汪 奎， 劉煥永， 徐 靜， 明 宏

(中國電建集團(tuán)成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 610072)

資產(chǎn)收益扶持在移民安置中的應(yīng)用研究

汪 奎， 劉煥永， 徐 靜， 明 宏

(中國電建集團(tuán)成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 610072)

在分析“貧困地區(qū)資產(chǎn)收益扶持制度”提出過程和內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家政策和水電工程移民安置特點，提出了水電工程移民安置資產(chǎn)收益扶持概念；重點分析了該制度對移民安置提出的新要求，特別就土地入股安置進(jìn)行了典型測算和分析，認(rèn)為資產(chǎn)收益扶持制度不僅對水電移民安置提出了新要求，更貫徹了創(chuàng)新發(fā)展和共享發(fā)展的理念，在水電工程移民安置中具有廣闊的應(yīng)用空間。

資產(chǎn)收益扶持； 土地入股； 水電工程； 移民安置

0 前 言

水利水電工程建設(shè)涉及范圍大、影響程度高，農(nóng)村移民安置工作歷來受到各方的高度關(guān)注與重視。近年來，我國水能資源開發(fā)主要集中在自然環(huán)境較為惡劣、社會經(jīng)濟(jì)較為落后、收入來源較為特殊、后備資源嚴(yán)重不足的地區(qū)[1]，因此轉(zhuǎn)變移民安置思路、創(chuàng)新移民安置方式成為移民安置的必然要求[2]。隨著國家全面深化改革和依法治國重大決策的推行，特別是《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出了“對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)方式進(jìn)行補(bǔ)償，探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度”，對水利水電工程農(nóng)村移民安置工作提出了新要求。因此，如何按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展新理念深入貫徹 “貧困地區(qū)資產(chǎn)收益扶持”的精神，調(diào)整和創(chuàng)新農(nóng)村移民安置思路，使水利水電工程移民共享水電開發(fā)利益，是當(dāng)前水利水電工程移民安置工作亟待解決的重要問題。

1 資產(chǎn)收益扶持制度

1.1 制度的提出

到2020年我國要實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)，截至2015年末我國仍有接近7 000萬貧困人口，剩下的貧困人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大。在此形勢和條件下，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中第一次明確提出了“對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源……探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度”的要求。

隨后，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(中發(fā)[2015]34號)要求“調(diào)整完善資源開發(fā)收益分配政策，探索水電利益共享機(jī)制”，并明確了資產(chǎn)收益扶持的兩種方式，即:“財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金……形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶……貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)，賦予土地被占用的村集體股權(quán)，讓貧困人口分享資源開發(fā)收益”。同時，中共中央國務(wù)院在《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》(2016年中央一號文)提出“探索將財政資金投入農(nóng)村形成的經(jīng)營性資產(chǎn)，通過股權(quán)量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產(chǎn)收益”。

可以看出，資產(chǎn)收益扶持制度對貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)也提出了新要求，特別是水電工程建設(shè)涉及大面積農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，賦予這些被征收土地資源的集體經(jīng)濟(jì)組織相應(yīng)的股權(quán)，使水電移民獲得收益、共享水電開發(fā)的利益，也是黨中央和國務(wù)院對水電移民安置提出的新要求。

1.2 制度的內(nèi)涵

根據(jù)資產(chǎn)收益扶持制度提出的目的和主要方式，可以看出貧困地區(qū)資產(chǎn)收益扶持的主要內(nèi)涵包括：

(1)主要對象。自主創(chuàng)收能力受限制的農(nóng)村貧困人口，比如喪失勞動能力而無法勞動的農(nóng)民；

(2)主要目的。將細(xì)碎、分散、閑置的各種資源要素轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，整合到優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的平臺上，讓其擁有人享受到收益，實現(xiàn)脫貧致富[3]；

(3)主要資產(chǎn)及方式。一是利用專項扶貧資金或者涉農(nóng)資金及其形成的資產(chǎn)作為股份獲得股權(quán)，參與經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營和獲取收益；二是水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)過程中需要占用較大面積的土地，集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過被占用土地折價入股獲得集體股權(quán)，從而共享資源開發(fā)利益。

建立資產(chǎn)收益扶持制度，通過股權(quán)紐帶，不僅把貧困戶與企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體連接起來，還將市場機(jī)制和資本運作模式引入農(nóng)村，有效整合財政資金以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶手中分散的土地、資金、勞動力等生產(chǎn)要素，促進(jìn)各類要素流動，提高集約化經(jīng)營水平，進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。

