（懷化學(xué)院審計(jì)處 湖南懷化 418000）

一、高校建立內(nèi)部控制的必要性

（一）內(nèi)部控制是高校教育事業(yè)健康有序發(fā)展的必然要求。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，地方高校不斷擴(kuò)招，辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空前膨脹，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的出現(xiàn)，致使人才供給與需求關(guān)系發(fā)生了深刻變化，教育部力求積極推進(jìn)部分地方高校向區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)轉(zhuǎn)型來(lái)解決高等教育突出的結(jié)構(gòu)性矛盾和嚴(yán)重的同質(zhì)化傾向等問(wèn)題，文化服務(wù)等業(yè)務(wù)領(lǐng)域隨之不斷拓寬，辦學(xué)環(huán)境也變得越來(lái)越復(fù)雜。因此，建立健全高校內(nèi)部控制，完善機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)權(quán)限，規(guī)范流程，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)，提升管理水平，提高辦學(xué)效益，推進(jìn)廉潔建設(shè)，是黨和國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)教育監(jiān)管的重要舉措，也是完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求。

（二）內(nèi)部控制是規(guī)范高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的有力工具?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》指出，內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。既包括單位層面和預(yù)算業(yè)務(wù)等六個(gè)業(yè)務(wù)層面的控制，又涵蓋了要素與過(guò)程的控制，體現(xiàn)了行政、管理、業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)的系統(tǒng)融合，實(shí)現(xiàn)了政策法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程和措施的自我約束，強(qiáng)調(diào)了在業(yè)務(wù)活動(dòng)中內(nèi)部控制與績(jī)效的關(guān)系。因此，在新常態(tài)下，針對(duì)高校收入多元化、支出多樣化、手段靈活等特征，應(yīng)完善內(nèi)部控制制度體系，加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)投入與產(chǎn)出、質(zhì)量和效益跟蹤檢查和評(píng)價(jià)分析，建立有效的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系和內(nèi)部審計(jì)等監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范流程并嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)內(nèi)部權(quán)力的運(yùn)行形成有效制衡，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使高校行政有章可循。

（三）內(nèi)部控制是預(yù)防高校貪污腐敗的有效手段。近年來(lái)，高校各種腐敗案件的暴光，暴露出高校資金存在較大安全隱患，國(guó)有資產(chǎn)、公共資源流失，財(cái)政資金使用效率不高，領(lǐng)導(dǎo)干部插手工程，各級(jí)審批形同虛設(shè)，都與高校內(nèi)部控制不嚴(yán)、流程不規(guī)范息息相關(guān)。因此，應(yīng)建立健全內(nèi)部控制，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立，運(yùn)用不相容崗位相互分離、授權(quán)審批、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、會(huì)計(jì)控制、預(yù)算控制、單據(jù)控制及信息內(nèi)部公開(kāi)等方法，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)紀(jì)、監(jiān)、審力度，提高貪污腐化成本，使領(lǐng)導(dǎo)干部不能腐。

二、高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題及原因分析

預(yù)算控制作為內(nèi)部控制的方法之一，使預(yù)算管理貫穿于高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程，強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算約束，做到“先預(yù)算、后活動(dòng)、有分析、有反饋，有運(yùn)用”。但是，目前高校預(yù)算管理還存在一些問(wèn)題，需要通過(guò)內(nèi)部控制規(guī)定的方法和程序進(jìn)一步完善和改進(jìn)。

（一）預(yù)算意識(shí)淡薄，觀念守舊，缺乏戰(zhàn)略性和前瞻性。由于我國(guó)高?；旧鲜枪W(xué)校，財(cái)政撥款占了絕大部分，預(yù)算管理受體制影響較深，觀念守舊，預(yù)算意識(shí)欠缺，導(dǎo)致管理粗放；預(yù)算編制仍站在財(cái)務(wù)預(yù)算的角度，既未考慮事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，計(jì)劃關(guān)聯(lián)性又不強(qiáng)，缺乏戰(zhàn)略性和前瞻性；風(fēng)險(xiǎn)防范性和預(yù)見(jiàn)性不強(qiáng)，責(zé)任主體不明，問(wèn)責(zé)與激勵(lì)機(jī)制不完善，獎(jiǎng)罰不對(duì)等問(wèn)題，使預(yù)算引領(lǐng)和控制的功能未能發(fā)揮作用。

