張爍東

摘要：當(dāng)前，我國稀缺優(yōu)質(zhì)教育資源與家庭教育消費(fèi)需求之間的矛盾日益突出，在公辦教育難以滿足多元化、差異化、個性化教育需求的情況下，民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)特別是課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)如雨后春筍般大量涌現(xiàn)并迅速成長。但隨之而來的課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)行業(yè)準(zhǔn)入不嚴(yán)、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺失、質(zhì)量良莠不齊等現(xiàn)象，帶來了諸多法律問題，引發(fā)了社會廣泛關(guān)注，如何有效規(guī)范課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)迫在眉睫。在綜合分析中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)發(fā)展歷程和自身特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，著重從法律的視角、以法律的思維探究了課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)存在問題產(chǎn)生的原因，并提出了解決問題的對策建議。

關(guān)鍵詞：課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu) 規(guī)范 法律視角 問題 對策

一、中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程和自身特點(diǎn)

1.發(fā)展歷程

我國中小學(xué)課外輔導(dǎo)行業(yè)最早開始于20世紀(jì)70年代，40多年來，隨著人們物質(zhì)文化需求和生活水平的不斷提高，課外輔導(dǎo)日益受到學(xué)生和家長的認(rèn)可，促使行業(yè)進(jìn)入快速增長階段。2005年，國家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)顯示中小學(xué)課外輔導(dǎo)市場規(guī)模約為3000億元；2010年，學(xué)大教育等4家課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)在美國上市；2014年，中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)已發(fā)展到十幾萬家；2016年，中小學(xué)課外輔導(dǎo)行業(yè)市場規(guī)模超過8000億元，參加學(xué)生超過1.37億人次，輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)教師規(guī)模達(dá)700～850萬人。

2.自身特點(diǎn)

從發(fā)展的歷程來看，與國家正規(guī)設(shè)立的中小學(xué)校相比，課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)在屬性定位、師資隊(duì)伍、行業(yè)監(jiān)管、運(yùn)營方式等方面，都有明顯的區(qū)別和自身的特點(diǎn)：

（1）中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)兼具教育機(jī)構(gòu)與商業(yè)機(jī)構(gòu)的雙重屬性。課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)開展的教育，是一種有償?shù)慕逃?wù)行為，營利為其首要目標(biāo)，通過輔導(dǎo)培訓(xùn)迅速提高學(xué)生學(xué)習(xí)成績，擴(kuò)大市場影響力，占領(lǐng)行業(yè)市場份額，從而獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益。

（2）中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)教師隊(duì)伍分為專職和兼職，以兼職居多。專職教師一般是經(jīng)過課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)自身專業(yè)培訓(xùn)后上崗的教師；兼職教師主要是課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)招聘的“半路出家”的教師或者大學(xué)畢業(yè)生、在校大學(xué)生，離職率、流動性較大。

（3）中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)接受工商部門和教育部門的監(jiān)督管理。開辦中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)，需要在當(dāng)?shù)毓ど滩块T登記注冊，頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照，限定營業(yè)范圍，再向教育主管部門申請辦學(xué)許可，才能從事教學(xué)活動，所以工商部門、教育部門是其主要監(jiān)管部門。而普通學(xué)校的監(jiān)管部門只是當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T。

（4）中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)在課程設(shè)置、教學(xué)安排上與公辦學(xué)校不同。課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要是根據(jù)不同學(xué)生的輔導(dǎo)需求設(shè)置課程、安排教學(xué)，更加注重培養(yǎng)學(xué)生的主動性、創(chuàng)造性、獨(dú)特性和實(shí)踐性，查缺補(bǔ)漏、培優(yōu)補(bǔ)差。

二、中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)存在的問題及產(chǎn)生問題的法律分析

1.存在的問題

鑒于課外輔導(dǎo)的發(fā)展歷程和行業(yè)特點(diǎn)，目前，國內(nèi)中小學(xué)課外輔導(dǎo)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不健全、市場競爭機(jī)制不完善、師資隊(duì)伍管理有漏洞等問題較為突出，機(jī)構(gòu)過分強(qiáng)調(diào)利益而忽視教學(xué)質(zhì)量，行業(yè)內(nèi)部魚龍混雜，教師水平參差不齊，嚴(yán)重?fù)p害了學(xué)生和家長的切身利益，嚴(yán)重影響到教育市場的公平公正。