2 資產(chǎn)收益扶持對移民安置的新要求

根據(jù)國家相關(guān)政策的要求，水電開發(fā)移民安置需要施行資產(chǎn)收益扶持(見圖1)。但是，我國現(xiàn)行水利水電工程農(nóng)村移民安置沒有將移民受影響的實物作為資產(chǎn)看待，而僅僅對其按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，忽略了土地作為資產(chǎn)能夠為其擁有主體帶來收益、且其收益能夠隨著市場的變化而發(fā)生增值的特點，在一定程度上剝奪了擁有者享有土地增值、收益增長的權(quán)利。因此，資產(chǎn)收益扶持對移民安置提出了新的要求，這些要求主要包括：

(1)轉(zhuǎn)變移民安置思路。在移民安置規(guī)劃設(shè)計的過程中應(yīng)充分貫徹資產(chǎn)收益扶持的精神，使移民成為工程的受益者，共享水電開發(fā)帶來的利益;

(2)創(chuàng)新移民安置方式。充分考慮采用以水電工程征收的集體經(jīng)濟(jì)組織土地作為資產(chǎn)入股水電工程建設(shè)，對水電工程農(nóng)村移民采用土地入股安置方式;

(3)轉(zhuǎn)換后期扶持模式。將移民后期扶持資金、其他行業(yè)資金及其形成的資產(chǎn)，納入資產(chǎn)收益扶持的范圍，入股到當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)經(jīng)營中獲得收益[4];

(4)深入研究實施辦法。移民安置施行資產(chǎn)收益扶持是對工作理念和工作機(jī)制的創(chuàng)新，尚無先例借鑒，特別是水電工程采用土地入股安置，需要根據(jù)實際情況研究制定具體的實施辦法并不斷總結(jié)完善。

圖1 移民安置資產(chǎn)收益扶持

3 土地入股安置研究

根據(jù)資產(chǎn)收益扶持制度對移民安置的要求，移民安置最重要的是創(chuàng)新農(nóng)村移民安置方式，進(jìn)行土地入股安置。土地入股安置是對現(xiàn)行水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方式的重要創(chuàng)新，它根據(jù)市場化的基本要求，客觀合理地體現(xiàn)了土地的價值、維護(hù)了被征地農(nóng)民的合法收益。本文以雙江口水電站為例，對土地入股安置的模式、應(yīng)用及影響進(jìn)行了研究。

3.1 模式構(gòu)建

以土地作為資產(chǎn)入股到水電工程建設(shè)從而獲取收益的安置方式在我國水電工程移民安置有較為初步的應(yīng)用[5]。但是，鑒于國家尚未出臺具體的政策辦法，各方對土地入股安置的認(rèn)識和考慮也并未取得一致[6]。本文在綜合國家相關(guān)政策要求的基礎(chǔ)上，通過對雙江口水電站土地入股安置進(jìn)行研究，提出了以下操作模式。

(1)基本原則。土地入股安置作為一種新型的生產(chǎn)安置方式，應(yīng)該堅持政府引導(dǎo)、企業(yè)申請、移民自愿的原則，在政府的引導(dǎo)下逐步開展，發(fā)電企業(yè)根據(jù)自身的生產(chǎn)經(jīng)營情況和項目特點自愿申請，移民根據(jù)自身意愿、生產(chǎn)技能、家庭收入狀況合理選擇土地入股安置方式，不能帶有強(qiáng)制性。

(2)資金范圍。水電工程建設(shè)征地涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的耕園地、林地、草地等多種土地，原則上只要是集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地都能夠作為資產(chǎn)入股。但是，由于水電工程移民在安置過程中和安置后的幾年內(nèi)亟需大量資金恢復(fù)生產(chǎn)和生活，將所有土地補(bǔ)償費用全部入股存在不妥。因此，建議各集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)根據(jù)實際情況，將部分被征收的土地如被征收耕園地的補(bǔ)償費用納入入股的范圍。

(3)股權(quán)定位?？紤]到移民抗風(fēng)險能力和水電站運營的實際情況，土地入股可參照“優(yōu)先股”模式。一方面，移民在分配電站收益方面享有優(yōu)先權(quán)，電站運行期結(jié)束、項目法人解散項目或破產(chǎn)時，收益主體對剩余財產(chǎn)享受優(yōu)先分配權(quán)；另一方面，項目法人不開展具體的股份發(fā)行工作，移民不具體參與公司經(jīng)營和決策管理。

(4)股權(quán)設(shè)置。土地入股可以建立以集體經(jīng)濟(jì)組織為股權(quán)持有者的集體股權(quán)制度，集體經(jīng)濟(jì)組織再根據(jù)土地承包經(jīng)營情況將收益分配給移民。對于建設(shè)征地面積較大、涉及行政區(qū)域較多的，也可以成立縣級土地入股的管理和運行機(jī)構(gòu)，由其代為管理和進(jìn)行收益分配。

