(guī)程》要求進(jìn)行現(xiàn)場測量和權(quán)屬信息采集。此階段的組織實施是關(guān)鍵，各級部門要明確職責(zé)、各負(fù)其責(zé)、協(xié)力配合；為此，國家海洋局南海分局聯(lián)系南海區(qū)各級海洋部門確定“建立海洋部門聯(lián)動機(jī)制，統(tǒng)一工作程序和技術(shù)要求，充分利用動態(tài)系統(tǒng)等技術(shù)手段，提高工作效率”的工作原則，確保核查工作的順利開展。

(3)后期成果階段主要是整理調(diào)查資料、處理調(diào)查數(shù)據(jù)以及完成權(quán)屬核查報告、宗海圖和海籍圖的編繪，根據(jù)權(quán)屬核查項目實施成果，對疑問用海進(jìn)行分析，提出有關(guān)建議，開展核查成果分析和應(yīng)用工作。

(4)應(yīng)通過核查工作對《核查規(guī)程》提出修改意見，如特殊用途用海和未確權(quán)用海核查的方式方法、岸線更新測量、權(quán)屬核查相關(guān)表格和圖件的修改完善以及建立統(tǒng)一的權(quán)屬核查數(shù)據(jù)庫等。

(5)部分已竣工驗收的填海造地用海的后續(xù)工作滯后，未能及時在國家海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)中更新信息，應(yīng)按照“誰審核誰負(fù)責(zé)”的原則及時更新系統(tǒng)。

(6)為加強(qiáng)海域權(quán)屬管理和提高海域使用行政審批效率，應(yīng)盡早開展核查成果整理分析應(yīng)用工作，組織原項目用海審核部門，針對權(quán)屬數(shù)據(jù)發(fā)生變化的用海項目，逐一分析變化原因并提出處理意見，報國家海洋局同意后，按照“誰審核誰負(fù)責(zé)”的原則，依法按程序變更，更正和完善海域使用權(quán)屬數(shù)據(jù)。

(7)《海域法》實施以來，隨著海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，批準(zhǔn)的用海項目還會不斷增加。應(yīng)盡快全面開展全國海域使用現(xiàn)狀調(diào)查工作，主動服務(wù)用海單位，及時化解用海矛盾，摸清海域使用權(quán)屬現(xiàn)狀，掌握準(zhǔn)確完整的權(quán)屬數(shù)據(jù)，為依法科學(xué)配置海域資源和提升海域管理能力提供決策依據(jù)。

[1] 國家海洋局.重點區(qū)域海域使用權(quán)屬核查技術(shù)規(guī)程[Z].2015.

[2] 鮑平勇，張釗，陳子航，等.重點區(qū)域海域使用權(quán)屬核查的實踐和思考[J].海洋開發(fā)與管理,2016,33(9)：20-22.

[3] 國家海洋局南海調(diào)查技術(shù)中心.南海區(qū)重點區(qū)域海域使用權(quán)屬核查技術(shù)報告(廣東省湛江市霞山區(qū))[Z].2016.

[4] 國家海洋局.海籍調(diào)查規(guī)范[S].北京：中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2009.

[5] 國家海洋局.海域使用分類[S].北京：中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2009.

TheVerificationoftheRightsofSeaAreaUsageinXiashanDistrictofZhanjiang

LIU Wenyong，CHEN Zhenyu，WANG Zhiliang

(South China Sea Marine Survey and Technology Center，SOA,Guangzhou 510300,China)

In 2015,the State Oceanic Administration launched a key regional sea use verification management authority.Xiashan District in Zhanjiang of Guangdong Province is one of the first 4 areas using one of the ownership verification pilot area.The South China Sea Survey Technology Center has undertaken the pilot work.The paper summarized the specific work of the sea area to verify the specific work,including the verification of the work process,verification results and classification analysis.Suggestions on verifying the overall work and the various stages of the proposed scientific basis for the allocation of sea resources were made to improve the efficiency of sea areas and the implementation of real estate registration requirements,at the same time,carry out the investigations of the status quo of the country.

Ownership of sea area usage,Verification of ownership，Sea area management，Sea area resources

2017-01-23；

：2017-07-26

重點區(qū)域海域使用權(quán)屬核查項目(2200204).

劉文勇，高級工程師，碩士，研究方向為海洋測繪、海域海島使用綜合調(diào)查

P74

：A

：1005-9857(2017)08-0083-04