【摘 要】 地方政府性債務(wù)問(wèn)題是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和政治穩(wěn)定的重大問(wèn)題。文章分析了地方政府性債務(wù)審計(jì)監(jiān)督的現(xiàn)狀，闡述了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是監(jiān)督地方政府性債務(wù)的主要形式，并以信息理論和免疫系統(tǒng)理論作為地方政府債務(wù)審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)在理論基礎(chǔ)，提出通過(guò)審計(jì)地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部債務(wù)受托財(cái)務(wù)責(zé)任、績(jī)效責(zé)任和償還責(zé)任，維護(hù)國(guó)家財(cái)政安全，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“免疫系統(tǒng)”功能，以“還離任者清白，給接任者明白”，強(qiáng)化地方政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)國(guó)家善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)； 地方政府性債務(wù)； 債務(wù)審計(jì)； 國(guó)家治理

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F239.44 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2017）18-0097-05

一、引言

近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)地方政府為彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、抗擊自然災(zāi)害、改善民生、改善生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對(duì)和抵御金融危機(jī)沖擊等，通過(guò)各種方式舉借了大量的政府性債務(wù)。隨著我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模的日益膨脹，一些地方政府債務(wù)水平甚至超過(guò)其財(cái)政承受能力。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些地方政府甚至連債務(wù)利息都無(wú)力償還?？梢?jiàn)，由此誘發(fā)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日漸凸顯。地方政府性債務(wù)不僅影響地方政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且誘發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題，逐漸引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注和擔(dān)憂(yōu)。盡管誰(shuí)都知道地方政府性債務(wù)規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大，但據(jù)調(diào)查，到目前為止，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、財(cái)政部、社科院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心各抒己見(jiàn)，沒(méi)有一個(gè)部門(mén)能夠準(zhǔn)確掌握地方政府承擔(dān)的債務(wù)規(guī)模，這說(shuō)明中央政府對(duì)地方政府性債務(wù)缺乏有效的監(jiān)控機(jī)制。如果地方政府性債務(wù)長(zhǎng)期處于中央政府的監(jiān)督之外，必將成為誘發(fā)國(guó)家債務(wù)危機(jī)的重要因素，也成為困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的巨大隱患。因此，亟需采取有效的對(duì)策來(lái)化解地方政府的債務(wù)危險(xiǎn)。中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（中辦發(fā)〔2010〕32號(hào)），首次將“政府債務(wù)的舉借、管理和使用情況”納入對(duì)地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)的范圍。為了有效監(jiān)督各級(jí)地方政府債務(wù)舉借、使用、償還等，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)必須將地方政府債務(wù)審計(jì)作為地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容之一。

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)重建30多年來(lái)，在國(guó)家治理中日益發(fā)揮著重要的作用，但學(xué)術(shù)界尚未對(duì)國(guó)家審計(jì)在債務(wù)治理中發(fā)揮的作用進(jìn)行系統(tǒng)的研究。理論研究的缺乏導(dǎo)致沒(méi)有相應(yīng)的審計(jì)理論指導(dǎo)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)。通過(guò)研究地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部債務(wù)審計(jì)，理順與國(guó)家治理的關(guān)系，對(duì)全面認(rèn)識(shí)并規(guī)范我國(guó)地方政府性債務(wù)，降低其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)地方政治穩(wěn)定和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全等具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。本文首先分析地方政府性債務(wù)審計(jì)監(jiān)督的現(xiàn)狀，闡述將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為治理地方政府性債務(wù)的主要形式，并以信息理論和免疫系統(tǒng)理論作為地方政府債務(wù)審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)在理論基礎(chǔ)，進(jìn)而提出治理地方政府債務(wù)的具體路徑，以強(qiáng)化地方政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，服務(wù)國(guó)家治理的善治目標(biāo)。