(5)收益分配。土地入股收益的方式多樣，從目前的情況和政策來看，可采用固定收益模式享受電站收益分配，但在確定收益率時應(yīng)統(tǒng)籌兼顧移民、地方政府和項目業(yè)主等各方利益。

3.2 應(yīng)用研究

3.2.1 項目概況及邊界條件

為研究土地入股安置的應(yīng)用，本文以四川省大渡河雙江口水電站為例進(jìn)行了測算和分析。雙江口水電站為大渡河干流規(guī)劃22個梯級電站中的第5級電站，水庫正常蓄水位2 500 m，電站裝機(jī)200萬kW，多年平均發(fā)電量71.23億kW·h。電站建設(shè)征地共征收耕園地0.067萬余hm2。在測算過程中，其邊界條件如下：

(1)入股的資金范圍：以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的被征收且承包到戶耕(園)地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費作為入股資金,同時，根據(jù)雙江口水電站用地時序，入股資金在建設(shè)期第4～9年分別投入。

(2)股權(quán)定位：土地入股股權(quán)參照優(yōu)先股進(jìn)行，其每年的收益從土地征收年開始在建設(shè)期逐年計入電站固定資產(chǎn)投資，經(jīng)營期逐年計入電站經(jīng)營成本。

(3)收益率：本文計算討論了收益率為6%、8%、10% 時的相關(guān)情況。

(4)其他：計算時，按項目資本金財務(wù)內(nèi)部收益率8%測算各方案上網(wǎng)電價；借款年利率為4.90%，流動資金借款利率4.35%；計算期43年，其中建設(shè)期13年，生產(chǎn)期30年。

3.2.2 移民收益情況

按照收益率為6%、8%和10%對耕園地入股的收益進(jìn)行了測算。從測算結(jié)果可以看出，由于按照用地時序逐年將耕園地“兩費”入股電站建設(shè)，建設(shè)期收益要低于經(jīng)營期收益。當(dāng)收益率為6%～10%時，建設(shè)期收益為2 975～4 959元/a·人，經(jīng)營期為4 063～6 772元/a·人，如圖2所示。

雙江口水電站規(guī)劃大農(nóng)業(yè)復(fù)合安置、養(yǎng)老保障安置、逐年貨幣補(bǔ)償安置、自主安置方式安置移民。從圖2可以看出，當(dāng)收益率為6%時，建設(shè)期耕園地入股安置的收益要低于其他生產(chǎn)安置方式，運行期的同其基本一致；當(dāng)收益率為8%時，建設(shè)期耕園地入股安置的收益已同其他生產(chǎn)安置方式基本相同，運行期的較高；當(dāng)收益率為10%時，不論是在建設(shè)期還是在運行期，耕園地入股安置的收益較其他生產(chǎn)安置方式均有很大程度的提高。因此，土地入股安置方式同其他生產(chǎn)安置方式相比，可以為移民帶來更高的收益。

圖2 不同安置方式移民收益

3.2.3 項目財務(wù)指標(biāo)

收益率為6%、8%、10%時，雙江口水電站財務(wù)指標(biāo)的測算結(jié)果如表1所示。業(yè)主投資方面，耕園地入股電站建設(shè)將增加電站總投資和固定資產(chǎn)投資，但是增加幅度較小，收益率為6%、8%、10%時的電站總投資僅較核準(zhǔn)概算分別增加了0.07%、0.21%和0.35%，固定資產(chǎn)投資分別增加了0.44%、0.59%、0.73%，而建設(shè)期利息分別減少了1.79%、1.68%、1.57%；電站上網(wǎng)電價方面，采用耕園地入股方式對于電價的影響十分微小，收益率6%、8%、10%時雙江口水電站上網(wǎng)電價(不含增值稅)分別較核準(zhǔn)方案電價上漲了0.0001元、0.0014元和0.0026元，增長幅度分別為0.02%、0.3%和0.56%；同時，收益率6%、8%、10%時項目的總成本費用較核準(zhǔn)方案分別增加了5.63億元、9.47億元和13.31億元，增長幅度分別為0.76%、1.28%和1.80%，增長幅度相對較大。其他如項目的盈利能力指標(biāo)、投資回收期等影響均較小。但是，隨著收益率的增加，其對項目的投資和盈利影響在逐漸變大。

因此，收益率在一定范圍內(nèi)時，土地入股安置對項目的財務(wù)指標(biāo)影響較小，特別是對電價的影響十分微小?？梢钥闯?，只要收益率在合理的范圍內(nèi)，項目業(yè)主一般能夠承受由土地入股安置帶來的財務(wù)指標(biāo)的影響，土地入股安置對項目業(yè)主影響很小。