（二）預(yù)算編制內(nèi)容不完整、方法不科學(xué)、程序不規(guī)范。在預(yù)算編制過(guò)程中，對(duì)信息傳遞的及時(shí)性、方法的科學(xué)性、程序的規(guī)范性、內(nèi)容的完整性、高層領(lǐng)導(dǎo)決策理解的正確性以及相互之間的關(guān)聯(lián)性和重要性的認(rèn)識(shí)存在較大的差距。

在預(yù)算編制內(nèi)容上，一是誤把財(cái)務(wù)預(yù)算當(dāng)作全面預(yù)算，未考慮非財(cái)務(wù)指標(biāo)，存在未結(jié)合招生、就業(yè)、校企合作等教育事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)影響，未包括對(duì)外投資的損益，未與資產(chǎn)相匹配等問(wèn)題。二是財(cái)務(wù)預(yù)算也僅考慮了財(cái)政資金，缺乏 “大收入大支出”預(yù)算編制觀念。在大多數(shù)高校，“放水養(yǎng)魚(yú)”的管理理念和“靈活操作”思想以及中間環(huán)節(jié)的抽絲撥繭等利益的驅(qū)動(dòng)，加上技術(shù)管理的適應(yīng)性不強(qiáng)，使得轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的社會(huì)投入、合作項(xiàng)目、成果轉(zhuǎn)讓、捐贈(zèng)等橫向資金和經(jīng)營(yíng)性收支未納入預(yù)算管理。三是片面地認(rèn)為預(yù)算只是測(cè)算、估算，數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確屬正?，F(xiàn)象。如縱向課題是否立項(xiàng)難以確定，間接費(fèi)用的分?jǐn)偛豢深A(yù)測(cè)等諸多問(wèn)題，導(dǎo)致預(yù)算編制隨意性較強(qiáng)，決算與預(yù)算嚴(yán)重脫節(jié)。

在預(yù)算編制方法上，多采用傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長(zhǎng)”模式，也有些高校采取“零基預(yù)算”方法或二者兼顧，前者方便易行，相對(duì)簡(jiǎn)單，但未考慮“基數(shù)”的合理性和增長(zhǎng)的適當(dāng)性，未結(jié)合事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)進(jìn)行可行性分析，未考慮部門(mén)之間的客觀公正等問(wèn)題。而“零基預(yù)算”雖可以彌補(bǔ)“基數(shù)+增長(zhǎng)”法的不足，但編制要求的條件相對(duì)較高，受預(yù)算管理體系不完善、績(jī)效預(yù)算觀念不強(qiáng)的影響和信息化條件欠缺的制約，定額標(biāo)準(zhǔn)不合理，預(yù)算指標(biāo)層層分解和細(xì)化尚未到位，仍然沿用“切蛋糕”的分配方式，預(yù)算制約功能也難以發(fā)揮其作用。

在預(yù)算編制程序上，雖執(zhí)行的是“二上二下”的編制流程，但大多數(shù)高校仍然是財(cái)務(wù)部門(mén)單打獨(dú)斗的多，相關(guān)部門(mén)主動(dòng)意識(shí)性不強(qiáng)，溝通不順暢，缺乏聯(lián)動(dòng)和配合；由于編制時(shí)間緊，過(guò)程短，業(yè)務(wù)部門(mén)未進(jìn)行調(diào)研、論證不充分、項(xiàng)目未細(xì)化，預(yù)算編制粗糙，而恰恰這一環(huán)節(jié)對(duì)于預(yù)算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確起到關(guān)鍵性作用；加之分管校領(lǐng)導(dǎo)存在小集體主義思想，為分管部門(mén)考慮較多，大局意識(shí)不夠，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的少，審批流于形式，難免有失公允，造成一定的資源浪費(fèi)，資金使用效益不高。