二、地方政府性債務(wù)審計(jì)監(jiān)督的現(xiàn)狀

修改前的《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字?？梢?jiàn)，地方政府完全可以量力而行去發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不必突破公共預(yù)算約束。但是現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)缺陷使得地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不僅突破公共預(yù)算約束，而且為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，不顧當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況而大規(guī)模舉債，致使地方政府性債務(wù)規(guī)模急劇膨脹。地方政府為了規(guī)避《預(yù)算法》的約束，大都采取了間接舉債的方式。這使得地方政府性債務(wù)大多為隱性債務(wù)，缺乏有效的規(guī)模確認(rèn)、計(jì)量、記錄、報(bào)告及披露，使得中央政府和社會(huì)公眾難以全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握地方政府性債務(wù)情況。

根據(jù)審計(jì)署網(wǎng)站公布的地方政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果可知，截至目前，審計(jì)署分別于2011年3月至5月、2013年8月至9月開(kāi)展了兩次全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)，于2012年11月至2013年2月開(kāi)展了1次部分地區(qū)政府性債務(wù)審計(jì)?？梢?jiàn)，從審計(jì)次數(shù)來(lái)看，地方政府債務(wù)審計(jì)監(jiān)督力度明顯不足，不能充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。通過(guò)地方政府債務(wù)審計(jì)肯定了地方政府債務(wù)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面的重要作用，指出了其中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)和帶來(lái)的問(wèn)題，總體把握了地方政府債務(wù)情況。同時(shí)發(fā)現(xiàn)我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，一些地方政府償債壓力較大，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（一）地方政府債務(wù)審計(jì)監(jiān)督缺少依據(jù)

目前，國(guó)家審計(jì)的主要內(nèi)容是國(guó)家機(jī)關(guān)財(cái)政收支和國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性、效益性，這些方面的審計(jì)有明確的法律依據(jù)和固定的審計(jì)程序。但對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)只是了解地方政府的舉債情況，舉債規(guī)模是否合適缺少評(píng)價(jià)的依據(jù)。盡管一些地方政府如安徽省、湖南省等陸續(xù)頒布實(shí)施地方政府債務(wù)管理辦法，將地方政府債務(wù)的舉借、使用、償還納入審計(jì)范圍，而且湖南省還提出對(duì)地方政府過(guò)度舉債的行為要追究相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任[ 1 ]，但截至目前仍缺乏全國(guó)性的債務(wù)審計(jì)法律法規(guī)，致使債務(wù)審計(jì)無(wú)法可依。

（二）地方政府性債務(wù)審計(jì)監(jiān)督力度不夠，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控沒(méi)有常態(tài)化、系統(tǒng)化

行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)報(bào)表的編制基礎(chǔ)是收付實(shí)現(xiàn)制，地方政府性債務(wù)在發(fā)生時(shí)不在總預(yù)算會(huì)計(jì)賬務(wù)核算和報(bào)表中反映，而在財(cái)政實(shí)際支付利息或歸還本金時(shí)才反映為當(dāng)期支出。國(guó)家審計(jì)主要審計(jì)公共財(cái)政資金，延伸審計(jì)公共財(cái)政資金的去向、使用各方面，地方政府舉債資金并不是公共財(cái)政資金，所以也就不會(huì)將其作為重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容。目前，地方政府性債務(wù)審計(jì)主要審計(jì)地方政府性債務(wù)的成因、類(lèi)型、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金投向、管理等情況，目的是掌握債務(wù)的基本情況和潛在風(fēng)險(xiǎn)，而沒(méi)有對(duì)地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)，這無(wú)法客觀評(píng)價(jià)地方政府性債務(wù)資金的受托財(cái)務(wù)責(zé)任、績(jī)效責(zé)任和償還責(zé)任，也無(wú)法有效地規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[ 2 ]。在實(shí)施審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)即使發(fā)現(xiàn)地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間存在過(guò)度舉債的現(xiàn)象，也并不能說(shuō)明其中存在問(wèn)題，除非存在債務(wù)資金違規(guī)使用等現(xiàn)象。而且債務(wù)審計(jì)結(jié)果很少寫(xiě)進(jìn)審計(jì)報(bào)告，從而使地方政府性債務(wù)審計(jì)邊緣化。endprint

