汪 奎， 劉煥永， 徐 靜， 明 宏

(中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072)

資產(chǎn)收益扶持在移民安置中的應(yīng)用研究

汪 奎， 劉煥永， 徐 靜， 明 宏

(中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072)

在分析“貧困地區(qū)資產(chǎn)收益扶持制度”提出過程和內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家政策和水電工程移民安置特點(diǎn)，提出了水電工程移民安置資產(chǎn)收益扶持概念；重點(diǎn)分析了該制度對(duì)移民安置提出的新要求，特別就土地入股安置進(jìn)行了典型測(cè)算和分析，認(rèn)為資產(chǎn)收益扶持制度不僅對(duì)水電移民安置提出了新要求，更貫徹了創(chuàng)新發(fā)展和共享發(fā)展的理念，在水電工程移民安置中具有廣闊的應(yīng)用空間。

資產(chǎn)收益扶持； 土地入股； 水電工程； 移民安置

0 前 言

水利水電工程建設(shè)涉及范圍大、影響程度高，農(nóng)村移民安置工作歷來受到各方的高度關(guān)注與重視。近年來，我國(guó)水能資源開發(fā)主要集中在自然環(huán)境較為惡劣、社會(huì)經(jīng)濟(jì)較為落后、收入來源較為特殊、后備資源嚴(yán)重不足的地區(qū)[1]，因此轉(zhuǎn)變移民安置思路、創(chuàng)新移民安置方式成為移民安置的必然要求[2]。隨著國(guó)家全面深化改革和依法治國(guó)重大決策的推行，特別是《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出了“對(duì)在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)方式進(jìn)行補(bǔ)償，探索對(duì)貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度”，對(duì)水利水電工程農(nóng)村移民安置工作提出了新要求。因此，如何按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展新理念深入貫徹 “貧困地區(qū)資產(chǎn)收益扶持”的精神，調(diào)整和創(chuàng)新農(nóng)村移民安置思路，使水利水電工程移民共享水電開發(fā)利益，是當(dāng)前水利水電工程移民安置工作亟待解決的重要問題。

1 資產(chǎn)收益扶持制度

1.1 制度的提出

到2020年我國(guó)要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，截至2015年末我國(guó)仍有接近7 000萬貧困人口，剩下的貧困人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大。在此形勢(shì)和條件下，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中第一次明確提出了“對(duì)在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源……探索對(duì)貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度”的要求。

隨后，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(中發(fā)[2015]34號(hào))要求“調(diào)整完善資源開發(fā)收益分配政策，探索水電利益共享機(jī)制”，并明確了資產(chǎn)收益扶持的兩種方式，即:“財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金……形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶……貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)，賦予土地被占用的村集體股權(quán)，讓貧困人口分享資源開發(fā)收益”。同時(shí)，中共中央國(guó)務(wù)院在《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》(2016年中央一號(hào)文)提出“探索將財(cái)政資金投入農(nóng)村形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，通過股權(quán)量化到戶，讓集體組織成員長(zhǎng)期分享資產(chǎn)收益”。

可以看出，資產(chǎn)收益扶持制度對(duì)貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)也提出了新要求，特別是水電工程建設(shè)涉及大面積農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，賦予這些被征收土地資源的集體經(jīng)濟(jì)組織相應(yīng)的股權(quán)，使水電移民獲得收益、共享水電開發(fā)的利益，也是黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)水電移民安置提出的新要求。

1.2 制度的內(nèi)涵

根據(jù)資產(chǎn)收益扶持制度提出的目的和主要方式，可以看出貧困地區(qū)資產(chǎn)收益扶持的主要內(nèi)涵包括：

(1)主要對(duì)象。自主創(chuàng)收能力受限制的農(nóng)村貧困人口，比如喪失勞動(dòng)能力而無法勞動(dòng)的農(nóng)民；

(2)主要目的。將細(xì)碎、分散、閑置的各種資源要素轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，整合到優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的平臺(tái)上，讓其擁有人享受到收益，實(shí)現(xiàn)脫貧致富[3]；