（三）預(yù)算執(zhí)行不力，緊迫感不強(qiáng)。如預(yù)算執(zhí)行力低下，存量資金過(guò)多，科研項(xiàng)目申報(bào)積極性不高；建設(shè)項(xiàng)目緊迫感不強(qiáng)，彼此推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，加上政府部門(mén)前期一些工作自由裁量權(quán)較大，遺留問(wèn)題較多，導(dǎo)致項(xiàng)目推動(dòng)難度較大，阻礙教育事業(yè)的發(fā)展。

（四）預(yù)算調(diào)整不規(guī)范，嚴(yán)肅性不夠。一是決策層與管控層職責(zé)不清，未按照授權(quán)審批程序進(jìn)行審批，存在人情審批現(xiàn)象；二是預(yù)算調(diào)整存在只增支出，未增收入，赤字預(yù)算現(xiàn)象；三是預(yù)算調(diào)整項(xiàng)目缺乏詳實(shí)的方案，未細(xì)化、量化指標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整控制不嚴(yán)，嚴(yán)肅性不夠。

（五）未建立預(yù)算考核評(píng)價(jià)機(jī)制。一是未建立預(yù)算考評(píng)機(jī)制，在年度綜合考核中，一般以綜合治理、廉政建設(shè)，總結(jié)計(jì)劃、工作紀(jì)律等內(nèi)容為主，部分高校少有財(cái)務(wù)分值，一般也是圍繞“是否設(shè)置小金庫(kù)、收費(fèi)完成率”等方面考核，在設(shè)計(jì)上欠合理；二是考評(píng)結(jié)果缺乏責(zé)任追究，只獎(jiǎng)不罰；三是考評(píng)目的不明確，流于形式，走走過(guò)場(chǎng)，只“評(píng)”不“制”，未起到“以評(píng)促建”“以評(píng)促改”的作用；四是考評(píng)隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，過(guò)程不透明，材料未公示，缺乏公眾監(jiān)督，尤其是對(duì)于一些學(xué)術(shù)造假、論文買(mǎi)賣(mài)、盜用他人成果等現(xiàn)象置若罔聞，反而給予較高的科研獎(jiǎng)勵(lì)。

三、高校預(yù)算控制節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對(duì)舉措

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)控制的基本思路。針對(duì)目前預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，強(qiáng)化內(nèi)部控制，提高管理水平。高校預(yù)算業(yè)務(wù)控制的基本思路如下：

第一，樹(shù)立“三全”控制理念。上下一致，樹(shù)立全面、全員、全過(guò)程控制的理念，將預(yù)算控制貫穿于高校所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)，由高校的校領(lǐng)導(dǎo)、中層領(lǐng)導(dǎo)干部和部門(mén)職工共同參與，并對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)建崗位、關(guān)建環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前、事中、事后的全過(guò)程控制，使預(yù)算在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中真正起到引領(lǐng)和控制作用。第二，完善機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)權(quán)限。高校應(yīng)成立預(yù)算委員會(huì)或財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組等集體議事機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)高校主要負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任人的風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立，進(jìn)行有效制衡。第三，梳理預(yù)算業(yè)務(wù)流程，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。充分發(fā)揮相關(guān)部門(mén)或崗位在內(nèi)部控制中的作用，梳理已有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，找出預(yù)算業(yè)務(wù)編制、審批、執(zhí)行、決算與績(jī)效評(píng)價(jià)五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的缺陷和漏洞，識(shí)別主要的風(fēng)險(xiǎn)。第四，分析風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)找出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性以及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后對(duì)目標(biāo)的影響程度等，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。第五，應(yīng)對(duì)策略。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析確定的重大風(fēng)險(xiǎn)、中等風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，確定關(guān)注重點(diǎn)和優(yōu)先控制的風(fēng)險(xiǎn)，并采取規(guī)避、降低、分擔(dān)、接受等應(yīng)對(duì)策略將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍之內(nèi)。