3.3 影響分析

(1)對移民的影響。從測算結(jié)果可以看出，土地入股安置的收益同其他安置方式相比增長較大，土地入股安置能夠為移民帶來較高的收益。但是，土地入股安置逐年發(fā)放收益的，同現(xiàn)行部分安置方式一次性發(fā)放費用具有一定差異，逐年發(fā)放收益能夠為移民帶來持續(xù)穩(wěn)定的收益，有利于維護(hù)庫區(qū)社會穩(wěn)定。

(2)對業(yè)主的影響。當(dāng)收益率在一定范圍內(nèi)時，對于電站總投資、固定資產(chǎn)投資以及電站上網(wǎng)電價、成本費用等影響較小，而建設(shè)期利息、借款償還期等都有所減少，有利于減輕項目業(yè)主前期籌資壓力； 但項目業(yè)主需要在運行后長期發(fā)放移民收益，在一定程度上增加其后期的支出。

總體看來，土地入股安置作為資產(chǎn)收益扶持制度的重要方式應(yīng)用到水利水電工程移民安置中是合理可行的，它不僅能夠較大程度地提高移民收益，而且不會增加項目業(yè)主的負(fù)擔(dān)，甚至在某些方面減輕了項目業(yè)主的壓力，有利于推動水利水電工程建設(shè)的順利進(jìn)行。

表1 雙江口水電站財務(wù)指標(biāo)

4 結(jié)論及建議

資產(chǎn)收益扶持制度為水電工程移民安置規(guī)劃設(shè)計、后期扶持提出了新要求和新途徑，我們需要轉(zhuǎn)變水利水電工程建設(shè)征地移民安置的思路。同時，資產(chǎn)收益扶持實現(xiàn)水電開發(fā)的三大轉(zhuǎn)變，即使資源變資產(chǎn)、資金變股金、移民變股東，全面貫徹了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念。

(1)創(chuàng)新移民安置行業(yè)發(fā)展。資產(chǎn)收益扶持制度同移民安置相結(jié)合，轉(zhuǎn)變了移民安置規(guī)劃理念和后期扶持模式，創(chuàng)新采用了土地入股安置，使移民由被動的、非自愿的工程影響者轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ痰耐顿Y者和受益者，使移民安置由現(xiàn)行的行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)化運作的市場機(jī)制，創(chuàng)新了移民安置行業(yè)發(fā)展。

(2)共享水電資源開發(fā)利益。采用土地入股安置，轉(zhuǎn)變了以往土地一次性補(bǔ)償?shù)姆绞剑雇恋卣魇张c水電資源開發(fā)相結(jié)合、水電資源開發(fā)與共享水電利益相結(jié)合，建立了移民動態(tài)、長期分享工程建設(shè)效益的機(jī)制。

但是，資產(chǎn)收益扶持制度特別是土地入股安置作為一種新型的安置方式，其正面效應(yīng)與負(fù)面效應(yīng)并存[7]。因此，建議在實施過程中應(yīng)做好以下幾個方面的工作。

(1)做好政策銜接，強(qiáng)化政策落地。土地入股安置同現(xiàn)行生產(chǎn)安置方式存在差異，移民安置各方應(yīng)重視不同政策之間的銜接工作，妥善處理不同方式間的差異化問題，及時化解政策執(zhí)行過程中的矛盾。

(2)先行開展試點，不斷總結(jié)完善。資產(chǎn)收益扶持作為一項新的政策，其在移民安置中也是首次施行，無任何經(jīng)驗借鑒。因此，為保證積極穩(wěn)妥推進(jìn)實施工作，應(yīng)首先選擇典型項目進(jìn)行試點，并根據(jù)試點情況不斷完善和總結(jié)，確保資產(chǎn)收益扶持在移民安置中順利施行。

[1] 王斌，龔和平，張一軍. 創(chuàng)新農(nóng)村移民安置方式研究[J]. 水力發(fā)電，2008，34(11)：15-19.

[2] 郭萬偵，張江平，鄧益. 水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置思路的轉(zhuǎn)變[J]. 水力發(fā)電學(xué)報，2012，31(1)：1- 4.

[3] 余佶.資產(chǎn)收益扶持制度：精準(zhǔn)扶貧新探索[J].紅旗文稿，2016(2):19-21.

[4] 汪奎，鄧益，劉煥永，等.貧困地區(qū)水電工程移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展初步研究[J].人民長江，2015,46(S2): 108-111.

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[7] 能源雜志.移民變股東 水電扶貧給企業(yè)帶來哪些影響[EB/OL]. http://www.powerchina.cn/art/2016/10/25/art_26_191184.html/2016-10-25.

2017-01-12

汪奎(1987-)，男，湖北恩施人，碩士，工程師,主要研究方向為水利水電工程移民安置規(guī)劃設(shè)計。

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：1003-9805(2017)03-0050-04