(3)主要資產(chǎn)及方式。一是利用專項(xiàng)扶貧資金或者涉農(nóng)資金及其形成的資產(chǎn)作為股份獲得股權(quán)，參與經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和獲取收益；二是水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)過程中需要占用較大面積的土地，集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過被占用土地折價(jià)入股獲得集體股權(quán)，從而共享資源開發(fā)利益。

建立資產(chǎn)收益扶持制度，通過股權(quán)紐帶，不僅把貧困戶與企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體連接起來，還將市場(chǎng)機(jī)制和資本運(yùn)作模式引入農(nóng)村，有效整合財(cái)政資金以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶手中分散的土地、資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素，促進(jìn)各類要素流動(dòng)，提高集約化經(jīng)營(yíng)水平，進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。

2 資產(chǎn)收益扶持對(duì)移民安置的新要求

根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策的要求，水電開發(fā)移民安置需要施行資產(chǎn)收益扶持(見圖1)。但是，我國(guó)現(xiàn)行水利水電工程農(nóng)村移民安置沒有將移民受影響的實(shí)物作為資產(chǎn)看待，而僅僅對(duì)其按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，忽略了土地作為資產(chǎn)能夠?yàn)槠鋼碛兄黧w帶來收益、且其收益能夠隨著市場(chǎng)的變化而發(fā)生增值的特點(diǎn)，在一定程度上剝奪了擁有者享有土地增值、收益增長(zhǎng)的權(quán)利。因此，資產(chǎn)收益扶持對(duì)移民安置提出了新的要求，這些要求主要包括：

(1)轉(zhuǎn)變移民安置思路。在移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)的過程中應(yīng)充分貫徹資產(chǎn)收益扶持的精神，使移民成為工程的受益者，共享水電開發(fā)帶來的利益;

(2)創(chuàng)新移民安置方式。充分考慮采用以水電工程征收的集體經(jīng)濟(jì)組織土地作為資產(chǎn)入股水電工程建設(shè)，對(duì)水電工程農(nóng)村移民采用土地入股安置方式;

(3)轉(zhuǎn)換后期扶持模式。將移民后期扶持資金、其他行業(yè)資金及其形成的資產(chǎn)，納入資產(chǎn)收益扶持的范圍，入股到當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)中獲得收益[4];

(4)深入研究實(shí)施辦法。移民安置施行資產(chǎn)收益扶持是對(duì)工作理念和工作機(jī)制的創(chuàng)新，尚無先例借鑒，特別是水電工程采用土地入股安置，需要根據(jù)實(shí)際情況研究制定具體的實(shí)施辦法并不斷總結(jié)完善。

圖1 移民安置資產(chǎn)收益扶持

3 土地入股安置研究

根據(jù)資產(chǎn)收益扶持制度對(duì)移民安置的要求，移民安置最重要的是創(chuàng)新農(nóng)村移民安置方式，進(jìn)行土地入股安置。土地入股安置是對(duì)現(xiàn)行水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方式的重要?jiǎng)?chuàng)新，它根據(jù)市場(chǎng)化的基本要求，客觀合理地體現(xiàn)了土地的價(jià)值、維護(hù)了被征地農(nóng)民的合法收益。本文以雙江口水電站為例，對(duì)土地入股安置的模式、應(yīng)用及影響進(jìn)行了研究。

3.1 模式構(gòu)建

以土地作為資產(chǎn)入股到水電工程建設(shè)從而獲取收益的安置方式在我國(guó)水電工程移民安置有較為初步的應(yīng)用[5]。但是，鑒于國(guó)家尚未出臺(tái)具體的政策辦法，各方對(duì)土地入股安置的認(rèn)識(shí)和考慮也并未取得一致[6]。本文在綜合國(guó)家相關(guān)政策要求的基礎(chǔ)上，通過對(duì)雙江口水電站土地入股安置進(jìn)行研究，提出了以下操作模式。