2.產(chǎn)生問題的法律分析

從中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)存在的問題來看，許多方面涉及到法律研究的范疇。在全面依法治國的大背景下，在行業(yè)監(jiān)管失范的新形勢下，非常有必要從法律的角度來分析這些問題產(chǎn)生的深層次原因。

（1）從立法的角度來看。目前，我國關(guān)于民辦教育特別是中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)欠賬較多，雖然出臺了《民辦教育促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施細(xì)則》，對民辦教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)行和監(jiān)管做出了相應(yīng)規(guī)定，但對民辦培訓(xùn)市場特別是中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的新問題、新矛盾，沒有制定具體的法規(guī)、做出專門的規(guī)定。頂層設(shè)計(jì)缺失是造成中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)問題的根源。

（2）從行政的角度來看。當(dāng)前，國內(nèi)各類中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)隨意發(fā)展，教育培訓(xùn)市場已陷入一種混亂、無序的狀態(tài)。作為中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門的工商、教育部門，沒有明確規(guī)范機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)入標(biāo)準(zhǔn)和資格認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，對機(jī)構(gòu)失范行為的執(zhí)法也不夠嚴(yán)格、監(jiān)管也不夠有力。特別是對那些沒有登記注冊、辦學(xué)手續(xù)不全的小型課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)，底數(shù)不清、情況不明、打擊不力。

（3）從司法的角度來看。在中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)吸金能力急速上升的同時，由于機(jī)構(gòu)資金鏈斷裂和職能部門監(jiān)管不力，在許多地方出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)圈錢跑路的事件。據(jù)新華網(wǎng)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2016年，北京、上海、廣州、深圳、浙江、湖南等地，僅被曝光的民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)卷款跑路案件就達(dá)十余起，涉案金額達(dá)十幾億元。同時，課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)一旦跑路，受害學(xué)生和家長往往投訴無門，培訓(xùn)費(fèi)用難以追回，自身利益無法得到保障。

3.運(yùn)用法律手段規(guī)范中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)的幾點(diǎn)建議

健全的法治是推動各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要保障，中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)的健康有序發(fā)展同樣離不開完備的法律制度和法律體系。針對當(dāng)前國內(nèi)中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)存在的問題，從法律的角度提出以下幾點(diǎn)建議。

（1）加強(qiáng)規(guī)范中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)方面的立法。建議國家權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)新情況、新形勢、新問題，在進(jìn)一步修訂完善《民辦教育促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施細(xì)則》的基礎(chǔ)上，加大調(diào)查研究力度，充分借鑒先進(jìn)國家經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合行業(yè)發(fā)展實(shí)際，盡快制定出臺規(guī)范中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)，支持地方研究出臺具體實(shí)施辦法，切實(shí)做到有法可依。

（2）完善中小學(xué)課外輔導(dǎo)規(guī)范管理機(jī)制和市場競爭機(jī)制。建議國家教育、工商部門牽頭，針對中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件和資格認(rèn)證開展調(diào)研，盡快出臺相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)對中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)控，定期開展課外輔導(dǎo)培訓(xùn)質(zhì)量評估；加快建立行業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，提高輔導(dǎo)行業(yè)的準(zhǔn)入門檻。

（3）加大對中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)法力度。建議各級教育、工商部門加強(qiáng)對課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)的教師資質(zhì)、教學(xué)規(guī)范、培訓(xùn)收費(fèi)等方面的跟蹤監(jiān)督，建立投訴機(jī)制，加大執(zhí)法力度，對教學(xué)管理混亂、師資力量薄弱、教學(xué)質(zhì)量不高、辦學(xué)手續(xù)不全的課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)，督促其進(jìn)行整改，對整改不到位或拒不整改的，進(jìn)行通報(bào)、批評，直至取締資格，切實(shí)改善課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)市場混亂的現(xiàn)象。

（4）依法嚴(yán)厲打擊中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)圈錢跑路行為。建議各級教育部門要加強(qiáng)對中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)的監(jiān)控，隨時掌握機(jī)構(gòu)動態(tài)；工商部門要加大對中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)超經(jīng)營范圍行為的查處力度；公安部門要嚴(yán)厲打擊以中小學(xué)課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)為幌子、掩人耳目，非法吸收公眾存款和詐騙等違法犯罪行為，形成高壓態(tài)勢，營造良好發(fā)展環(huán)境。

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