高校因具體情況的不同對(duì)同類(lèi)事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的確定結(jié)果也有所差異。風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定最常用的一種分析方法就是風(fēng)險(xiǎn)坐標(biāo)圖法，風(fēng)險(xiǎn)坐標(biāo)圖法是指把風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性的高低和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后對(duì)目標(biāo)的影響程度進(jìn)行定量或定性分析，依據(jù)分析結(jié)果作為兩個(gè)維度繪制在同一個(gè)平面上，即繪制成直角坐標(biāo)系。其目的在于對(duì)多項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)可進(jìn)行直觀的比較，從而確定各風(fēng)險(xiǎn)管理的優(yōu)先順序和策略。如圖1所示。

圖1 風(fēng)險(xiǎn)坐標(biāo)圖

從圖1可見(jiàn)，A區(qū)域?qū)儆陲L(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性和對(duì)目標(biāo)的影響程度極高的重大風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注和優(yōu)先安排實(shí)施各項(xiàng)防范措施。對(duì)于這個(gè)區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)超出了單位的風(fēng)險(xiǎn)承受度，在權(quán)衡成本效益之后，通過(guò)放棄或者停止與該風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)以避免和減輕損失。C區(qū)域?qū)儆诎踩L(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率較低，即使發(fā)生也不會(huì)造成較大損失或影響，因此不需增加任何控制措施，接受或承擔(dān)此風(fēng)險(xiǎn)。B區(qū)域是居于二者之間的中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，屬于可控風(fēng)險(xiǎn)，視其發(fā)展情況采取針對(duì)性的補(bǔ)充措施或者借助外力，可以采取轉(zhuǎn)移、分擔(dān)和降低等方式將該風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)。但是，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的確定也因高校的具體情況的不同有所差異。

（二）預(yù)算編制節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理。目前，我國(guó)公立的高校部門(mén)預(yù)算編制實(shí)行“二上二下”的程序，由于“二上二下”的程序與“一上一下”程序類(lèi)似，本文以 “一上一下”流程為例進(jìn)行說(shuō)明（見(jiàn)圖2）。

根據(jù)梳理的預(yù)算編制流程，查找出節(jié)點(diǎn)的主要風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行分析和管理。具體情況如表1所示。

從風(fēng)險(xiǎn)分析來(lái)看，表1中節(jié)點(diǎn)A1、A2屬于重大風(fēng)險(xiǎn)，由于高校高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理和規(guī)劃的本質(zhì)和作用缺乏正確的認(rèn)識(shí)和理解，高校預(yù)算實(shí)現(xiàn)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的總體籌劃和整體部署相對(duì)較少，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性較高，導(dǎo)致在戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中出現(xiàn)混亂和無(wú)序狀態(tài)，使目標(biāo)偏離原來(lái)的方向。因此，對(duì)節(jié)點(diǎn)A1、A2應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注，安排預(yù)算科專(zhuān)人核對(duì)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和收費(fèi)相關(guān)政策依據(jù)及合同，對(duì)未列入規(guī)劃或未經(jīng)集體決策調(diào)整的規(guī)劃項(xiàng)目、沒(méi)有合法依據(jù)的收費(fèi)、不符合合同約定的收入采取拒絕的手段規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。節(jié)點(diǎn)A3—A5屬于中等風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展情況優(yōu)先考慮，通過(guò)細(xì)化方案、量化指標(biāo)和事前審計(jì)等方式控制風(fēng)險(xiǎn)。

（三）預(yù)算審批節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理。預(yù)算審批環(huán)節(jié)有兩個(gè)審批主體，一是高校最高決策機(jī)構(gòu)審批，一般是黨委會(huì)；二是政府和人大審批。尤其值得注意的是，在審批調(diào)整預(yù)算時(shí)依據(jù)要充分，采取“一事一議”預(yù)算審批方式，切不可按“一攬子”工程，蒙混過(guò)關(guān)，未經(jīng)批復(fù)的一律不得執(zhí)行。“二上二下”預(yù)算審批流程如圖3所示。