(1)基本原則。土地入股安置作為一種新型的生產(chǎn)安置方式，應(yīng)該堅(jiān)持政府引導(dǎo)、企業(yè)申請(qǐng)、移民自愿的原則，在政府的引導(dǎo)下逐步開展，發(fā)電企業(yè)根據(jù)自身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況和項(xiàng)目特點(diǎn)自愿申請(qǐng)，移民根據(jù)自身意愿、生產(chǎn)技能、家庭收入狀況合理選擇土地入股安置方式，不能帶有強(qiáng)制性。

(2)資金范圍。水電工程建設(shè)征地涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的耕園地、林地、草地等多種土地，原則上只要是集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地都能夠作為資產(chǎn)入股。但是，由于水電工程移民在安置過程中和安置后的幾年內(nèi)亟需大量資金恢復(fù)生產(chǎn)和生活，將所有土地補(bǔ)償費(fèi)用全部入股存在不妥。因此，建議各集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，將部分被征收的土地如被征收耕園地的補(bǔ)償費(fèi)用納入入股的范圍。

(3)股權(quán)定位?？紤]到移民抗風(fēng)險(xiǎn)能力和水電站運(yùn)營(yíng)的實(shí)際情況，土地入股可參照“優(yōu)先股”模式。一方面，移民在分配電站收益方面享有優(yōu)先權(quán)，電站運(yùn)行期結(jié)束、項(xiàng)目法人解散項(xiàng)目或破產(chǎn)時(shí)，收益主體對(duì)剩余財(cái)產(chǎn)享受優(yōu)先分配權(quán)；另一方面，項(xiàng)目法人不開展具體的股份發(fā)行工作，移民不具體參與公司經(jīng)營(yíng)和決策管理。

(4)股權(quán)設(shè)置。土地入股可以建立以集體經(jīng)濟(jì)組織為股權(quán)持有者的集體股權(quán)制度，集體經(jīng)濟(jì)組織再根據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)情況將收益分配給移民。對(duì)于建設(shè)征地面積較大、涉及行政區(qū)域較多的，也可以成立縣級(jí)土地入股的管理和運(yùn)行機(jī)構(gòu)，由其代為管理和進(jìn)行收益分配。

(5)收益分配。土地入股收益的方式多樣，從目前的情況和政策來看，可采用固定收益模式享受電站收益分配，但在確定收益率時(shí)應(yīng)統(tǒng)籌兼顧移民、地方政府和項(xiàng)目業(yè)主等各方利益。

3.2 應(yīng)用研究

3.2.1 項(xiàng)目概況及邊界條件

為研究土地入股安置的應(yīng)用，本文以四川省大渡河雙江口水電站為例進(jìn)行了測(cè)算和分析。雙江口水電站為大渡河干流規(guī)劃22個(gè)梯級(jí)電站中的第5級(jí)電站，水庫(kù)正常蓄水位2 500 m，電站裝機(jī)200萬kW，多年平均發(fā)電量71.23億kW·h。電站建設(shè)征地共征收耕園地0.067萬余hm2。在測(cè)算過程中，其邊界條件如下：

(1)入股的資金范圍：以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的被征收且承包到戶耕(園)地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)作為入股資金,同時(shí)，根據(jù)雙江口水電站用地時(shí)序，入股資金在建設(shè)期第4～9年分別投入。

(2)股權(quán)定位：土地入股股權(quán)參照優(yōu)先股進(jìn)行，其每年的收益從土地征收年開始在建設(shè)期逐年計(jì)入電站固定資產(chǎn)投資，經(jīng)營(yíng)期逐年計(jì)入電站經(jīng)營(yíng)成本。

(3)收益率：本文計(jì)算討論了收益率為6%、8%、10% 時(shí)的相關(guān)情況。

(4)其他：計(jì)算時(shí)，按項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率8%測(cè)算各方案上網(wǎng)電價(jià)；借款年利率為4.90%，流動(dòng)資金借款利率4.35%；計(jì)算期43年，其中建設(shè)期13年，生產(chǎn)期30年。