（三）地方政府性債務(wù)審計(jì)建議不具有強(qiáng)制性

只要地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)舉借債務(wù)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是認(rèn)可的。如果債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高，審計(jì)師也會(huì)在審計(jì)報(bào)告中提醒地方政府關(guān)注債務(wù)規(guī)模，但這一審計(jì)建議并不具有強(qiáng)制性。截至目前，還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)哪位地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部由于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高而承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象[ 1 ]。

（四）地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果利用不充分

一般而言，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)結(jié)果應(yīng)作為領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)動(dòng)、職務(wù)晉升等的主要參考依據(jù)，即先審后離、先審后升。但在實(shí)際工作中，通常是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“先調(diào)離，后審計(jì)”“先任命，后審計(jì)”，并成為常態(tài)化。審計(jì)工作滯后導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果無(wú)法成為組織人事部門(mén)考核評(píng)價(jià)的依據(jù)，導(dǎo)致國(guó)家審計(jì)對(duì)公共權(quán)力的制約和監(jiān)督流于形式。因此，審計(jì)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行受托責(zé)任的評(píng)價(jià)就大打折扣，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的過(guò)度舉債行為也發(fā)揮不了制約作用。

（五）地方政府性債務(wù)問(wèn)責(zé)沒(méi)有引起充分的重視

目前，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)重點(diǎn)集中在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等方面，并不包括地方政府性債務(wù)問(wèn)題。過(guò)高的地方政府性債務(wù)如果不能及時(shí)防范和化解，容易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?？梢?jiàn)，地方政府債務(wù)本應(yīng)成為問(wèn)責(zé)的重點(diǎn)，但事實(shí)上卻沒(méi)有引起應(yīng)有的重視[ 3 ]。截至目前，沒(méi)有一個(gè)地方或個(gè)人因違規(guī)舉債被問(wèn)責(zé)。

三、治理地方政府性債務(wù)的審計(jì)形式——國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

國(guó)家審計(jì)監(jiān)督屬于主動(dòng)性監(jiān)督、經(jīng)常性監(jiān)督，對(duì)其法定審計(jì)范圍內(nèi)的所有事項(xiàng)，無(wú)論是否發(fā)生問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)均可以進(jìn)行審計(jì)檢查、審計(jì)監(jiān)督[ 4 ]。詹姆斯·M.布坎南在《公債的公共原則》一書(shū)中指出，公債并不是由現(xiàn)代人的“犧牲”所負(fù)擔(dān)的，而是轉(zhuǎn)移給了后代。可見(jiàn)，對(duì)下屆政府是不公平的。要維護(hù)“屆際公平”，就需要對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，對(duì)“我們借債，子孫還錢(qián)”“前人栽樹(shù)，后人乘涼”兩種不同的行為進(jìn)行合理的鑒定、評(píng)價(jià)，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是融審計(jì)監(jiān)督、組織監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督于一體的監(jiān)督手段，是為了完善政治體制的一項(xiàng)制度安排，是我國(guó)審計(jì)理論界的創(chuàng)新。由于地方政府性債務(wù)的規(guī)模與當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)干部的決策直接相關(guān)，所以應(yīng)將地方政府性債務(wù)納入地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，建立常態(tài)化的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，制約地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部公共權(quán)力的濫用，即將地方政府性債務(wù)的舉借、使用、償還作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容，審計(jì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部舉債行為的真實(shí)、合法、效益情況，將其作為干部選拔、任用的重要依據(jù)，避免為了追求政績(jī)而不顧財(cái)政承受能力大規(guī)模舉債現(xiàn)象的發(fā)生[ 5 ]，從而抑制地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部非理性的舉債行為，遏制債務(wù)資金的違規(guī)使用，提高債務(wù)資金的使用效益。地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)所形成債務(wù)的規(guī)模、能夠償還債務(wù)的數(shù)量、管理地方政府債務(wù)的措施，都可以作為其政績(jī)的評(píng)價(jià)依據(jù)[ 6 ]。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)有助于及時(shí)掌握地方政府債務(wù)資金“借、用、還”情況，找出政府債務(wù)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，建立科學(xué)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、控制機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度[ 7 ]。通過(guò)審計(jì)結(jié)果為政府相關(guān)部門(mén)提供信息支持，為政府機(jī)關(guān)相關(guān)人員提出債務(wù)治理的對(duì)策。地方政府債務(wù)審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)在理論基礎(chǔ)如下：