從風(fēng)險(xiǎn)分析，下頁(yè)表2中節(jié)點(diǎn)A1、A4屬于重大風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于沒(méi)有經(jīng)黨委會(huì)審定上報(bào)的預(yù)算，主管單位不受理；沒(méi)有按照授權(quán)程序?qū)徟恼{(diào)整預(yù)算一律不予執(zhí)行，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；A2屬于中等風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)編制詳細(xì)方案，分解指標(biāo)降低風(fēng)險(xiǎn)。A3應(yīng)視具體情況而定，在缺少收支依據(jù)的情況下應(yīng)視為重大風(fēng)險(xiǎn)，采取拒絕的方式規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，避免投機(jī)取巧，套取資金，培養(yǎng)滋生腐化的土壤；在依據(jù)充分但只是未納入管理的情況下，應(yīng)屬于中等風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)補(bǔ)充依據(jù)、制定方案等手段納入預(yù)算管理降低風(fēng)險(xiǎn)。

圖2 高校預(yù)算編制（"一上一下"）流程圖

表1 業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理表

圖3 預(yù)算審批流程圖

表2 業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理表

圖4 預(yù)算執(zhí)行流程圖

圖5 決策與績(jī)效評(píng)價(jià)流程圖

（四）預(yù)算執(zhí)行節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理。黨的“十八大”以后，尤其是金稅三期工程實(shí)現(xiàn)后，各種虛開(kāi)、套開(kāi)發(fā)票、套取資金的現(xiàn)象得到了有效的遏制，跨項(xiàng)目開(kāi)支的現(xiàn)象也明顯好轉(zhuǎn)，但項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行力低下、科研項(xiàng)目申報(bào)積極性不高等又成為高校的普遍現(xiàn)象。應(yīng)通過(guò)節(jié)點(diǎn)定量化分析和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理，建立財(cái)務(wù)與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和教學(xué)單位 “一對(duì)一”咨詢(xún)服務(wù)機(jī)制和預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，查找項(xiàng)目進(jìn)度較慢的原因，定期通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，增加透明度。

在預(yù)算執(zhí)行中應(yīng)嚴(yán)格控制 “直接報(bào)銷(xiāo)、采購(gòu)執(zhí)行、調(diào)整申請(qǐng)”三種途徑。直接報(bào)銷(xiāo)一般是指保證教學(xué)科研等日常工作正常開(kāi)展的費(fèi)用支出，各部門(mén)報(bào)賬人或經(jīng)手人在確保票據(jù)“部門(mén)、用途、金額、數(shù)量”等要素齊全的情況下，嚴(yán)格按照“一支筆”負(fù)責(zé)制和授權(quán)審批流程進(jìn)行審批，最后財(cái)務(wù)部門(mén)履行支付手續(xù)，把好資金出口關(guān)；對(duì)于政府采購(gòu)、自主采購(gòu)、工程招標(biāo)等項(xiàng)目，事先雖已安排了預(yù)算落實(shí)到具體項(xiàng)目，但在執(zhí)行時(shí)有可能出現(xiàn)偏差，經(jīng)內(nèi)部審計(jì)部門(mén)審計(jì)后還需要履行審批手續(xù)，確保嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算金額和用途安排各項(xiàng)支出，杜絕無(wú)預(yù)算、超預(yù)算支出等問(wèn)題；調(diào)整申請(qǐng)的項(xiàng)目是指調(diào)整預(yù)算申請(qǐng)項(xiàng)目，一般來(lái)說(shuō)，急需的、不可預(yù)見(jiàn)的項(xiàng)目、在執(zhí)行時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)際與預(yù)算差距太大但又必做的項(xiàng)目，執(zhí)行的流程與采購(gòu)執(zhí)行流程相同，不同的是最后審批環(huán)節(jié)由校長(zhǎng)、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)分管校領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)人員組成的采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組審批。經(jīng)梳理，預(yù)算執(zhí)行流程如圖4所示。