3.2.2 移民收益情況

按照收益率為6%、8%和10%對(duì)耕園地入股的收益進(jìn)行了測(cè)算。從測(cè)算結(jié)果可以看出，由于按照用地時(shí)序逐年將耕園地“兩費(fèi)”入股電站建設(shè)，建設(shè)期收益要低于經(jīng)營(yíng)期收益。當(dāng)收益率為6%～10%時(shí)，建設(shè)期收益為2 975～4 959元/a·人，經(jīng)營(yíng)期為4 063～6 772元/a·人，如圖2所示。

雙江口水電站規(guī)劃大農(nóng)業(yè)復(fù)合安置、養(yǎng)老保障安置、逐年貨幣補(bǔ)償安置、自主安置方式安置移民。從圖2可以看出，當(dāng)收益率為6%時(shí)，建設(shè)期耕園地入股安置的收益要低于其他生產(chǎn)安置方式，運(yùn)行期的同其基本一致；當(dāng)收益率為8%時(shí)，建設(shè)期耕園地入股安置的收益已同其他生產(chǎn)安置方式基本相同，運(yùn)行期的較高；當(dāng)收益率為10%時(shí)，不論是在建設(shè)期還是在運(yùn)行期，耕園地入股安置的收益較其他生產(chǎn)安置方式均有很大程度的提高。因此，土地入股安置方式同其他生產(chǎn)安置方式相比，可以為移民帶來更高的收益。

圖2 不同安置方式移民收益

3.2.3 項(xiàng)目財(cái)務(wù)指標(biāo)

收益率為6%、8%、10%時(shí)，雙江口水電站財(cái)務(wù)指標(biāo)的測(cè)算結(jié)果如表1所示。業(yè)主投資方面，耕園地入股電站建設(shè)將增加電站總投資和固定資產(chǎn)投資，但是增加幅度較小，收益率為6%、8%、10%時(shí)的電站總投資僅較核準(zhǔn)概算分別增加了0.07%、0.21%和0.35%，固定資產(chǎn)投資分別增加了0.44%、0.59%、0.73%，而建設(shè)期利息分別減少了1.79%、1.68%、1.57%；電站上網(wǎng)電價(jià)方面，采用耕園地入股方式對(duì)于電價(jià)的影響十分微小，收益率6%、8%、10%時(shí)雙江口水電站上網(wǎng)電價(jià)(不含增值稅)分別較核準(zhǔn)方案電價(jià)上漲了0.0001元、0.0014元和0.0026元，增長(zhǎng)幅度分別為0.02%、0.3%和0.56%；同時(shí)，收益率6%、8%、10%時(shí)項(xiàng)目的總成本費(fèi)用較核準(zhǔn)方案分別增加了5.63億元、9.47億元和13.31億元，增長(zhǎng)幅度分別為0.76%、1.28%和1.80%，增長(zhǎng)幅度相對(duì)較大。其他如項(xiàng)目的盈利能力指標(biāo)、投資回收期等影響均較小。但是，隨著收益率的增加，其對(duì)項(xiàng)目的投資和盈利影響在逐漸變大。

因此，收益率在一定范圍內(nèi)時(shí)，土地入股安置對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)指標(biāo)影響較小，特別是對(duì)電價(jià)的影響十分微小?？梢钥闯?，只要收益率在合理的范圍內(nèi)，項(xiàng)目業(yè)主一般能夠承受由土地入股安置帶來的財(cái)務(wù)指標(biāo)的影響，土地入股安置對(duì)項(xiàng)目業(yè)主影響很小。

3.3 影響分析

(1)對(duì)移民的影響。從測(cè)算結(jié)果可以看出，土地入股安置的收益同其他安置方式相比增長(zhǎng)較大，土地入股安置能夠?yàn)橐泼駧磔^高的收益。但是，土地入股安置逐年發(fā)放收益的，同現(xiàn)行部分安置方式一次性發(fā)放費(fèi)用具有一定差異，逐年發(fā)放收益能夠?yàn)橐泼駧沓掷m(xù)穩(wěn)定的收益，有利于維護(hù)庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