（一）信息理論

國(guó)家審計(jì)與信息密不可分，地方政府債務(wù)審計(jì)的過(guò)程是一個(gè)不斷搜集、處理、傳遞、利用有關(guān)信息的過(guò)程。由于中央政府與地方政府之間存在利益不一致和信息不對(duì)稱(chēng)，統(tǒng)計(jì)債務(wù)的口徑不同，計(jì)算出的債務(wù)數(shù)字也不同。中央政府無(wú)法準(zhǔn)確掌握地方政府債務(wù)的真實(shí)情況，而且地方政府很有可能提供不完整、不真實(shí)的信息，這種信息會(huì)導(dǎo)致中央宏觀調(diào)控政策的失敗。提高地方政府債務(wù)信息可靠性的唯一方法就是地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部債務(wù)審計(jì)，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部是否履行了其受托責(zé)任，是否將債務(wù)資金高效地用之于民，將審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和隱藏的風(fēng)險(xiǎn)反饋給地方政府及相關(guān)部門(mén)，提請(qǐng)其關(guān)注債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而控制經(jīng)濟(jì)、政治及社會(huì)層面的信息風(fēng)險(xiǎn)，增加債務(wù)信息的價(jià)值，將地方政府可能承受的風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

（二）免疫系統(tǒng)理論

2008年，劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出，國(guó)家審計(jì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的免疫系統(tǒng)，發(fā)揮著不可替代的作用。其作用機(jī)理是：發(fā)現(xiàn)病毒→風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警→產(chǎn)生抗體→發(fā)揮免疫功能。地方政府債務(wù)審計(jì)的目的在于通過(guò)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)，預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)的宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，提出國(guó)家經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，最大程度減輕對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的危害。具體包括：（1）預(yù)防功能。通過(guò)審計(jì)摸清地方政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金投向等情況，獲得真實(shí)、完整的信息，進(jìn)而進(jìn)行綜合分析，客觀評(píng)價(jià)償債能力和償債風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防局部性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)槿中詡鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)。（2）揭示功能。國(guó)家審計(jì)揭示地方政府債務(wù)資金使用及管理、政府融資平臺(tái)管理機(jī)制、地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的潛在風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題[ 6 ]，引起中央的高度重視和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，讓審計(jì)人、被審計(jì)人及利益相關(guān)者在共同的信息平臺(tái)上作出相應(yīng)的決策，這樣可以有效防范風(fēng)險(xiǎn)。（3）抵御功能。通過(guò)地方政府債務(wù)審計(jì)不僅要督促相關(guān)部門(mén)及時(shí)整改所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，而且要改革體制障礙、消除制度缺陷、矯正機(jī)制扭曲及堵塞管理漏洞，抑制地方政府性債務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問(wèn)題，發(fā)揮抵御功能[ 8-9 ]。

四、地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的路徑選擇

（一）審計(jì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的債務(wù)受托合規(guī)、使用及償還責(zé)任服務(wù)國(guó)家治理