根據(jù)梳理的預(yù)算執(zhí)行流程，查找出節(jié)點(diǎn)的主要風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行分析和管理。預(yù)算執(zhí)行節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理如下頁(yè)表3所示。

下頁(yè)表3中，節(jié)點(diǎn) A1、A3—A4、A7—A8屬于重大風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于違反國(guó)家法律法規(guī)及相關(guān)文件精神的預(yù)算行為應(yīng)采取放棄或拒絕手段規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；節(jié)點(diǎn)A2、A5—A6、A9 屬于安全風(fēng)險(xiǎn)，可采取相應(yīng)的措施轉(zhuǎn)移、分擔(dān)、降低風(fēng)險(xiǎn)。

（五）決算與績(jī)效評(píng)價(jià)節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理。決算與績(jī)效評(píng)價(jià)節(jié)點(diǎn)分兩個(gè)部分，一是決算控制，確保決算的真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)，加強(qiáng)決算的分析工作，強(qiáng)化決算分析結(jié)果的運(yùn)用，建立健全預(yù)算與決算的相互促進(jìn)機(jī)制；二是績(jī)效評(píng)價(jià)控制，一個(gè)有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，既要關(guān)注預(yù)算完成情況，還要體現(xiàn)在人才培養(yǎng)和社會(huì)資源的占有和有效分配方面，在考慮投入產(chǎn)出比的基礎(chǔ)上重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政財(cái)務(wù)收支的社會(huì)功能，形成效能型內(nèi)部控制，促進(jìn)教育事業(yè)健康快速發(fā)展。經(jīng)梳理的決策與績(jī)效評(píng)價(jià)流程如圖5所示。

表3 業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理表

表4 業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理表

經(jīng)查找，決算與績(jī)效評(píng)價(jià)節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理如表4所示。

表4中，節(jié)點(diǎn)A1、A2在現(xiàn)有體制下屬于安全風(fēng)險(xiǎn)，只有通過(guò)財(cái)政部門(mén)完善預(yù)算管理體制和高校預(yù)算編制相關(guān)規(guī)定和實(shí)施意見(jiàn)，將編制范圍、編制口徑實(shí)現(xiàn)一致，才能解決此問(wèn)題。A3—A5屬于中等風(fēng)險(xiǎn)，按照表中舉措可以降低和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)論

預(yù)算控制是高校內(nèi)部控制的主線，要使預(yù)算的約束作用真正發(fā)揮出來(lái)，前提是預(yù)算編制的方法要科學(xué)、內(nèi)容要完整、數(shù)據(jù)要準(zhǔn)確、程序要規(guī)范，因此，應(yīng)重點(diǎn)解決四個(gè)問(wèn)題：一是高校預(yù)算內(nèi)部編制程序也實(shí)行“二上二下”程序，保證全員參與，提高全員的預(yù)算意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。二是高校應(yīng)分類(lèi)分級(jí)編制全面預(yù)算，上報(bào)的財(cái)政預(yù)算與校內(nèi)執(zhí)行的預(yù)算編制口徑必須一致，將社會(huì)投入、企業(yè)資金、科研合作、成果轉(zhuǎn)讓等橫向資金和經(jīng)營(yíng)性收支納入預(yù)算管理。正如美國(guó)著名管理學(xué)家戴維·奧利指出，“全面預(yù)算管理是為數(shù)不多的幾個(gè)能把組織的所有關(guān)鍵問(wèn)題整合于一個(gè)體系之中的管理控制方法之一”。三是項(xiàng)目預(yù)算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，必須量化、細(xì)化指標(biāo)，這是控制成本和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵。四是預(yù)算調(diào)整必須進(jìn)行嚴(yán)格控制，保證預(yù)算的嚴(yán)肅性。