袁釗

[摘 要]改革開放以來，我國地方政府通過融資平臺(tái)公司等方式進(jìn)行舉債融資實(shí)現(xiàn)了我國城市基礎(chǔ)建設(shè)和公共事業(yè)的快速發(fā)展。近年來，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步凸顯，主要是地方政府債務(wù)信息披露不健全、地方債募集資金投資效率低下、地方政府償債來源不穩(wěn)定和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理與預(yù)算管理不完善等風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)如今，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正逐步走向一個(gè)速度趨緩、結(jié)構(gòu)趨優(yōu)的“新常態(tài)”，實(shí)施地方債的階段性改革是適應(yīng)新常態(tài)經(jīng)濟(jì)形勢下的結(jié)構(gòu)調(diào)整以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展的重要抓手。

[關(guān)鍵詞]新常態(tài)經(jīng)濟(jì)；地方政府債務(wù)；改革邏輯

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.24.041

新常態(tài)經(jīng)濟(jì)是一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，不同于舊的GDP為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)。改革開放以來，我國正保持著在資本建設(shè)方面穩(wěn)步的發(fā)展，地方政府債務(wù)規(guī)模也隨之外擴(kuò)。地方政府也在想方設(shè)法地保證經(jīng)濟(jì)不斷提升，逐漸開發(fā)出更多的項(xiàng)目，所以在資金方面也隨之需求變高，同時(shí)，各種民生項(xiàng)目也多起來，讓政府也就更多地承擔(dān)了一些。資金缺口同樣變?yōu)榫薮?，而這些導(dǎo)致我國地方債規(guī)模不斷膨脹的同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)也進(jìn)一步凸顯。

1 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯

1.1 地方政府債務(wù)信息披露不健全

地方政府債務(wù)長期以來無定期統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，由于信息不透明，難以了解地方債務(wù)的存量規(guī)模，新增規(guī)模以及隱形的國有負(fù)債規(guī)模。當(dāng)前，由于我國尚未構(gòu)建起完整的政府資產(chǎn)負(fù)債表，因此準(zhǔn)確的地方政府債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)無從獲得，這給債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理帶來了極高的難度。

1.2 地方債募集資金投資效率低下

根據(jù)中國審計(jì)署審計(jì)長劉家義2016年6月29日向十二屆全國人大常委會(huì)第21次會(huì)議作的《2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，至2015年年底，黑龍江、山東、湖南、北京、內(nèi)蒙古和廣東6個(gè)省發(fā)行的置換債券中，有138.4億元未及時(shí)使用，主要是未達(dá)成提前還款協(xié)議或償還手續(xù)辦理滯后等所致；內(nèi)蒙古、浙江和湖南3個(gè)省新增債券融資中，有24.23億元因項(xiàng)目未落實(shí)等尚未使用。除了新增債券的募集資金投資效率低下，有的地區(qū)仍存在違規(guī)或變相舉債的現(xiàn)象。根據(jù)《2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，至2015年年底，浙江、四川、山東和河南4個(gè)省通過違規(guī)擔(dān)保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。有的地方出現(xiàn)一些隱性債務(wù)，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南4個(gè)省在委托代建項(xiàng)目中，約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元。

1.3 地方政府償債來源不穩(wěn)定

當(dāng)前的地方政府性債務(wù)。帶有濃厚的行政色彩，市場機(jī)制的作用發(fā)揮得并不充分，償債來源單一且不穩(wěn)定。一直以來，土地出讓收入都作為地方政府償債的主要來源，當(dāng)前我國房地產(chǎn)市場波動(dòng)幅度不斷加大，土地出讓收入作為地方政府主要償債方式無疑加大了我國地方債風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的概率。新常態(tài)經(jīng)濟(jì)形勢下，地方政府如何轉(zhuǎn)變政府職能，加大與社會(huì)資本的融合度，協(xié)調(diào)好“穩(wěn)增長”和“控風(fēng)險(xiǎn)”的矛盾是地方政府必須考慮的問題。

1.4 地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理與預(yù)算管理不完善

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方面：一方面，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系不健全；缺乏有效的管理系統(tǒng)，識(shí)別、分析、準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，特別是有效的預(yù)警和管理工具應(yīng)對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的不足；另一方面，權(quán)力的分配和責(zé)任在中央政府和地方政府方面，地方政府，政府融資平臺(tái)和國有企業(yè)的政府控制不明確，“平均主義”風(fēng)險(xiǎn)依然存在。地方債務(wù)預(yù)算管理：在我國現(xiàn)有的預(yù)算管理制度中，地方債務(wù)不納入預(yù)算管理，對(duì)象僅是收支的流動(dòng)，而債務(wù)管理的目標(biāo)不僅包括資金的流動(dòng)，還涉及存量債務(wù)。我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和預(yù)算管理亟待加強(qiáng)。