地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部舉借債務(wù)的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任包括受托合規(guī)責(zé)任、受托效益責(zé)任、受托償還責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部借入債務(wù)、使用債務(wù)、償還債務(wù)整個(gè)過(guò)程的審計(jì)，通過(guò)對(duì)舉債資金是否合理使用、使用過(guò)程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益如何以及地方政府償還債務(wù)的能力等方面進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，客觀評(píng)價(jià)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)，確保地方政府性債務(wù)資金得以有效利用，提高其使用效率[ 6 ]，避免產(chǎn)生新的“政績(jī)債務(wù)”，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，實(shí)現(xiàn)國(guó)家“善治”。endprint

1.審計(jì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的債務(wù)受托合規(guī)責(zé)任服務(wù)國(guó)家治理

地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部債務(wù)受托合規(guī)責(zé)任是指地方政府有責(zé)任用適當(dāng)?shù)姆椒ê统绦騺?lái)保證舉債過(guò)程合乎法律、法規(guī)的規(guī)定。通過(guò)審計(jì)確保合規(guī)性，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行。

（1）地方政府性債務(wù)舉借的合規(guī)性審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)審查地方政府及相關(guān)部門(mén)會(huì)議紀(jì)要等資料，分析舉債原因是否科學(xué)，融資額度是否合理，舉債程序是否合規(guī)，較大規(guī)模的舉債是否經(jīng)過(guò)集體研究討論、是否經(jīng)上級(jí)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)；審計(jì)借款協(xié)議是否顯失公允，是否存在與國(guó)家現(xiàn)行的債務(wù)政策、法律、法規(guī)等相沖突的內(nèi)容；審查黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作出的舉債決策是否經(jīng)過(guò)民主決策和科學(xué)的論證；審查抵（質(zhì)）押物是否合法；審查在發(fā)行債券過(guò)程中提供的資料和提供資料的方式是否符合法律法規(guī)的規(guī)定；審查相關(guān)部門(mén)有無(wú)違反國(guó)家規(guī)定，向單位職工或社會(huì)公眾集資；審查地方政府部門(mén)及相關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體是否出具承諾函、擔(dān)保函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議，是否為其他單位融資違規(guī)擔(dān)保，是否在預(yù)算外與其他單位簽訂回購(gòu)協(xié)議[ 10 ]；審計(jì)是否存在以擔(dān)保方式通過(guò)企業(yè)融資，補(bǔ)充預(yù)算資金的不足和工程項(xiàng)目支出，加劇政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；審查是否存在未經(jīng)本級(jí)政府債務(wù)管理部門(mén)批準(zhǔn)擅自舉債；審查通過(guò)地方政府融資平臺(tái)獲得貸款的手續(xù)是否合規(guī)，是否存在弄虛作假問(wèn)題；審查是否存在以其他單位或個(gè)人名義套取信貸資金，通過(guò)虛假改制、變更性質(zhì)等方式突破融資平臺(tái)貸款限制獲得貸款[ 5 ]；審查是否存在變相舉債現(xiàn)象；審查是否存在違規(guī)通過(guò)融資平臺(tái)舉債、向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款；審查國(guó)債資金、世行貸款等債務(wù)是否嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的審批規(guī)定，手續(xù)是否完備。通過(guò)地方政府性債務(wù)舉借的合規(guī)性審計(jì)，確保地方政府在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)舉借，服務(wù)國(guó)家治理。