(2)對(duì)業(yè)主的影響。當(dāng)收益率在一定范圍內(nèi)時(shí)，對(duì)于電站總投資、固定資產(chǎn)投資以及電站上網(wǎng)電價(jià)、成本費(fèi)用等影響較小，而建設(shè)期利息、借款償還期等都有所減少，有利于減輕項(xiàng)目業(yè)主前期籌資壓力； 但項(xiàng)目業(yè)主需要在運(yùn)行后長(zhǎng)期發(fā)放移民收益，在一定程度上增加其后期的支出。

總體看來，土地入股安置作為資產(chǎn)收益扶持制度的重要方式應(yīng)用到水利水電工程移民安置中是合理可行的，它不僅能夠較大程度地提高移民收益，而且不會(huì)增加項(xiàng)目業(yè)主的負(fù)擔(dān)，甚至在某些方面減輕了項(xiàng)目業(yè)主的壓力，有利于推動(dòng)水利水電工程建設(shè)的順利進(jìn)行。

表1 雙江口水電站財(cái)務(wù)指標(biāo)

4 結(jié)論及建議

資產(chǎn)收益扶持制度為水電工程移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)、后期扶持提出了新要求和新途徑，我們需要轉(zhuǎn)變水利水電工程建設(shè)征地移民安置的思路。同時(shí)，資產(chǎn)收益扶持實(shí)現(xiàn)水電開發(fā)的三大轉(zhuǎn)變，即使資源變資產(chǎn)、資金變股金、移民變股東，全面貫徹了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念。

(1)創(chuàng)新移民安置行業(yè)發(fā)展。資產(chǎn)收益扶持制度同移民安置相結(jié)合，轉(zhuǎn)變了移民安置規(guī)劃理念和后期扶持模式，創(chuàng)新采用了土地入股安置，使移民由被動(dòng)的、非自愿的工程影響者轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ痰耐顿Y者和受益者，使移民安置由現(xiàn)行的行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)化運(yùn)作的市場(chǎng)機(jī)制，創(chuàng)新了移民安置行業(yè)發(fā)展。

(2)共享水電資源開發(fā)利益。采用土地入股安置，轉(zhuǎn)變了以往土地一次性補(bǔ)償?shù)姆绞剑雇恋卣魇张c水電資源開發(fā)相結(jié)合、水電資源開發(fā)與共享水電利益相結(jié)合，建立了移民動(dòng)態(tài)、長(zhǎng)期分享工程建設(shè)效益的機(jī)制。

但是，資產(chǎn)收益扶持制度特別是土地入股安置作為一種新型的安置方式，其正面效應(yīng)與負(fù)面效應(yīng)并存[7]。因此，建議在實(shí)施過程中應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作。

(1)做好政策銜接，強(qiáng)化政策落地。土地入股安置同現(xiàn)行生產(chǎn)安置方式存在差異，移民安置各方應(yīng)重視不同政策之間的銜接工作，妥善處理不同方式間的差異化問題，及時(shí)化解政策執(zhí)行過程中的矛盾。

(2)先行開展試點(diǎn)，不斷總結(jié)完善。資產(chǎn)收益扶持作為一項(xiàng)新的政策，其在移民安置中也是首次施行，無任何經(jīng)驗(yàn)借鑒。因此，為保證積極穩(wěn)妥推進(jìn)實(shí)施工作，應(yīng)首先選擇典型項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，并根據(jù)試點(diǎn)情況不斷完善和總結(jié)，確保資產(chǎn)收益扶持在移民安置中順利施行。

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2017-01-12

汪奎(1987-)，男，湖北恩施人，碩士，工程師,主要研究方向?yàn)樗姽こ桃泼癜仓靡?guī)劃設(shè)計(jì)。

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：1003-9805(2017)03-0050-04