2 對(duì)策建議

在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)形勢下，為了把控減少地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我們必須從下面兩個(gè)方面來分析：第一，是為了減輕地方政府的風(fēng)險(xiǎn)，以確保地方政府不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)面影響，只能確保財(cái)政可持續(xù)性，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性。因此，我們需要擴(kuò)大投資，提高經(jīng)濟(jì)能力，以確保我們?cè)谝欢螘r(shí)間內(nèi)通過增加債務(wù)來實(shí)現(xiàn)增長目標(biāo)。第二，為了提高政府投資的效率，控制地方政府的債務(wù)投資，確保實(shí)現(xiàn)新常態(tài)經(jīng)濟(jì)形勢下“調(diào)結(jié)構(gòu)”的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，同時(shí)要注意控制政府債務(wù)增長率，控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。具體針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)可以從以下四個(gè)方面來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的管控。

2.1 建立全面準(zhǔn)確的地方政府債務(wù)信息披露制度

在近段時(shí)間內(nèi)，政府必須建立一個(gè)科學(xué)化、規(guī)范化和有效化的內(nèi)部報(bào)告制度與披露制度以適應(yīng)不同形勢下的債務(wù)服務(wù)工作。在實(shí)際操作過程中，必須逐步完善政府的債務(wù)償還借款等管理系統(tǒng)，這也是為了適應(yīng)不斷變化的地方政府債券規(guī)模擴(kuò)張、不斷變化的年度配額管理以及科學(xué)地平衡自由裁量權(quán)所做出的必要性決策。

當(dāng)前地方政府債務(wù)證券包括政府和公司債券，確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)主要是由于缺乏政府債務(wù)，加快政府會(huì)計(jì)的改革是解決這個(gè)問題的唯一途徑。從根本上說，這是加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的債務(wù)的基礎(chǔ)和依據(jù)。今后，我們將加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，建立政府債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確確定地方政府債務(wù)。

2.2 整合投資與融資，重視投資效率

控制風(fēng)險(xiǎn)與確保財(cái)政可持續(xù)性是投資與融資的一個(gè)核心議題。近年來，地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，而在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)形勢下地方債務(wù)募集資金的投資效率如何有效地提升是應(yīng)該首要考慮的問題。投資效率的提升應(yīng)著重關(guān)注投資機(jī)制和投資透明度的提高。投資機(jī)制方面，可以鼓勵(lì)PPP 模式（公私合營），旨在將社會(huì)資本引入公共服務(wù)部門，這一模式不僅能夠有效提供公共服務(wù)，緩解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還能為社會(huì)資本提供穩(wěn)定的收益。另外，投資效率的提升也需要進(jìn)一步提高投資的透明度，能夠做到定期發(fā)布投資報(bào)告，公布投資方向、項(xiàng)目進(jìn)度。對(duì)于監(jiān)管政府而言，監(jiān)管投資行為的重要性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于監(jiān)管融資的重要性。

2.3 充分利用市場導(dǎo)向機(jī)制，激活政府資產(chǎn)流動(dòng)性

對(duì)于流動(dòng)性較差的政府資產(chǎn)，可以通過資產(chǎn)證券化，激活部分政府資產(chǎn)，降低地方政府債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，增加地方債的償還來源。目前，中國已經(jīng)建立了一個(gè)完善的金融市場體系，包括貨幣市場和資本市場。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和證券市場的不斷完善，證券市場機(jī)構(gòu)投資者逐漸增加，充裕的民間資本和大量的閑散資金為資產(chǎn)證券化提供了資金來源。政府投資資產(chǎn)證券化證券是一種高信用評(píng)級(jí)、收益穩(wěn)定的投資工具，可以吸引民間資本進(jìn)入建設(shè)領(lǐng)域的政府投資，減輕沉淀現(xiàn)象巨大的銀行信貸資金，政府可以盤活資產(chǎn)，加強(qiáng)政府資產(chǎn)的流動(dòng)性，有效解決地方政府債務(wù)償債來源單一，流動(dòng)性不足的矛盾。

2.4 深化預(yù)算改革，強(qiáng)調(diào)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理

我國在地方政府債務(wù)方面一直存在嚴(yán)重的問題：一方面，地方政府的債務(wù)在不斷地提升，風(fēng)險(xiǎn)增加。另一方面，地方政府有大量閑置資金。盡管貸款仍在繼續(xù)，但閑置資金的增長卻很普遍。這個(gè)問題可以通過預(yù)算管理系統(tǒng)來解決。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)計(jì)指標(biāo)的地方政府債務(wù)預(yù)警管理，地方政府債務(wù)達(dá)到指標(biāo)時(shí)，馬上就可以促進(jìn)消化，嚴(yán)格責(zé)任追究，對(duì)增量債務(wù)嚴(yán)格控制，密切關(guān)注“明股暗債”，回購、固化所得可能揭示政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)增加。

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