（2）地方政府性債務(wù)使用的合規(guī)性審計(jì)?？茖W(xué)地使用舉債資金，既可以緩解地方財(cái)政壓力，又可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)穩(wěn)定。審查地方政府在使用債務(wù)資金過(guò)程中是否存在債務(wù)資金長(zhǎng)期閑置浪費(fèi)問(wèn)題，是否隨意改變借款用途用于經(jīng)常性支出；審查債務(wù)資金運(yùn)用是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策；審查是否存在違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定投向“兩高一?！保ǜ呶廴尽⒏吣芎摹a(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)）、低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目和樓堂館所項(xiàng)目；審查舉債建造的項(xiàng)目是否存在領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問(wèn)題；審查舉債資金有無(wú)違規(guī)進(jìn)入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)等競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域現(xiàn)象，是否存在違規(guī)使用、挪用債務(wù)資金的現(xiàn)象；審計(jì)債務(wù)投資決策是否經(jīng)過(guò)可行性論證，是否存在通過(guò)虛假合同劃轉(zhuǎn)資金問(wèn)題；通過(guò)分析建設(shè)資金擠占挪用率、套取貸款資金比率等指標(biāo)，來(lái)評(píng)價(jià)地方政府使用債務(wù)的合規(guī)性；通過(guò)審計(jì)對(duì)債務(wù)資金使用不規(guī)范的項(xiàng)目及時(shí)提出審計(jì)建議，監(jiān)督相關(guān)責(zé)任人及時(shí)改正，對(duì)違規(guī)使用債務(wù)資金的現(xiàn)象移送相關(guān)部門(mén)處理，確保債務(wù)資金的合理使用，減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和損失，維護(hù)債權(quán)人與債務(wù)人的正當(dāng)權(quán)益和信譽(yù)，維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

（3）地方政府性債務(wù)管理的合規(guī)性審計(jì)。審查地方政府舉借的實(shí)際債務(wù)是否與賬面?zhèn)鶆?wù)相符，有無(wú)未入賬債務(wù)或虛擬債務(wù)等問(wèn)題；審查地方政府在管理過(guò)程中是否存在或有債務(wù)，對(duì)于或有債務(wù)審查是否根據(jù)離任時(shí)的或有概率合理估算其數(shù)額。

（4）地方政府性債務(wù)償還的合規(guī)性審計(jì)。審計(jì)地方政府及相關(guān)部門(mén)是否按照約定的時(shí)間按時(shí)還本付息，是否以實(shí)物資產(chǎn)等償還，采用實(shí)物資產(chǎn)償還的，其評(píng)估價(jià)格是否合理，是否存在國(guó)有資產(chǎn)流失或者利益輸送等問(wèn)題。

2.審計(jì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的債務(wù)受托績(jī)效責(zé)任服務(wù)國(guó)家治理

地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的債務(wù)受托績(jī)效責(zé)任是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)債務(wù)資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，杜絕浪費(fèi)和避免損失，促進(jìn)舉債資金合理高效使用，提高地方政府性債務(wù)資金使用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。審查黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在搞“形象工程”“政績(jī)工程”而導(dǎo)致地方政府增加債務(wù)、形成財(cái)政包袱等問(wèn)題；審查地方政府債務(wù)資金使用是否取得預(yù)期的效果；審查地方政府發(fā)行債券的收益是否能夠足額償還其本金和利息；審查國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金的使用是否取得預(yù)期效果；審查建設(shè)項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)營(yíng)收入，是否符合經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展要求。

3.審計(jì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的債務(wù)受托償還責(zé)任服務(wù)國(guó)家治理

地方政府性債務(wù)的真正風(fēng)險(xiǎn)不是規(guī)模大小，而是誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任，并按時(shí)足額償還。償債能力不僅是借債的前提，而且也是償還債務(wù)的保證。開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)就是要促進(jìn)地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立“償還債務(wù)也是政績(jī)”的理念，克服唯GDP政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)論。即考核評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要看其任期內(nèi)“政績(jī)”如何，還要看其在任期內(nèi)償還債務(wù)情況，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的接力意識(shí)。同時(shí)，把償還債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核內(nèi)容，以提高其償還債務(wù)的積極性，克服和避免新官不理舊賬陋習(xí)的發(fā)生，促使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部既對(duì)上負(fù)責(zé)又對(duì)下負(fù)責(zé)。統(tǒng)計(jì)地方政府還款的集中時(shí)段，分析未來(lái)可能出現(xiàn)的償債高峰期，結(jié)合財(cái)政部門(mén)提供的綜合可用財(cái)力數(shù)據(jù)，測(cè)算償債資金來(lái)源是否有保障；審計(jì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部是否統(tǒng)籌安排本地區(qū)綜合財(cái)力，制定合理有效的償還計(jì)劃，設(shè)立政府償債基金，逐步消化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；審計(jì)地方政府承諾或擔(dān)保的二類(lèi)項(xiàng)目是否由最終債務(wù)人償還；審計(jì)投資有收益的項(xiàng)目建設(shè)形成的政府債務(wù)是否以項(xiàng)目收益償還，收益不足償還的差額是否由政府統(tǒng)籌償還；審計(jì)投資沒(méi)有收益的項(xiàng)目形成的政府債務(wù)是否按預(yù)算審批程序由財(cái)政統(tǒng)籌安排償還[ 11 ]；地方融資平臺(tái)公司存量債務(wù)是否按照協(xié)議約定償還，是否單方面改變?cè)袀鶛?quán)債務(wù)關(guān)系；審計(jì)地方政府是否存在拖欠債務(wù)或者逃避、轉(zhuǎn)嫁償債義務(wù)，是否存在為轉(zhuǎn)嫁其所屬企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)通過(guò)破產(chǎn)、重組等方式幫助地方企業(yè)逃避銀行債務(wù)，是否存在通過(guò)舉借新債或擠占、挪用專(zhuān)項(xiàng)資金甚至向職工集資、拖欠職工工資等方式來(lái)償還[ 12 ]；審查債務(wù)償還是否存在較大的缺口，是否存在償債風(fēng)險(xiǎn)等。通過(guò)分析負(fù)債率、債務(wù)率、償債率、債務(wù)逾期率等指標(biāo)，評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)償還壓力，科學(xué)分析地方政府潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，督促黨政領(lǐng)導(dǎo)干部重視和解決債務(wù)問(wèn)題，從而為中央政府的宏觀決策、宏觀調(diào)控提供依據(jù)。endprint

（二）公告地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)結(jié)果服務(wù)國(guó)家治理

國(guó)家審計(jì)署自2003年向社會(huì)公告審計(jì)結(jié)果以來(lái)，國(guó)家審計(jì)結(jié)果公告已經(jīng)成為透明政府建設(shè)的重要內(nèi)容，并成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。定期公告地方政府性債務(wù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，一方面有助于彌補(bǔ)問(wèn)責(zé)機(jī)制缺陷，另一方面有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)對(duì)債務(wù)資金監(jiān)督的常態(tài)化。經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)公告的內(nèi)容具體包括地方政府性債務(wù)的基本情況、經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)處理意見(jiàn)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)建議。通過(guò)公告經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)結(jié)果，利用公眾輿論監(jiān)督促進(jìn)地方政府建立、健全地方舉債融資機(jī)制，加強(qiáng)債務(wù)管理，防范、化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。另外，通過(guò)定期公告地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，避免社會(huì)各界對(duì)地方債務(wù)和政府融資平臺(tái)情況的各種估算、推測(cè)和爭(zhēng)論[ 13 ]，政府部門(mén)也可以及時(shí)掌握大致情況，盡早作出應(yīng)對(duì)，從而服務(wù)國(guó)家治理。

（三）地方政府債務(wù)審計(jì)問(wèn)責(zé)以服務(wù)國(guó)家治理

通過(guò)建立常態(tài)化的問(wèn)責(zé)機(jī)制并公開(kāi)化，形成組織監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、公眾監(jiān)督及輿論監(jiān)督于一體的多層次綜合監(jiān)督體系，從而服務(wù)國(guó)家治理。

1.通過(guò)債務(wù)審計(jì)問(wèn)責(zé)促使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀

隨著黨政領(lǐng)導(dǎo)干部流動(dòng)速度加快，一屆地方政府任期內(nèi)有可能經(jīng)歷多位執(zhí)政者，這樣就加劇了地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部追求政績(jī)短期化的傾向。通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)盲目舉債搞低水平重復(fù)建設(shè)造成重大損失浪費(fèi)，疏于管理造成債務(wù)償還困難，擠占挪用、貪污浪費(fèi)、惡意拖欠和逃廢債務(wù)造成地方政府信譽(yù)受到損害等行為，要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)問(wèn)責(zé)，追究有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，督促地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)、高效地使用債務(wù)資金，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)問(wèn)責(zé)規(guī)范地方政府債務(wù)舉借、使用、償還各環(huán)節(jié)的權(quán)力責(zé)任，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)擔(dān)保行為；通過(guò)問(wèn)責(zé)破除“現(xiàn)任舉債不還債”“新官不理舊債”等現(xiàn)象，將領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)地方政府性債務(wù)指標(biāo)納入考核體系，讓他們?yōu)樽约褐圃斓摹罢?jī)”“埋單”，這樣就能促使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在追求政績(jī)的過(guò)程中拋棄那種不惜舉債的做法，形成科學(xué)的政績(jī)觀，抑制地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的舉債沖動(dòng)，使地方債增長(zhǎng)速度、規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)處于可控之中，擺脫“政績(jī)虛高”背后的“政債”困局；通過(guò)問(wèn)責(zé)債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部，處理一批典型案件和個(gè)人，扭轉(zhuǎn)“重借輕還”傾向，控制地方債務(wù)規(guī)模。

2.通過(guò)債務(wù)審計(jì)問(wèn)責(zé)減少黨政領(lǐng)導(dǎo)干部債務(wù)舉借責(zé)任與償還責(zé)任在時(shí)間或空間上的不對(duì)稱(chēng)

舉借債務(wù)通常給本屆政府帶來(lái)政績(jī)，而償還債務(wù)責(zé)任大多留給下屆政府或寄望于上級(jí)政府救助，出現(xiàn)了舉債權(quán)利與償債責(zé)任相脫節(jié)[ 14 ]。從時(shí)間上看，本屆地方政府擁有舉借債務(wù)的權(quán)利，而實(shí)際承擔(dān)償還債務(wù)責(zé)任的卻是下屆政府，即在本屆政府與下屆政府之間存在權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)；從空間上看，本級(jí)政府具有舉借債務(wù)的權(quán)利，但最終為地方政府債務(wù)承擔(dān)責(zé)任的卻是上級(jí)政府，即在本級(jí)政府與上級(jí)政府之間存在權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)。在權(quán)責(zé)時(shí)空分離的條件下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部為了在任期內(nèi)做出政績(jī)，甚至不考慮其償還能力而大規(guī)模舉借債務(wù)，從而促使地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)張[ 15 ]。建立地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部舉債的問(wèn)責(zé)制，明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，防止由地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散為中央政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如果審計(jì)發(fā)現(xiàn)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部違法舉債或者擔(dān)保，不得安排財(cái)政資金予以?xún)斶€，并追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任。

五、研究結(jié)論

通過(guò)開(kāi)展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)，審計(jì)其債務(wù)受托合規(guī)責(zé)任、使用責(zé)任及償還責(zé)任，公告經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)結(jié)果，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)審計(jì)問(wèn)責(zé)，防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)預(yù)防、揭示、抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，有效地服務(wù)國(guó)家治理。

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[14] 全國(guó)人大：有地方舉債發(fā)養(yǎng)老金，至今無(wú)人被問(wèn)責(zé)[N].南方都市報(bào)，2015-12-23.

[15] 繆小林，伏潤(rùn)民.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵與生成：一個(gè)文獻(xiàn)綜述及權(quán)責(zé)時(shí)空分離下的思考[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2013（8）：90-101.endprint